王 韜 欽

提 要：國家治理與基層自治具有歷史性和當(dāng)代性，二者存在博弈關(guān)系，農(nóng)村治理過程中的非正式性和社會的矛盾性是誘發(fā)二者博弈的原因所在。當(dāng)代鄉(xiāng)村社會由于仍然存在階層分化，且集體文化缺失，致使國家治理與基層自治在相互博弈的同時，又都面臨著組織治理能力降低的現(xiàn)實(shí)問題。要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村組織振興，解決鄉(xiāng)村發(fā)展的瓶頸，就必須以基層黨組織為核心，大力弘揚(yáng)和創(chuàng)新適應(yīng)時代發(fā)展的集體主義模式，堅持弘揚(yáng)集體主義文化和價值觀，堅持農(nóng)民主體共同富裕、同步發(fā)展，不斷提升基層黨組織的權(quán)威性和組織力，在新的歷史階段，通過政黨下鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)國家治理與基層自治的統(tǒng)一。

在鄉(xiāng)村，國家治理和基層自治是一對矛盾的主體。國家治理體現(xiàn)中央和地方各級權(quán)力部門對于鄉(xiāng)村的管理和控制，將政策意圖自上而下加以貫徹；而基層自治則是基層社區(qū)化和自治化的含義，從古到今，我國鄉(xiāng)村基層社會都有其特定時期的自治主體，基層自治對于國家治理的實(shí)現(xiàn)在某種程度起到了遏制和阻礙的作用。理解好國家治理與基層自治的博弈關(guān)系，對于實(shí)現(xiàn)當(dāng)代鄉(xiāng)村組織振興乃至鄉(xiāng)村全面振興都具有十分重要的意義。

一、國家治理與基層自治博弈關(guān)系的歷史邏輯

（一）國家治理與基層自治體現(xiàn)了治理權(quán)的博弈

國家治理與基層自治是我國歷史上一個恒久不變的話題，古代的國家治理與“基層自治”體現(xiàn)了中央與基層關(guān)于治理關(guān)系的博弈。從治理手段來看，我國古代的國家治理體現(xiàn)在稅收制度上，“并稅制”將稅收財政大權(quán)統(tǒng)歸中央，通過并稅制，從中央到地方不同類別的稅種得以法定和正式化，地方官吏巧立名目勒索百姓的機(jī)會受到限制。①周雪光：《“黃宗羲定律”到帝國的邏輯： 中國國家治理邏輯的歷史線索》，《開放時代》，2014年第4期。而基層治理來自于鄉(xiāng)村關(guān)系背景下本土行政力量或村霸的治理，古代鄉(xiāng)村保甲制、里甲制正是確?；鶎又卫矶O(shè)計，一定時期當(dāng)中，當(dāng)中央過于集權(quán)，地方行政無法開展的情形下，中央對于基層苛捐雜稅往往是默認(rèn)的態(tài)度，從而通過鄉(xiāng)長、里長、保長、甲長對基層鄉(xiāng)村實(shí)行間接控制。從基層地方雜稅制度到中央“并稅制”，體現(xiàn)了“保稅”與“保農(nóng)”關(guān)系的制衡性。②李煒光：《威權(quán)主義與黃宗羲定律》，《經(jīng)濟(jì)活頁文選》，2003年第4期。由于我國古代行政體系不論從橫向還是縱向來看，其管理的面都過于龐大，因此這種官僚體制下的“委托代理”關(guān)系和行政分級制度曾一度成為古代行政的基本規(guī)則，也蘊(yùn)含著國家治理的基本矛盾：即國家治理與基層自治之間的矛盾，體現(xiàn)為中央事權(quán)與地方治理權(quán)的緊張關(guān)系，一方面中央希望權(quán)力集中從而增強(qiáng)皇權(quán)的控制能力，但是地方政府的資源分配則趨于緊張，大大降低了地方行政能力建設(shè)；另一方面基層自治力量希望“天高皇帝遠(yuǎn)”，往往希望自主行政，從而對中央集權(quán)造成了不小的挑戰(zhàn)。

（二）非正式性是形成國家治理與基層自治的關(guān)系長期博弈的結(jié)果

國家治理與基層自治的關(guān)系源于非正式的稅收制度傳統(tǒng)。盡管都是封建階級利益主體的代表，中央和地方的關(guān)系卻總是十分對立，由于所處經(jīng)濟(jì)社會并不存在強(qiáng)烈的人身依附關(guān)系，中央及地方的收入主要來自稅收，而稅收的比例主要取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的程度，與基層政府所實(shí)際需要的預(yù)算并無關(guān)系，如在清朝最后的25年，在大多數(shù)地區(qū)和省份，田賦占土地產(chǎn)值的2%-4%，只有在蘇州、上海地區(qū)占8%-10%。③王業(yè)鍵：《清代田賦芻論（1750-1911）》，高風(fēng)等譯，北京：人民出版社，2008年版，第57頁。不同于西方中世紀(jì)依靠城邦領(lǐng)主向中央進(jìn)貢，中國古代稅收的征收主體為個人或家庭生產(chǎn)者，中央政府及皇帝本人顯然無法應(yīng)付龐大的被征收對象，需要依靠多層代理人制度加以實(shí)現(xiàn)。由于各地經(jīng)濟(jì)狀況不同，財政的狀況也不盡相同，稅收和財政的安排需要因地制宜，但是中央并未從制度上確認(rèn)地方基層對于稅收和財政的自主權(quán)，反而以非正式的方式默認(rèn)地方政府采取非法定的以各種名目征收苛捐雜稅的方式來彌補(bǔ)制度的這種不完備，以增加財政的彈性。中央政府與基層的關(guān)系變得十分微妙，在征稅過程中，中國古代政府實(shí)行的是非正式的彈性調(diào)節(jié)機(jī)制，體現(xiàn)了兼顧中央集權(quán)與地方靈活性的目的。但是由于這種靈活性往往誘使基層政府尋求更大的資源動員能力，往往通過巧立名目收取各種稅費(fèi)，使得民心相背甚至揭竿而起，中央政府將面臨統(tǒng)治危機(jī)；而中央政府一旦收緊這種靈活性，壓縮地方治理的空間，其統(tǒng)治傳達(dá)至基層并落實(shí)的難度也將增大，也使全國行政系統(tǒng)陷入低效運(yùn)行的局面，如《明史》所記載的“一條鞭法”，通過合并賦役，將田賦和各種名目的徭役合并一起征收，同時將部分丁役負(fù)擔(dān)攤?cè)胩锂€，賦役征收由地方官吏直接辦理，廢除了原來通過糧長、里長辦理征解賦役的“民收民解”制，改為“官收官解”制，這就是對地方靈活性的限制。如果將基層主體視作中央政府的代理人，那么基層自治行為本身就是通過授權(quán)而獲得，其目標(biāo)本應(yīng)一致，只是這種授權(quán)的大小及邊界難以確定，古代國家治理和基層自治總是在“上收—下放”的周期性中波動演變。

這種周期性的波動需要一些非正式因素加以調(diào)整，使其不至于過于偏離。這種非正式因素體現(xiàn)在中華傳統(tǒng)倫理思想當(dāng)中：一方面包括了民貴君輕的民本思想。黃宗羲在《明夷待訪錄·田制三》中論述了從唐初租庸調(diào)之法到晚唐楊炎的兩稅法，以及明朝一條鞭法前后的并稅式改革的“積累莫返之害”，分析了并稅式改革導(dǎo)致更多名目的苛捐雜稅出現(xiàn)的嚴(yán)重后果。①王家范、謝天佑：《中國封建社會農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)試析——兼論中國封建社會長期停滯問題》，《中國農(nóng)民戰(zhàn)爭史研究輯刊》，1983年第3期。這類思想類似于早起的民主思想，提出君主制度是“天下之大害”，反對君主把天下當(dāng)作私人財產(chǎn)，認(rèn)為君主應(yīng)“以天下萬民為事”，這種思想是促成中央權(quán)力下放基層的主要理論依據(jù)。另一方面包括了忠君思想。宋代將忠君思想發(fā)展到了一個極致，宋代統(tǒng)治者重視中央集權(quán)，包括政治、軍隊(duì)、財政、司法等權(quán)力全部統(tǒng)歸中央，而集權(quán)于皇帝一人，在這種忠君思想背景下明朝產(chǎn)生了程朱理學(xué)為封建集權(quán)辯護(hù)，“理”具有倫理道德的屬性，是封建社會倫理道德規(guī)范的總和。 程顥曰：“父子君臣 ，天下之至理 ，無所逃于天地之間。”將忠君思想提高到了理學(xué)的高度，誰違背此“理”，則為天下所不容。②雷學(xué)華：《試論中國封建社會的忠君思想》，《華中師范大學(xué)學(xué)報》 （哲學(xué)社會科學(xué)版），1997年第6期。類似于“用學(xué)術(shù)講政治”?；趦煞N不同價值目標(biāo)取向的社會治理倫理，導(dǎo)致中國古代的治理關(guān)系總是在治理彈性中尋求平衡，且其最大的特征就是非正式性。那么為何非正式性無法過渡為正式性，分析原因主要與中國古代社會長期以來形成的社會政治文化有關(guān)，歷史上以親屬關(guān)系為紐帶形成的基層村落導(dǎo)致了宗族勢力長期占據(jù)農(nóng)村治理權(quán)，進(jìn)而形成了基于親屬關(guān)系的人情社會。王曉霞指出：“目前占中國絕大多數(shù)人口的農(nóng)村的人際關(guān)系實(shí)質(zhì)是由地緣關(guān)系和血緣關(guān)系彌合而成的?！雹弁鯐韵迹骸懂?dāng)代中國人際關(guān)系的文化傳承》，《南開學(xué)報》，2000年第3期。同時這種人情社會的治理在一定時期內(nèi)是合法且高效的，一方面宗族勢力通過中央授權(quán)能夠取得治理上的合法性，另一方面，中國人骨子里的倫理觀念使得宗族管理村民變得更為權(quán)威高效，基于這種關(guān)系體系，村民往往變得不易反抗或帶有很強(qiáng)的依附性，遵守鄉(xiāng)規(guī)民約成為一種內(nèi)心自覺。而這種非正式的影響因素也持續(xù)影響到了當(dāng)代，造成鄉(xiāng)村基層法治建設(shè)推進(jìn)困難，鄉(xiāng)規(guī)民約往往比正式的法律法規(guī)在農(nóng)村可接受性更強(qiáng)一些。

（三）國家治理與基層自治的博弈反映了古代復(fù)雜結(jié)構(gòu)社會的矛盾性

國家治理和基層自治是利益分配的博弈，在中央和地方關(guān)系緊張的地區(qū)不僅說明政治關(guān)系錯綜復(fù)雜，更說明其社會構(gòu)成復(fù)雜，治理難度大。通常復(fù)雜社會構(gòu)成情形下，其政治利益博弈也相對復(fù)雜，中央政府與地方政府的治理博弈將會趨于緊張。這一點(diǎn)在法律方面可以找到依據(jù)，如果一個國家的民眾對于政府是附屬關(guān)系，那么就沒有出臺法律的必要，法律往往都是不同階級或利益主體博弈的產(chǎn)物，在民眾高度依附性的社會如奴隸社會法制的發(fā)展總是較為緩慢。列寧曾指出：“基本的事實(shí)是不把奴隸當(dāng)人看待，奴隸不僅不算是公民， 而且不算是人。羅馬法典把奴隸看成一種物品。關(guān)于殺人的法律是把奴隸除外的， 更不用說其他保護(hù)人身的法律了。”④《列寧選集》（第四卷），北京：人民出版社，1995年版，第49頁。因此古代奴隸社會的法律并不調(diào)整奴隸與奴隸主之間的關(guān)系，這是因?yàn)檫@種形態(tài)的社會屬于“一元性”社會，奴隸是從屬于奴隸主的物品，而非法律地位上的“人”。但是比如古羅馬及希臘諸城邦形成了一系列復(fù)雜法律制度，成為當(dāng)代大陸法系法律制度的源頭，如市民法和萬民法的形成，其中市民法調(diào)整的是自由民與統(tǒng)治階級之間的關(guān)系，如《十二銅表法》就是平民反對貴族斗爭取得的成果，到了東羅馬帝國時期，更是由公元7世紀(jì)的查士丁尼皇帝親自組織編纂包括形成了包括《查士丁尼法律匯編》、《法學(xué)總論》、《法律匯編》、《新敕令》四種法律文獻(xiàn)在內(nèi)的法律匯編，統(tǒng)稱為《查士丁尼民法大全》。

有人認(rèn)為中國古代封建社會是“一元化”社會，是國家控制和管理以地主直接經(jīng)營為主的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。①黃敏蘭：《中西封建社會結(jié)構(gòu)比較研究》，《社會科學(xué)》，1985年第10期?！吨袊锩c中國共產(chǎn)黨》在描述封建社會時認(rèn)為封建社會是“自給自足的自然經(jīng)濟(jì)占主要地位”以及“封建的統(tǒng)治階級——地主、貴族和皇帝，擁有最大部分的土地”。中國社會最主要的矛盾是農(nóng)民和地主階級的矛盾。②《毛澤東選集》（第二卷），北京：人民出版社，1991年版，第623-625頁。以李風(fēng)華為代表的學(xué)者則認(rèn)為秦漢至明清中國社會的基本資源配置方式是市場，而在階級主體上是自耕農(nóng)占主體，由此決定了這一階段的社會形態(tài)為小生產(chǎn)社會。同時，他認(rèn)為這一時期是由市場決定資源的配置。③李風(fēng)華：《論秦漢至明清中國社會為小生產(chǎn)社會——兼論封建社會論的內(nèi)在邏輯矛盾》，《史學(xué)月刊》，2013年第8期。筆者傾向于認(rèn)同后面這種觀點(diǎn)，中國古代社會分工的程度遠(yuǎn)比我們所習(xí)慣認(rèn)知的情況要復(fù)雜得多，中國古代社會與古羅馬及希臘社會也十分類似，但更為復(fù)雜，農(nóng)業(yè)自給自足的小生產(chǎn)單位是社會經(jīng)濟(jì)構(gòu)成的主體，地主所控制的具有人身依附關(guān)系的農(nóng)民反而是少數(shù)。將中國古代農(nóng)業(yè)勞動力分為普通農(nóng)民和農(nóng)業(yè)奴隸，前者包括自耕農(nóng)、半自耕農(nóng)和富裕農(nóng)民，后者則主要指沒有生產(chǎn)資料，在政府和私人地主的田莊上勞作的人。宋代以來自耕地在逐步減少，到了康熙時期“小民所自有田者不過十之三四”，即使如此，自耕農(nóng)仍然達(dá)到30%-40%，這一比例仍然很高。④馮爾康：《從農(nóng)民、地主的構(gòu)成觀察中國古代社會形態(tài)》，《歷史研究》，2000年第2期。由于自耕農(nóng)與地主并不存在生產(chǎn)關(guān)系，僅僅存在市場交換關(guān)系，因此主佃關(guān)系并不是社會的主要生產(chǎn)關(guān)系，地主與佃農(nóng)的矛盾也并未成為社會的主要矛盾 。這就意味著其實(shí)中國古代從秦漢到明清是復(fù)雜的商品社會，唐朝時期形成了中國歷史上最完整的封建法典《唐律》及《唐律疏議》，反映出當(dāng)時社會矛盾的復(fù)雜性。中國古代社會大部分農(nóng)民對于地主階級并沒有人身或經(jīng)濟(jì)依附關(guān)系，國家治理與基層自治的關(guān)系源于中國古代封建社會是復(fù)雜結(jié)構(gòu)的社會。明朝初期朱元璋規(guī)定“皇權(quán)不下縣”并規(guī)定在《明大誥三編》當(dāng)中，縣官不準(zhǔn)到鄉(xiāng)村執(zhí)行公務(wù)，否則將受到嚴(yán)厲的懲罰，鄉(xiāng)民亦可以將違反規(guī)定的縣官押送至上級政府。然而中央政府通過地主作為代理人來實(shí)現(xiàn)基層治理的方式并不總是十分有效，這是因?yàn)橐粋€朝代初期自耕農(nóng)的比重往往最大，而地主鄉(xiāng)紳無法完全履行好這一代中央政府管理自耕農(nóng)的非正式職能，因而二者的經(jīng)濟(jì)地位和法律地位是大體平等的。在朝代初期，在自耕農(nóng)的斗爭下基層自治往往是政治的主流，而到了后期由于壟斷加劇和帝國財政的危機(jī)，則往往是國家治理和中央集權(quán)成為政治主流，因而國家治理與基層自治的博弈反映了古代復(fù)雜結(jié)構(gòu)社會的矛盾性，是各種力量角力的過程。

二、國家治理和基層自治歷史邏輯的當(dāng)代延伸

（一）建國初期不存在國家治理和基層自治的博弈

建國初期如何在幅員遼闊的版圖內(nèi)把眾多的基層人口迅速組織起來，這是擺在新中國面前的一個重大政治難題。亨廷頓認(rèn)為：“組織是通向政治權(quán)力之路，也是政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)，因而也就是政治自由的基礎(chǔ)?！雹輀美]亨廷頓：《變革社會中的社會秩序》，王冠華、劉為等譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1989年版，第426頁。為了實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)，我國實(shí)行了高度集中管理的政治經(jīng)濟(jì)體制。新中國成立之初，毛澤東就指出：“我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步組織起來。我們應(yīng)當(dāng)將全國大多數(shù)人組織在政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化及其他各種組織中，克服舊中國散漫無組織的狀態(tài)，用偉大的人民群眾的集體力量，擁護(hù)人民政府和人民解放軍，建設(shè)獨(dú)立民主和平統(tǒng)一富強(qiáng)的新中國?！雹蕖督▏詠砻珴蓶|文稿》（第一冊），北京：中央文獻(xiàn)出版社，1992年版，第11-12頁。通過實(shí)行人民公社制度，對農(nóng)村實(shí)行自上而下的行政和經(jīng)濟(jì)的整體控制，人民公社具有中央派駐基層的政權(quán)組織性質(zhì)，公社的社長，就是鄉(xiāng)長；同時也是生產(chǎn)組織，是計劃經(jīng)濟(jì)時代農(nóng)村組織形式的重要體現(xiàn)。通過人民公社制度，大大強(qiáng)化了中央政府在農(nóng)村的國家治理能力，在政治上通過黨組織的一元控制實(shí)現(xiàn)了黨管農(nóng)村的政治意圖。人民公社制度改變了農(nóng)村固有的組織結(jié)構(gòu)，打破了傳統(tǒng)血緣紐帶和家庭宗族等鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)。①李懷印：《鄉(xiāng)村中國紀(jì)事》，北京：法律出版社，2010年版，第268頁。然而，這個時期，人民被強(qiáng)制性地組織到公共生活和集體經(jīng)濟(jì)當(dāng)中，人民對于公社以及政府是依附性關(guān)系，鄉(xiāng)村社會本質(zhì)上是一元社會和簡單社會，并不存在國家治理與基層自治的博弈關(guān)系。由于整個國家高度依賴國家治理下的控制力，在這種簡單社會結(jié)構(gòu)中，缺乏自由流動的社會資源和自由活動的社會空間，真正意義上的組織根本無法立足。②陳華：《吸納與合作 非政府組織與中國社會管理》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011年版，第86-88頁。這個時期基層黨組織的管理其實(shí)質(zhì)是國家和政府在基層的延伸。

（二）家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以來仍然存在國家治理與基層自治的博弈

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，國家與基層社會在治理上重合的管理方式已經(jīng)擠占了基層社會的發(fā)展空間、弱化了基層社會自治和發(fā)展的活力，萎縮的社會功能無法適應(yīng)社會主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)一步要求。基層自治在暗地里進(jìn)行實(shí)際上削減了國家治理的有效性，如十一屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》及《農(nóng)村人民公社工作條例（試行草案）》明確規(guī)定“包產(chǎn)到戶”是一種違法行為，禁令在1979年嚴(yán)格執(zhí)行，這個時期，把農(nóng)村“包產(chǎn)到戶”譴責(zé)為危害了社會主義制度的根基。但是，各種名目的包產(chǎn)到戶仍在暗中繼續(xù)蔓延。③[英]羅納德·哈里·科斯、王寧：《變革中國——市場經(jīng)濟(jì)的中國之路》，徐堯、李哲民譯，北京：中信出版社，2013年版，第73、76、77、67頁。1978年11月24日晚上，安徽省鳳陽縣鳳梨公社小崗村西頭嚴(yán)立華家低矮殘破的茅屋里擠滿了18位農(nóng)民，在會上，隊(duì)長嚴(yán)俊昌特別強(qiáng)調(diào)，“我們分田到戶，瞞上不瞞下，不準(zhǔn)向任何人透露”。1982年農(nóng)村工作的一號文件明確指出包產(chǎn)到戶、包干到戶都是社會主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制；而1982年新《憲法》則規(guī)定農(nóng)村人民公社要改變政社合一的體制，設(shè)立鄉(xiāng)政府，保留人民公社作為單純的經(jīng)濟(jì)組織，不再承擔(dān)政府管理職能。這個時期極大地發(fā)展了農(nóng)村的社會生產(chǎn)力。

然而，這種家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的提出也體現(xiàn)著國家治理的意志，李懷印認(rèn)為一旦家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制被制定為國策，集體耕種的存在便會被視為對現(xiàn)行國家農(nóng)業(yè)政策的直接挑戰(zhàn)。因此，即使曾經(jīng)表現(xiàn)良好的集體耕種也難逃被廢除的命運(yùn)。④[英]羅納德·哈里·科斯、王寧：《變革中國——市場經(jīng)濟(jì)的中國之路》，徐堯、李哲民譯，北京：中信出版社，2013年版，第73、76、77、67頁。由于農(nóng)民對于政府的依附關(guān)系，能夠很快地適應(yīng)這種經(jīng)濟(jì)模式的調(diào)整。羅納德更進(jìn)一步指出：從制度變遷的角度來看，這種“一刀切”（實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制）毫無疑問是一次倒退。⑤[英]羅納德·哈里·科斯、王寧：《變革中國——市場經(jīng)濟(jì)的中國之路》，徐堯、李哲民譯，北京：中信出版社，2013年版，第73、76、77、67頁。事實(shí)上由于建國以來長期實(shí)行集體經(jīng)濟(jì)，血緣和宗族紐帶的組織關(guān)系基本被替代，以家庭和個體為單位的經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)不符合人們的生產(chǎn)習(xí)慣，生產(chǎn)隊(duì)目前在中國少數(shù)地區(qū)仍然存在，在特定領(lǐng)域如灌溉農(nóng)田方面更有優(yōu)勢。20世紀(jì)80-90年代，國家治理體現(xiàn)為要求全國實(shí)行家庭承包責(zé)任制，而基層自治則傾向于集體經(jīng)濟(jì)的多樣化，因?yàn)榻M織對于經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用是十分巨大的，Banf i eld、Weber、Arrow等人都對組織在經(jīng)濟(jì)生活中重要性進(jìn)行過論述。這需要現(xiàn)代組織規(guī)章制度與價格相互協(xié)調(diào)以及組織的多樣性來實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中的適應(yīng)性，王寧認(rèn)為生產(chǎn)隊(duì)作為組織資本也許能以不同的方式得以存活。⑥[英]羅納德·哈里·科斯、王寧：《變革中國——市場經(jīng)濟(jì)的中國之路》，徐堯、李哲民譯，北京：中信出版社，2013年版，第73、76、77、67頁。

不難看出，家庭承包責(zé)任制和傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)的博弈也體現(xiàn)了國家治理和基層自治的博弈。1980年后農(nóng)業(yè)改革的最大成就并不是改革設(shè)計者最初期望的農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的顯著提高，而是農(nóng)村勞動力的意外解放，以及在農(nóng)業(yè)人口中形成的收入來源多樣化。①李懷?。骸多l(xiāng)村中國紀(jì)事》，北京：法律出版社，2010年版，第290頁。因此農(nóng)民從政策的結(jié)果來看還是獲得了很大的好處，以至于成為當(dāng)今農(nóng)村的基本經(jīng)濟(jì)制度。通過博弈，家庭承包責(zé)任制和集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了一個結(jié)合，即個人向集體承包土地，不改變集體所有權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)相分離，這也為2014年農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”打下了基礎(chǔ)。然而，家庭承包責(zé)任制在執(zhí)行中出現(xiàn)了一些問題，中國古代與1979年以前的新中國在鄉(xiāng)村組織結(jié)構(gòu)上有一定的類似性以及區(qū)別，前者依靠鄉(xiāng)村治理的基層組織，如商朝的里邑制、清朝的保甲制里甲制，存在一定的政治和經(jīng)濟(jì)職能，然而“有自治無民主”是古代鄉(xiāng)村治理的基本特征；而后者則主要依靠集體經(jīng)濟(jì)來重構(gòu)鄉(xiāng)村組織秩序，體現(xiàn)為有國家統(tǒng)一治理而缺乏自主性；前者政府通常只對基層鄉(xiāng)村進(jìn)行間接控制，而任命士紳、族長等少數(shù)農(nóng)村精英充任鄉(xiāng)長、里長、保長、甲長，對鄉(xiāng)村社會實(shí)施間接控制；而后者更是直接任命鄉(xiāng)長、社長行使國家直接管理權(quán)力。在這種特殊的文化政治傳統(tǒng)背景下，決定了一旦將戶籍制度放開，鄉(xiāng)村容易遭受“空心化”，缺乏向心力，加之集體主義文化在當(dāng)今嚴(yán)重缺位，鄉(xiāng)村宗族勢力重新抬頭，政府下鄉(xiāng)也容易遭到本地勢力的抵制，將同時挑戰(zhàn)國家治理和社區(qū)自治的效果。而1979年之后，以家庭承包責(zé)任制取代集體經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)形式，盡管同為集體經(jīng)濟(jì)組織形式，但其組織力遠(yuǎn)遠(yuǎn)弱于經(jīng)濟(jì)發(fā)展力，也可以說家庭承包責(zé)任制是強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)功能的一種組織力較弱的集體形式。1991年《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》中總目標(biāo)主要定位為“在全面發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，使廣大農(nóng)民的生活從溫飽達(dá)到小康水平”。而更早一些的1982年1月1日《全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要》將家庭承包責(zé)任制定位為生產(chǎn)責(zé)任制，與組織和政治功能并無關(guān)系。集體經(jīng)濟(jì)應(yīng)該包含組織和經(jīng)濟(jì)雙重職能，在黨的十五大報告中，江澤民同志提出：“勞動者的勞動聯(lián)合和勞動者的資本聯(lián)合為主的集體經(jīng)濟(jì)，尤其要提倡和鼓勵?！薄皠趧勇?lián)合”強(qiáng)調(diào)了組織和政治上的聯(lián)合，突出了集體經(jīng)濟(jì)的功能屬性。因此，當(dāng)今存在的問題是，鄉(xiāng)村集體文化缺失，血緣宗族文化抬頭主導(dǎo)鄉(xiāng)村自治，與國家治理能力在鄉(xiāng)村弱化之間存在較大矛盾。

（三）當(dāng)代鄉(xiāng)村社會組織結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性決定了鄉(xiāng)村組織振興的必要性

當(dāng)代我國鄉(xiāng)村社會組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)復(fù)雜化趨勢，主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)村階層分化，集體文化缺失，基層黨組織組織力弱化、虛化、邊緣化，以及“能人經(jīng)濟(jì)”走向異化等方面。這是由于我國鄉(xiāng)村社會已經(jīng)從階級矛盾實(shí)現(xiàn)了向階層矛盾的轉(zhuǎn)變，楊華鋒認(rèn)為把黨和國家以及整個社會關(guān)注的焦點(diǎn)從“階級問題”轉(zhuǎn)向“階層問題”，既符合1949年以后中國社會的主要矛盾和次要矛盾發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變的歷史事實(shí)，也符合社會主義建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要。②楊華鋒：《協(xié)同治理——社會治理現(xiàn)代化的歷史進(jìn)路》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2017年版，第77頁。社會之所以出現(xiàn)階層是因?yàn)槊總€人對社會的貢獻(xiàn)不同，只有區(qū)別性分配才能保證公平和效率。階級突出的是對抗，階層突出的是社會合作。盡管不存在階級和對抗，這與建國初期農(nóng)民對于政府的依附以及利益一元化的情況還是存在差異，由于利益目標(biāo)的不同，導(dǎo)致國家治理和基層自治的矛盾仍然存在，基層治理的難度仍然很大。目前，我國農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民已被分化為職業(yè)取向、利益來源、經(jīng)濟(jì)收入、關(guān)系重心、價值觀念和政治態(tài)度差異極大的不同階層。③陸學(xué)藝：《當(dāng)代中國農(nóng)村與當(dāng)代中國農(nóng)民》，北京：知識出版社，1991年版，第45頁。但是農(nóng)村并未出現(xiàn)各階層之間相互沖突，保持了相對安定的局面，④楊華：《“中農(nóng)”階層：當(dāng)前農(nóng)村社會的中間階層——“中國隱性農(nóng)業(yè)革命”的社會學(xué)命題》，《開放時代》，2012年第3期。這實(shí)際上體現(xiàn)了階層的合作關(guān)系。然而，盡管沒有太多沖突，但因?yàn)楦髯缘哪繕?biāo)不同，要將不同階層的人聚集在一起也并非易事。楊華以土地占有和收入為標(biāo)準(zhǔn)將農(nóng)村基層分為精英階層、中上階層、中農(nóng)階層、中下階層、貧弱階層，發(fā)現(xiàn)精英階層、中上階層愿意將土地轉(zhuǎn)出，中農(nóng)階層愿意將土地轉(zhuǎn)入，而中下階層分為兩類：舉家外出農(nóng)戶希望轉(zhuǎn)出;兼業(yè)農(nóng)戶希望轉(zhuǎn)入，弱貧階層希望轉(zhuǎn)入更多土地。中下階層農(nóng)村外出打工比例最高的，比重也是最大的，約50%以上，這是農(nóng)村空心化的直接原因。由于對于土地需求意愿的不同，精英階層、中上階層通過國家政策大量流入其他基層的土地，盡管中農(nóng)階層與貧弱階層并不愿意流出土地，但通過前者集約規(guī)?；?jīng)營，而后者或成為前者所雇傭的農(nóng)業(yè)工人或出租土地成為股東而后到城市發(fā)展，不管如何其收入水平大大高于此前獨(dú)立經(jīng)營。對張家界慈利縣農(nóng)民的調(diào)查走訪后發(fā)現(xiàn)，通過這一轉(zhuǎn)變，后者的人均收入從2000元左右提升為5000-7000元。這種產(chǎn)業(yè)越是發(fā)達(dá)，空心村的現(xiàn)象就越嚴(yán)重，因?yàn)楦鶕?jù)國際經(jīng)驗(yàn)，越是發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)業(yè)人口將會越少，并伴隨著農(nóng)業(yè)人口的外流，即使在日本東京周邊仍然存在大量的空心村?？梢?，農(nóng)村社會組織的復(fù)雜性表現(xiàn)為不同階層在目標(biāo)價值上的差異性，這一差異性將會伴隨著社會主義初級階段長期存在。

另一方面，在農(nóng)村高收入階層的帶動下，各階層農(nóng)民價值觀存在著不同程度的扭曲。農(nóng)村“拜物主義”越來越盛行，不少企業(yè)和農(nóng)村精英階層愿意流轉(zhuǎn)獲取大量土地以發(fā)展各種產(chǎn)業(yè)，以及獲取政府補(bǔ)貼，造成了土地流轉(zhuǎn)行業(yè)十分興旺。土地流轉(zhuǎn)的背后是開發(fā)商復(fù)制城市的房地產(chǎn)開發(fā)模式，如《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》就指出：一些農(nóng)村地區(qū)大拆大建，照搬城市小區(qū)模式建設(shè)新農(nóng)村，簡單用城市元素與風(fēng)格取代傳統(tǒng)民居和田園風(fēng)光，導(dǎo)致鄉(xiāng)土特色和民俗文化流失，以鄉(xiāng)土文化為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村組織正面臨著進(jìn)一步的瓦解，取而代之的是來自外部的組織管理。通過研究日本鄉(xiāng)村振興和韓國新村運(yùn)動發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村振興的根本動力應(yīng)該是來自鄉(xiāng)村內(nèi)部的組織力，外部的管理都只能是輔助性的，對于鄉(xiāng)村振興并沒有決定性意義。當(dāng)代中國的鄉(xiāng)村組織振興則是通過政黨下鄉(xiāng)讓基層工作都在黨組織的指導(dǎo)和規(guī)范下進(jìn)行，然而美好的藍(lán)圖下仍然存在著外部管理制度嵌入鄉(xiāng)土過程中的不兼容，黨組織弱化、虛化、邊緣化現(xiàn)象仍然十分嚴(yán)重。一個令人詫異的現(xiàn)象則是，不少空心村50%以上人口常年在外打工，而村兩委每年大量的會議決議全部都通過了，這使基層農(nóng)民的投票權(quán)和選舉權(quán)得不到有效保障。通過流轉(zhuǎn)土地實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興體現(xiàn)了國家治理的精神，而這一過程實(shí)際上卻客觀削弱了鄉(xiāng)村組織振興的群眾基礎(chǔ)，也削弱了基層自治的能力。

另一個值得警惕的現(xiàn)象就是“能人經(jīng)濟(jì)”，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》在“實(shí)施村黨組織帶頭人整體優(yōu)化提升行動”部分提出“加大從本村致富能手、外出務(wù)工經(jīng)商人員、本鄉(xiāng)本土大學(xué)畢業(yè)生、復(fù)員退伍軍人中培養(yǎng)選拔力度”。其背后則是看到了能人經(jīng)濟(jì)帶來的低投入高效益的基層組織模式，曾經(jīng)的華西村則是最好樣本，創(chuàng)業(yè)初期黨組織帶頭人確實(shí)帶領(lǐng)村民共同發(fā)展產(chǎn)業(yè)，然而進(jìn)入中后期難以避免村集體經(jīng)濟(jì)組織淪為家族企業(yè)。在能人經(jīng)濟(jì)模式下，村民最關(guān)心的是當(dāng)老一輩退休，誰來繼續(xù)領(lǐng)導(dǎo)村民。但是以血緣和宗族為傳統(tǒng)的文化殘余很好的“解決”了這個問題。2003年，76歲的吳仁寶將自己執(zhí)掌42年的華西村最高權(quán)力移交給了四子吳協(xié)恩，這就是“能人經(jīng)濟(jì)”的延續(xù)。除此之外，華西集團(tuán)的要職均由其家族成員分管，這種家族式企業(yè)也因無法適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)營管理理念要求的“所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)”相分離的理念而大大削弱了其市場競爭力。北京的留民營，當(dāng)老張書記退休后出現(xiàn)了候選人無法服眾的局面，大興縣不得不把時任大興縣委組織部的副處級干部小張派回村里兼任書記。“能人”的火線培養(yǎng)使用作為特殊時期的權(quán)宜之計，往往改變了鄉(xiāng)村組織結(jié)構(gòu)的力量對比，使用不當(dāng)則有可能突出個人權(quán)威，導(dǎo)致組織集體權(quán)威喪失，當(dāng)前對“能人”的監(jiān)督大多來自上級監(jiān)督，村集體內(nèi)部監(jiān)督力度不大。從制度設(shè)計來說，依靠“能人”的自律顯然還不夠科學(xué)。因此，過度發(fā)展能人經(jīng)濟(jì)而放任不管，就難免陷入將基層治理的權(quán)力交給鄉(xiāng)村宗族來治理的不利局面，這將是國家治理和基層自治共同的倒退。加強(qiáng)鄉(xiāng)村組織振興顯得迫在眉睫，必須與產(chǎn)業(yè)振興同步進(jìn)行、同步發(fā)展。

三、鄉(xiāng)村組織振興視閾下當(dāng)代國家治理和基層自治協(xié)調(diào)發(fā)展的未來展望

基于前述可知，中國歷史上一直就沒有解決好國家治理和基層自治協(xié)調(diào)發(fā)展的問題，而是一直在兩者的博弈中尋求理想的平衡，而現(xiàn)實(shí)中的不平衡使農(nóng)村的組織除了建國初期大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)之外的其他時期都呈現(xiàn)出了鄉(xiāng)村組織的弱化，制約著農(nóng)村政治、文化、經(jīng)濟(jì)多方面的發(fā)展進(jìn)步。要解決這個不平衡問題，關(guān)鍵要把國家治理和基層民主融于一體。一方面理想的鄉(xiāng)村組織要成為國家代言人，把鄉(xiāng)村振興的政策落實(shí)到鄉(xiāng)村一線工作當(dāng)中去，如建國前后，在土地革命的地區(qū)，國家勢力大面積覆蓋鄉(xiāng)村，1950年12月，政務(wù)院頒布《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會議組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》，使得行政村和鄉(xiāng)作為一級地方政權(quán)；另一方面理想的新型鄉(xiāng)村組織要成為社區(qū)代言人，要能夠融入到社區(qū)當(dāng)中去，1998年11月4日全國人大常委會頒布《中華人民共和國村民委員會組織法》，明確村委會不是國家基層政權(quán)組織，屬于基層群眾性自治組織。顯然，在這個過程中國家治理和基層民主并未實(shí)現(xiàn)很好的統(tǒng)合，而改革開放之后農(nóng)村社會發(fā)生的巨大變化，最為顯著的特點(diǎn)就是農(nóng)民進(jìn)城，由于城鄉(xiāng)總資源是有限的，城市較優(yōu)勢的資源吸引大批農(nóng)民進(jìn)入城市謀生，農(nóng)村空心化現(xiàn)象開始出現(xiàn)，導(dǎo)致村組組織的社會控制能力不斷弱化。村組組織對于基層社會的組織和動員具有關(guān)鍵性作用，村組組織的弱化、虛化和邊緣化直接導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會與國家治理的脫節(jié)，使國家政策難以在基層得以有效落實(shí)。從這些也可以看出，我國一直在努力實(shí)現(xiàn)這個平衡，前兩個階段的鄉(xiāng)村治理也分別體現(xiàn)了兩種精神，但并沒有很好統(tǒng)合?；诖?，我們應(yīng)該從三個方面做好鄉(xiāng)村組織振興工作：

（一）發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的組織形式，發(fā)揚(yáng)集體主義文化精神

集體經(jīng)濟(jì)和文化的弱化是國家治理和基層自治的博弈在當(dāng)代繼續(xù)延伸的重要原因，也是空心村產(chǎn)生的直接原因，正在阻礙著我國鄉(xiāng)村的振興實(shí)現(xiàn)。馬克思指出：“一開始就應(yīng)當(dāng)促進(jìn)土地私有制向集體所有制的過渡，讓農(nóng)民自己通過經(jīng)濟(jì)的道路來實(shí)現(xiàn)這種過渡；但不能采取得罪農(nóng)民的措施，例如宣布廢除繼承權(quán)或廢除農(nóng)民所有權(quán)。”①《馬克思恩格斯全集》（第十八卷），北京：人民出版社，2006年版，第695頁。在社會主義發(fā)展新時期進(jìn)入鄉(xiāng)村振興的階段，更應(yīng)該堅持集體經(jīng)濟(jì)的主體地位不動搖，要不斷發(fā)展創(chuàng)新適應(yīng)新時期市場發(fā)展的經(jīng)濟(jì)新模式：一方面要用集體經(jīng)濟(jì)組織的模式來填補(bǔ)鄉(xiāng)村基層組織形式的缺位，嚴(yán)控集體所有權(quán)不變的底線，同時也要注意避免以長期的經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)轉(zhuǎn)移造成變相的所有權(quán)喪失，要以提升農(nóng)民主觀能動性為基礎(chǔ)創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)形式，進(jìn)一步體現(xiàn)“勞動是財富唯一來源”的思想，防止勞動異化的出現(xiàn)。重視勞動力、智力要素對于集體經(jīng)濟(jì)的主體作用，降低集體經(jīng)濟(jì)對于土地之類的自然資源要素的依賴程度，形成農(nóng)村經(jīng)濟(jì)要素科學(xué)合理搭配的新型集體經(jīng)濟(jì)組織模式。同時，也要將國家治理和基層自治的權(quán)限融入基層農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)當(dāng)中，集體經(jīng)濟(jì)組織有必要在保證成員極大自主權(quán)的前提下保持一部分行政職能、社區(qū)職能，不斷加強(qiáng)和鞏固基層一線的組織力；另一方面也要在基層大力弘揚(yáng)社會主義集體文化，不斷凸顯集體文化的優(yōu)勢，以先進(jìn)集體文化取代血緣宗族文化，用集體文化凝聚人心，孕育鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生性發(fā)展動力，從而減少對外部資本的依賴性，實(shí)現(xiàn)真正意義上的鄉(xiāng)村振興。

（二）關(guān)注收入分配問題，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離控制在合理范圍

收入分配問題是當(dāng)代社會農(nóng)村出現(xiàn)階層分化的原因，也是國家治理與基層自治產(chǎn)生博弈的源頭，更對鄉(xiāng)村振興背景下集體主義經(jīng)濟(jì)提出了挑戰(zhàn)。要關(guān)注不同階層農(nóng)民收入差距的問題，堅持將大多數(shù)人納入到集體經(jīng)濟(jì)分配范疇中來，防止因農(nóng)村收入差距繼續(xù)擴(kuò)大造成階層之間的對立。要加大精準(zhǔn)扶貧的力度，在社會主義初期階段運(yùn)用政府調(diào)節(jié)手段解決收入差距問題，最大程度上實(shí)現(xiàn)同步富裕，減少掉隊(duì)成員，用經(jīng)濟(jì)手段提升黨和政府在治理基層時的權(quán)威，將農(nóng)村基層群眾緊緊團(tuán)結(jié)在基層黨組織周圍。要注意所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的適度分離，在土地流轉(zhuǎn)的過程中實(shí)際上也是所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離的過程，控制不好將導(dǎo)致農(nóng)民生產(chǎn)技能和集體經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)生活習(xí)慣的改變。因此要科學(xué)制定流轉(zhuǎn)計劃，避免運(yùn)動式流轉(zhuǎn)和農(nóng)民投機(jī)性流轉(zhuǎn)，要將使用權(quán)放置于與所有權(quán)同等重要的地位通盤謀劃鄉(xiāng)村振興建設(shè)，注意避免因土地長期經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)轉(zhuǎn)移造成變相的生產(chǎn)資料使用權(quán)甚至所有權(quán)喪失，致使鄉(xiāng)村組織振興缺失經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)支撐。同時也要積極推進(jìn)農(nóng)村富余勞動力進(jìn)城，可推行土地使用權(quán)和承包權(quán)換取城市補(bǔ)貼的政策，鼓勵那些確實(shí)不想務(wù)農(nóng)的農(nóng)民自愿放棄土地進(jìn)城成為市民并進(jìn)入其他行業(yè)和領(lǐng)域，減少鄉(xiāng)村振興的要素整合阻力，提升農(nóng)村農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)和組織效率。

（三）大力發(fā)展鄉(xiāng)村基層黨組織，充實(shí)組織力量

鄉(xiāng)村基層黨組織是鄉(xiāng)村振興的核心力量，要以建強(qiáng)鄉(xiāng)村基層黨組織、發(fā)展基層優(yōu)秀黨員干部為抓手，持續(xù)推進(jìn)國家治理和基層自治的平衡。通過政黨再下鄉(xiāng)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，進(jìn)一步強(qiáng)化基層黨組織建設(shè)，在與村組組織自治形成良性互動的同時將國家精神貫徹到最基層，既解決國家治理的問題，又不失基層民主自治，實(shí)為兩全之策。要探索打破原有的按地區(qū)、行業(yè)來劃分黨組織及其成員歸屬的模式，推進(jìn)跨區(qū)域、行業(yè)、層級發(fā)展黨員干部，將能力素質(zhì)高、品德好樂于奉獻(xiàn)的城市黨員干部納入鄉(xiāng)村基層黨組織當(dāng)中，鼓勵黨員帶頭下鄉(xiāng)援助基層建設(shè)。同時也要樹立“使用在基層、成長在基層、提拔在基層”的干部用人導(dǎo)向，讓農(nóng)村成為廣大干部群眾干事創(chuàng)業(yè)的熱土。