楊少麗 駱珉

摘要：PPP項(xiàng)目融資活動(dòng)比傳統(tǒng)融資方式更為復(fù)雜，存在諸多的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，是決定PPP項(xiàng)目能否成功落地的重要因素之一。因此，為了讓PPP項(xiàng)目融資活動(dòng)順利進(jìn)行，應(yīng)該對(duì)PPP項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行針對(duì)性的分析，并提出相應(yīng)的防范對(duì)策。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目融資;融資風(fēng)險(xiǎn)分析;風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策

中圖分類號(hào)：F830 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2019）012-0333-01

一、PPP項(xiàng)目融資的風(fēng)險(xiǎn)性分析

PPP模式是政府和社會(huì)資本通過訂立契約的方式，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的長(zhǎng)期合作關(guān)系，在公共服務(wù)領(lǐng)域持續(xù)提供產(chǎn)品和服務(wù)的模式。在這種模式中，政府發(fā)揮在行政資源、組織協(xié)調(diào)上的優(yōu)勢(shì)，社會(huì)資本發(fā)揮資金、技術(shù)和管理優(yōu)勢(shì)，形成多方合力，以更低的成本獲得提升公共產(chǎn)品的供給能力和服務(wù)質(zhì)量的能力。

二、PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)因素分析及關(guān)注點(diǎn)

根據(jù)項(xiàng)目?jī)?nèi)外部環(huán)境的變化，對(duì)PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)從宏觀（外部）和微觀（項(xiàng)目）兩個(gè)層面進(jìn)行分析。

（一）宏觀層面

宏觀層面的風(fēng)險(xiǎn)主要是源自于項(xiàng)目外部，主要包括政府信用、法律變更、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和不可抗力等幾大方面。

第一，政府信用風(fēng)險(xiǎn)。政府信用風(fēng)險(xiǎn)主要包括政府履約能力和政府履約意愿。政府履約能力決定了政府承諾的資金支持、政策支持和其它優(yōu)惠條件能否兌現(xiàn)，在很多PPP項(xiàng)目中，政府提供的各項(xiàng)支持是項(xiàng)目得以正常運(yùn)營(yíng)的必要條件，特別是在政府付費(fèi)類項(xiàng)目中，政府支付的可用性和績(jī)效服務(wù)費(fèi)更是項(xiàng)目?jī)斶€債務(wù)資金的唯一來源;政府履約意愿影響著項(xiàng)目的可持續(xù)性，特別在政府領(lǐng)導(dǎo)換屆之后，對(duì)PPP項(xiàng)目合同的履約意愿直接決定了政府對(duì)項(xiàng)目的持續(xù)支持力度和資源投入。

第二，法律變更風(fēng)險(xiǎn)。約束風(fēng)險(xiǎn)邊界。法律變更風(fēng)險(xiǎn)可能引起項(xiàng)目所在領(lǐng)域技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)制性規(guī)范的變化、稅負(fù)的變化，使得項(xiàng)目投資費(fèi)用、運(yùn)營(yíng)成本的增加，導(dǎo)致項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)效益難以達(dá)到預(yù)期水平，償債能力受到影響。

第三，經(jīng)濟(jì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)濟(jì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)主要包括物價(jià)、利率水平、市場(chǎng)需求、價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)變化等因素。最低保底量，定期的價(jià)格調(diào)整機(jī)制，設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)邊界。物價(jià)變動(dòng)影響項(xiàng)目原材料、能源動(dòng)力、工資福利及其它經(jīng)營(yíng)成本的變化，利率水平影響項(xiàng)目財(cái)務(wù)成本，市場(chǎng)需求影響項(xiàng)目產(chǎn)品和服務(wù)的提供數(shù)量，價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)影響產(chǎn)品服務(wù)的單價(jià)水平，這些因素影響經(jīng)營(yíng)收入或經(jīng)營(yíng)成本，使得項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益發(fā)生波動(dòng)。

第四，不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。不可抗力風(fēng)險(xiǎn)主要包括自然環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、意外事故等政府和社會(huì)資本方均無法控制的風(fēng)險(xiǎn)，通過保險(xiǎn)適度轉(zhuǎn)移，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案。如自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭(zhēng)、大范圍罷工等事件造成的項(xiàng)目停滯甚至失敗。

（二）微觀層面

微觀層面的風(fēng)險(xiǎn)主要是源自于項(xiàng)目自身，主要包括項(xiàng)目完工風(fēng)險(xiǎn)、投資控制風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)等幾大方面。

第一，項(xiàng)目完工風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目中政府向社會(huì)資本方支付購(gòu)買公共產(chǎn)品和服務(wù)的對(duì)價(jià)通常是從項(xiàng)目建成并進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后開始的，因此如果項(xiàng)目沒有如期完工，其時(shí)間成本會(huì)大大增加項(xiàng)目融資費(fèi)用。引起項(xiàng)目完工延誤的風(fēng)險(xiǎn)可能有很多，比如政府審批延誤、技術(shù)工藝變化、施工組織管理能力不足等多種原因。

第二，項(xiàng)目投資控制風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目建設(shè)過程中，由于前期設(shè)計(jì)工作深度不足、技術(shù)規(guī)范變化等原因都可能造成項(xiàng)目投資增加，需要不斷增加融資規(guī)模，可能會(huì)提高融資成本和運(yùn)營(yíng)期的財(cái)務(wù)壓力。

第三，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后，由于經(jīng)營(yíng)管理不善導(dǎo)致項(xiàng)目收入不足、成本超過預(yù)期等原因使得項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益不如預(yù)期，項(xiàng)目現(xiàn)金流無法滿足還本付息的要求。同時(shí)，在找社會(huì)資本方的時(shí)候，就要選擇擁有良好建設(shè)、運(yùn)營(yíng)能力的社會(huì)資本方。

三、PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)措施

（一）加強(qiáng)項(xiàng)目前期研究論證工作

PPP項(xiàng)目的前期研究論證工作包括項(xiàng)目技術(shù)層面的研究（主要體現(xiàn)為傳統(tǒng)可行性研究報(bào)告）和PPP模式層面的研究（主要體現(xiàn)為兩評(píng)一案），這兩個(gè)層面的研究是項(xiàng)目可融資性的重要基礎(chǔ)和前提。其中，項(xiàng)目技術(shù)層面的重點(diǎn)研究項(xiàng)目總投資、建設(shè)內(nèi)容、工藝技術(shù)、經(jīng)濟(jì)效益、項(xiàng)目產(chǎn)出等，解決項(xiàng)目可行的問題;PPP模式層面重點(diǎn)研究風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、投資回報(bào)機(jī)制、社會(huì)資本方準(zhǔn)入條件（關(guān)鍵在于財(cái)務(wù)實(shí)力、建設(shè)能力和運(yùn)營(yíng)能力）、績(jī)效考核和付費(fèi)機(jī)制等，解決模式可行的問題。只有完善了項(xiàng)目前期研究論證工作，金融機(jī)構(gòu)才能較為科學(xué)合理地評(píng)估PPP項(xiàng)目的融資規(guī)模、融資期限、融資成本、寬限條件、還款方式等因素，為PPP融資活動(dòng)的順利開展創(chuàng)造有利的基礎(chǔ)條件。

（二）制定公平合理、動(dòng)態(tài)可調(diào)整的合同機(jī)制

PPP項(xiàng)目合同是政府和社會(huì)資本在權(quán)利義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、合作邊界等商務(wù)條件的具體細(xì)化，在很大程度上決定了PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)生存能力。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的不合理可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)一方無法有效控制項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，從而導(dǎo)致項(xiàng)目的全盤失敗。因此，有必要堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)由最有能力掌握的一方承擔(dān)的原則，對(duì)于政府信用、法律變更等風(fēng)險(xiǎn)主要由政府承擔(dān)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)環(huán)境、項(xiàng)目完工、投資控制、經(jīng)營(yíng)管理等風(fēng)險(xiǎn)主要由社會(huì)資本方承擔(dān)，不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同分擔(dān)，并可以通過購(gòu)買保險(xiǎn)等方式合理轉(zhuǎn)移。此外，每類風(fēng)險(xiǎn)都應(yīng)有承擔(dān)上限，對(duì)于超出風(fēng)險(xiǎn)上限的損失應(yīng)該由雙方共同商定分擔(dān)方式。

（三）擇優(yōu)選擇合作伙伴

專業(yè)的社會(huì)資本方是項(xiàng)目順利實(shí)施的基礎(chǔ)，也是確保金融機(jī)構(gòu)放貸資金安全的保障。因此政府在選擇社會(huì)資本方時(shí)，應(yīng)盡可能通過公平公開的競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本方，使得項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)有效充分競(jìng)爭(zhēng)，從中選擇最優(yōu)合作者;另一方面不應(yīng)將價(jià)格因素作為最重要的考量指標(biāo)，而是應(yīng)該全面充分的考察社會(huì)資本方的財(cái)務(wù)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)能力，確保項(xiàng)目融資活動(dòng)順利開展、項(xiàng)目建設(shè)如期完工、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)持續(xù)優(yōu)良。

（四）構(gòu)建互信守約的信用環(huán)境

PPP項(xiàng)目中政府和社會(huì)資本方的合作是一個(gè)動(dòng)態(tài)、長(zhǎng)期、持續(xù)的過程，需要雙方本著互信守約的契約精神、建立牢固的信任才能解決過程的各種風(fēng)險(xiǎn)和問題，給予金融機(jī)構(gòu)支持項(xiàng)目融資的充分信心。因此，一是需要有上位法律來加強(qiáng)對(duì)政府履約行為的約束，對(duì)政府失信行為進(jìn)行懲戒;二是政府應(yīng)增強(qiáng)自身的法治和契約意識(shí)、審慎承諾、依法行政，避免失信違約。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，針對(duì)PPP項(xiàng)目各種融資風(fēng)險(xiǎn)因素，可以從加強(qiáng)項(xiàng)目前期研究、提前引入金融機(jī)構(gòu)、制定公平靈活的合同機(jī)制、擇優(yōu)選擇合作伙伴、注重契約精神等方面入手應(yīng)對(duì)，以合理防范PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)PPP項(xiàng)目融資活動(dòng)的順利開展。