■ 錢泓澎/易龍飛

（1.中共義烏市委黨校，浙江 義烏 322000；2.中共浙江省委黨校，杭州 310000）

0 引言

2018年中央一號(hào)文件中指出：完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。這一規(guī)定正式提出了宅基地的“三權(quán)分置”，并將其表述為“所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的‘三權(quán)分置’”。宅基地“三權(quán)分置”是繼承包地“三權(quán)分置”之后，我國(guó)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的又一次重大創(chuàng)新。

自2015年3月被列為全國(guó)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)地區(qū)以來(lái)，義烏市在守牢“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”三條底線的基礎(chǔ)上，探索建立農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”制度體系，從農(nóng)村宅基地“取得置換、抵押擔(dān)保、產(chǎn)權(quán)明晰、入市轉(zhuǎn)讓、有償使用、自愿退出及民主管理”七個(gè)方面進(jìn)行制度創(chuàng)新。2016年4月，義烏市委、市政府印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作的若干意見(jiàn)》，明確在落實(shí)宅基地所有權(quán)和保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格權(quán)的前提下，允許宅基地使用權(quán)通過(guò)合法方式有條件轉(zhuǎn)讓。由此，義烏基本確立了宅基地制度改革中的宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”制度體系。在這個(gè)制度體系基礎(chǔ)之上，義烏市逐步形成了公開(kāi)合法的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。而對(duì)于這一新市場(chǎng)的研究，有助于推動(dòng)宅基地“三權(quán)分置”改革的深化及相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的推廣。

1 文獻(xiàn)綜述

關(guān)于宅基地“三權(quán)分置”改革，宋志紅等學(xué)者[1-7]更多的是從法律角度進(jìn)行研究，主要包括以下幾個(gè)方面：第一，關(guān)于宅基地“三權(quán)”的確認(rèn)，即宅基地的“三權(quán)”是指宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)以及使用權(quán)，經(jīng)過(guò)中央文件①2018年中央一號(hào)文件《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》中指出：探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。以及相關(guān)法律②《物權(quán)法》中關(guān)于宅基地使用權(quán)的規(guī)定：第一百五十二條，宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。第一百五十三條，宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。這些規(guī)定將宅基地定性為了一種用益物權(quán)，但是與其他法律存在一定沖突，這也是宅基地“三權(quán)分置”改革在當(dāng)前法學(xué)界備受爭(zhēng)議的原因之一。的規(guī)定，學(xué)術(shù)界已對(duì)其達(dá)成一致。第二，關(guān)于宅基地“三權(quán)”的實(shí)現(xiàn)，這也是當(dāng)前法學(xué)界與經(jīng)濟(jì)學(xué)界關(guān)于此項(xiàng)改革重點(diǎn)爭(zhēng)論的內(nèi)容。例如：關(guān)于落實(shí)所有權(quán)，韓文龍等三位學(xué)者[5-7]認(rèn)為首先要實(shí)現(xiàn)所有權(quán)主體的一元化，即要給予所有權(quán)主體一定的處分權(quán)，但是三位學(xué)者對(duì)如何實(shí)現(xiàn)處分權(quán)看法不一。關(guān)于穩(wěn)定資格權(quán)，岳永兵[6]將資格權(quán)理解為配給權(quán)，認(rèn)為要將配給權(quán)細(xì)化到人，并要嘗試探討拓寬配給權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式；而韓文龍等[5]則認(rèn)為要在當(dāng)前法律框架內(nèi)落實(shí)和保障農(nóng)民的資格權(quán)；韓立達(dá)等[7]認(rèn)為當(dāng)前資格權(quán)的法律支撐不夠，在穩(wěn)定資格權(quán)前應(yīng)該完善相關(guān)法律，同時(shí)也關(guān)注到了穩(wěn)定資格權(quán)交易成本巨大的問(wèn)題。關(guān)于放活使用權(quán)，韓文龍等[5-7]的認(rèn)識(shí)較為一致，均認(rèn)為需要通過(guò)公開(kāi)交易的市場(chǎng)化方式凸顯宅基地的財(cái)產(chǎn)性。第三，關(guān)于宅基地“三權(quán)”的實(shí)現(xiàn)困境，這部分內(nèi)容研究的學(xué)者更多也更早。原因有二：第一，宅基地私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象早就存在，有學(xué)者對(duì)其進(jìn)行過(guò)一定的跟蹤研究；第二，從法理和學(xué)理上來(lái)說(shuō)，宅基地“三權(quán)分置”改革的法律和學(xué)術(shù)支撐不夠，沖突很多?！叭龣?quán)”實(shí)現(xiàn)的困難主要包括：①宅基地退出機(jī)制與流轉(zhuǎn)機(jī)制的不健全[1，5]；②宅基地私下流轉(zhuǎn)的歷史遺留問(wèn)題[1，8]；③價(jià)值沖突[2，4]。

宅基地“三權(quán)分置”改革在確定資格權(quán)的形式后，通過(guò)使用權(quán)的流轉(zhuǎn)形成土地資源的市場(chǎng)化配置，而關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，學(xué)者更多的是從地租角度研究宅基地置換問(wèn)題。華高[9]提出利用馬克思土地產(chǎn)權(quán)理論和地租理論構(gòu)建農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的新模式。朱燁辛[10]分析了郊區(qū)宅基地置換模式，以地租理論為指導(dǎo)，利用收益成本法實(shí)證分析了江蘇省無(wú)錫市新區(qū)梅村宅基地置換模式中農(nóng)民、村集體、政府的收益情況。而法律限制和產(chǎn)權(quán)制度不完善帶來(lái)的隱形流轉(zhuǎn)問(wèn)題也是過(guò)去研究的一個(gè)重要方面：陳然等[11]認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村地區(qū)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在著立法滯后、產(chǎn)權(quán)制度不完善、無(wú)公開(kāi)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、宅基地隱性流轉(zhuǎn)多等困境；吳春華[12]利用地租理論、產(chǎn)權(quán)理論和制度變遷理論研究了當(dāng)前普遍存在的宅基地流轉(zhuǎn)的“隱形市場(chǎng)”問(wèn)題，并提出了解決方案；陳紅霞等[13]則以寧波市為案例，分析了在宅基地使用權(quán)限制流轉(zhuǎn)情況下的宅基地使用現(xiàn)狀，例如一戶多宅，超面積使用等等。不能否認(rèn)的是，宅基地使用權(quán)合法流轉(zhuǎn)帶來(lái)的正外部性改革效應(yīng)，不僅是得到學(xué)者認(rèn)可[11，13-14]，也是事實(shí)存在的，而義烏就是典型案例。

從以上文獻(xiàn)綜述可以看出：

第一，理論研究過(guò)多、實(shí)踐研究過(guò)少。宅基地“三權(quán)分置”通過(guò)“穩(wěn)定資格權(quán)、放活使用權(quán)”的形式實(shí)現(xiàn)了土地資源的市場(chǎng)化配置，學(xué)術(shù)界對(duì)于此項(xiàng)改革的前景是普遍看好的，理論論證非常豐富；但是缺乏實(shí)際案例分析，一方面與中央授權(quán)試點(diǎn)范圍小有關(guān)，另一方面則與試點(diǎn)地區(qū)改革成效有關(guān)。而本研究選取的義烏改革試點(diǎn)較為成功，改革經(jīng)驗(yàn)受到中央及省委的表?yè)P(yáng)，因此能夠以案例分析的形式在實(shí)踐層面研究宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

第二，研究范圍有所局限。之前的案例研究基本只限定于宅基地的置換，相當(dāng)于義烏當(dāng)前改革中的城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚，但是義烏市的宅基地改革較為全面，不僅將一些宅基地使用權(quán)交易的隱性市場(chǎng)公開(kāi)化、合法化，也開(kāi)拓了一些新市場(chǎng)，這是過(guò)去學(xué)界研究中的薄弱之處。

本研究采取政策文本分析與案例研究相結(jié)合的方式：第一，選取義烏市宅基地相關(guān)政策文件，結(jié)合相關(guān)理論定性分析宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式；第二，通過(guò)走訪實(shí)際改造的村集體，以一定的數(shù)據(jù)分析政策效果。

2 義烏宅基地“三權(quán)分置”改革產(chǎn)生的四個(gè)市場(chǎng)及其原因

中央政策文件③首次禁止城鎮(zhèn)居民向農(nóng)民購(gòu)買宅基地的規(guī)定早在1995年5月就已經(jīng)產(chǎn)生，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁超賣土地的通知》中明確指出：農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購(gòu)買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。隨后的若干年，包括國(guó)務(wù)院辦公廳、國(guó)土資源部、建設(shè)部等部門均下發(fā)文件明令禁止農(nóng)民住宅和宅基地使用權(quán)出售給本集體經(jīng)濟(jì)組織外的人。明確規(guī)定不允許宅基地使用權(quán)跨集體流轉(zhuǎn)，而此類市場(chǎng)一直以非法形式存在。以義烏市為例，截至2017年11月，全市宅基地轉(zhuǎn)讓總面積69.80萬(wàn)平方米，共9724宗，占全市宅基地總宗數(shù)的4.4%，其中集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓4096宗，占比1.8%；跨集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓4491宗，占比1.9%；城鎮(zhèn)居民購(gòu)買宅基地面積9.99萬(wàn)平方米，轉(zhuǎn)讓宗數(shù)1137宗，占比0.5%④數(shù)據(jù)來(lái)源于《義烏市農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)統(tǒng)籌推進(jìn)情況匯報(bào)》（2017年）。調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，義烏市由于外商過(guò)多，還存在宅基地轉(zhuǎn)讓給伊朗、韓國(guó)等在義烏經(jīng)商外國(guó)人的情況。從各市的實(shí)際情況看，合法轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，即集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)占全部轉(zhuǎn)讓宗數(shù)的42%，不合法轉(zhuǎn)讓宗數(shù)超過(guò)合法轉(zhuǎn)讓。宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)的存在說(shuō)明農(nóng)戶有動(dòng)力將宅基地轉(zhuǎn)讓，而政策改革將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合法化說(shuō)明政府也存在動(dòng)力，因此，宅基地使用權(quán)市場(chǎng)的形成機(jī)制及其制度供給動(dòng)力的來(lái)源值得深入研究。

2.1 義烏市“三權(quán)分置”改革所形成的宅基地使用權(quán)市場(chǎng)⑤市場(chǎng)三（宅基地使用權(quán)跨村流轉(zhuǎn)）與市場(chǎng)四（集地券市場(chǎng)）屬于全國(guó)人大特別授權(quán)義烏允許突破現(xiàn)行《土地管理法》。

2.1.1 市場(chǎng)一：宅基地有償選位市場(chǎng)

《義烏市農(nóng)村宅基地有償使用暫行辦法》中規(guī)定宅基地可采用投標(biāo)方式進(jìn)行有償選位[15]?！读x烏市舊村改造宅基地投標(biāo)選位指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定了宅基地有償調(diào)劑過(guò)程及選位費(fèi)收益歸屬等問(wèn)題[16]。例如：投標(biāo)選位采用投標(biāo)方式，投標(biāo)選位所得收益屬村集體經(jīng)濟(jì)組織所有[17]，由村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)民主協(xié)商，民主自治決定資金用途。這兩份文件共同構(gòu)成了義烏市宅基地有償選位市場(chǎng)。

有償選位市場(chǎng)的本質(zhì)在于將市場(chǎng)機(jī)制引入宅基地位置分配。在宅基地使用權(quán)落地前，宅基地使用位置存在不同，一個(gè)村中宅基地有的離公路近，有的離農(nóng)田近，對(duì)于采取不同生產(chǎn)方式的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，不同位置的宅基地有不同的價(jià)值，這個(gè)價(jià)值的本質(zhì)來(lái)源于宅基地位置不同帶來(lái)的級(jí)差地租I的不同。以圖1為例，假設(shè)有25塊宅基地均勻分布在村集體土地上，村北方為農(nóng)田，村南方為公路，宅基地D靠近農(nóng)田，宅基地E靠近公路，將位置A定義為位置最差的宅基地，極差地租為零，B和C相較于A更加靠近農(nóng)田和公路，存在一個(gè)級(jí)差地租I，但是這個(gè)級(jí)差地租I對(duì)于采取不同生產(chǎn)方式的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)價(jià)值不同；同理，D和E相較于B和C更為靠近農(nóng)田和公路，其級(jí)差地租I更大，宅基地D和E的價(jià)格高于B和C，更高于A，因此選位費(fèi)的本質(zhì)在于級(jí)差地租I的不同。

2.1.2 市場(chǎng)二：宅基地面積有償調(diào)劑市場(chǎng)

圖1 宅基地選位費(fèi)差額圖

《義烏市農(nóng)村宅基地有償調(diào)劑細(xì)則（試行）》明確規(guī)定了宅基地有償調(diào)劑工作，詳細(xì)規(guī)定了有償調(diào)劑的受讓對(duì)象及調(diào)劑方式[18]。宅基地使用面積調(diào)劑市場(chǎng)的需求方為本村集體組織成員，而完全退出宅基地的農(nóng)戶不得將宅基地使用面積私下轉(zhuǎn)讓，最終形成了“宅基地面積供給農(nóng)戶—村集體組織—宅基地面積需求農(nóng)戶”的市場(chǎng)模式（圖2），而非供給方與需求方直接交易的模式。利用執(zhí)行協(xié)商與拍賣的方式實(shí)現(xiàn)了面積的市場(chǎng)化配置。宅基地面積經(jīng)過(guò)調(diào)劑后，村內(nèi)宅基地面積不盡相同，如圖3所示。由于整村和宅基地位置并未發(fā)生改變，宅基地的地租不變；不同的是，相對(duì)富裕的農(nóng)戶對(duì)于宅基地面積的需求在宅基地面積公平分配不允許調(diào)劑之前難以得到滿足，就會(huì)造成現(xiàn)實(shí)中違規(guī)擴(kuò)建，占用臨近宅基地等情況，即歷史遺留問(wèn)題。此政策的制定在源頭上滿足了對(duì)于宅基地使用面積的需求，同時(shí)保障農(nóng)戶的住房需求，增加了村集體收入，是一項(xiàng)具有帕累托改進(jìn)意義的改革。

2.1.3 市場(chǎng)三：宅基地有償使用市場(chǎng)

《義烏市農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓細(xì)則》中明確規(guī)定已完成新農(nóng)村建設(shè)的村莊，允許其農(nóng)村宅基地使用權(quán)在本市行政區(qū)域范圍內(nèi)跨集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓[21]。“市場(chǎng)三”與“市場(chǎng)一”不同之處在于：第一，宅基地有償使用市場(chǎng)中受讓人可為本市行政區(qū)域范圍內(nèi)的任何村集體經(jīng)濟(jì)組織成員；第二，跨集體經(jīng)濟(jì)組織使用權(quán)轉(zhuǎn)讓后使用年限最高為70年。二者相同之處在于轉(zhuǎn)讓方與受讓方均有最高和最低戶型面積要求。

圖2 義烏農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革土地有償調(diào)劑模式

圖3 宅基地面積調(diào)劑前后對(duì)比

第一項(xiàng)不同之處使得宅基地使用權(quán)需求市場(chǎng)擴(kuò)大到全市范圍內(nèi)的所有村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，這個(gè)可視為“市場(chǎng)二”的未來(lái)發(fā)展方向，使得更新改造時(shí)間不同的行政村能因時(shí)制宜地進(jìn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。第二項(xiàng)不同則使得使用權(quán)轉(zhuǎn)讓為非永久性轉(zhuǎn)讓。兩項(xiàng)相同之處防止了使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓導(dǎo)致宅基地面積差距過(guò)大帶來(lái)的貧富差距過(guò)大，保障了轉(zhuǎn)讓方基本居住權(quán)利。如圖4所示，不同地理位置但是同處義烏市內(nèi)的行政村宅基地使用權(quán)可相互流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大了宅基地使用權(quán)市場(chǎng)。假設(shè)A村地理位置優(yōu)于B村，A村整體的級(jí)差地租I則要優(yōu)于B村；同理，在村中相同位置的宅基地A村價(jià)格高于B村，對(duì)于有相應(yīng)需求和供給的農(nóng)戶，此項(xiàng)政策有利于其居住環(huán)境的改善，同時(shí)宅基地供給方實(shí)現(xiàn)了其宅基地的價(jià)值。

2.1.4 市場(chǎng)四：集地券市場(chǎng)

之所以將集地券流轉(zhuǎn)視為宅基地使用權(quán)的一種，是因?yàn)榧厝谋举|(zhì)在于城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤政策實(shí)施而產(chǎn)生的一種工具，核心機(jī)制都是通過(guò)農(nóng)村宅基地等建設(shè)用地的整理和復(fù)墾來(lái)增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地。其主要特征表現(xiàn)為農(nóng)民用宅基地?fù)Q房到城鎮(zhèn)集中居住或退出宅基地等方式，通過(guò)農(nóng)村建設(shè)用地整理、復(fù)墾，使城鎮(zhèn)建設(shè)用地集中成片，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了閑置宅基地的集中連片使用，如圖5所示。

圖4 宅基地使用權(quán)跨村集體流轉(zhuǎn)

圖5 宅基地退出形成的集地券

集地券產(chǎn)生后的交易較為復(fù)雜，《義烏市“集地券”管理細(xì)則》明確規(guī)定了交易程序，要求在義烏產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)上采取掛牌或拍賣方式進(jìn)行，交易價(jià)格不得低于指導(dǎo)價(jià)格[22]。當(dāng)集地券需求大于供給時(shí)，采取拍賣方式，價(jià)高者得；當(dāng)供給大于需求時(shí)，采取不低于指導(dǎo)價(jià)格的掛牌交易方式。集地券交易方式實(shí)現(xiàn)了有保障的市場(chǎng)化，保障了集地券所有者的基本權(quán)益。

2.1.5 四個(gè)市場(chǎng)基本情況對(duì)比

經(jīng)過(guò)以上的梳理，義烏宅基地改革最終產(chǎn)生了四個(gè)市場(chǎng)（表1），市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與土地公有制實(shí)現(xiàn)了融合發(fā)展。

2.2 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的政府動(dòng)力與農(nóng)戶動(dòng)力分析

2.2.1 政府動(dòng)力來(lái)源

從頂層設(shè)計(jì)來(lái)說(shuō)，地方政府積極探索農(nóng)村建設(shè)用地改革的動(dòng)力一方面來(lái)源于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，此項(xiàng)政策可以為地方政府增加建設(shè)用地供給。由于每年自然資源部下達(dá)的計(jì)劃指標(biāo)有限，因此通過(guò)復(fù)墾農(nóng)村閑置宅基地，以及關(guān)停農(nóng)村落后產(chǎn)能企業(yè)以征收農(nóng)村集體土地等方式，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)的位移，所帶來(lái)的級(jí)差地租收益由政府與農(nóng)戶共享，這個(gè)級(jí)差地租就是政府推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革的動(dòng)力。另一方面，農(nóng)村更新改造工程耗資巨大，且宅基地非法流轉(zhuǎn)情況

較為嚴(yán)重，既然宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)事實(shí)存在，如果通過(guò)制度創(chuàng)新的方式實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)合法化，對(duì)于政府而言不僅能增加交易稅金等收入，而且有助于政府對(duì)該市場(chǎng)的控制，對(duì)于村集體來(lái)說(shuō)也是增加收入的一個(gè)重要方式。如佛堂鎮(zhèn)為坑口村等4個(gè)村調(diào)劑宅基地資格權(quán)面積3320.6平方米，成交金額3448.2萬(wàn)元。

表1 宅基地使用權(quán)市場(chǎng)對(duì)比

2.2.2 農(nóng)戶動(dòng)力來(lái)源

無(wú)論在哪個(gè)宅基地使用權(quán)市場(chǎng)中，動(dòng)力都來(lái)源于農(nóng)戶的需求。在“市場(chǎng)一”中，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶更希望獲得靠近農(nóng)田的宅基地，而從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶更希望獲得靠近公路的宅基地，宅基地位置需求的不同形成了宅基地有償選位市場(chǎng)。在“市場(chǎng)二”中，家庭人口多或者家庭條件好的農(nóng)戶希望大面積的宅基地，而家庭人口少或者家庭條件較差的農(nóng)戶則可以通過(guò)出售一定面積的宅基地獲得一定的資金，對(duì)宅基地面積需求的差異形成了宅基地有償調(diào)劑市場(chǎng)。“市場(chǎng)三”不同于“市場(chǎng)一”，宅基地使用權(quán)可以實(shí)現(xiàn)跨村集體轉(zhuǎn)讓，其需求來(lái)源于對(duì)于整村位置需求的不同。對(duì)于“市場(chǎng)四”，“集地券”的來(lái)源較為復(fù)雜：通過(guò)閑置宅基地復(fù)墾后形成的集地券，如果沒(méi)有政策改革，則只能閑置，難以實(shí)現(xiàn)任何收入；而通過(guò)制度創(chuàng)新形成的市場(chǎng)將閑置宅基地“變現(xiàn)”，農(nóng)戶收入有所增加，政府的建設(shè)用地指標(biāo)也可增加；對(duì)于村集體通過(guò)騰退一些落后產(chǎn)業(yè)用房再經(jīng)過(guò)復(fù)墾后形成的“集地券”，則不僅可以增加村集體收入，還可以淘汰村中落后產(chǎn)能，減少污染等。義烏市福田街道正是通過(guò)淘汰村中望興印染廠地塊28畝形成的“集地券”改善了村居環(huán)境。可以說(shuō)，宅基地“三權(quán)分置”改革農(nóng)戶的動(dòng)力來(lái)源主要有兩方面：收入的增加以及村居環(huán)境的改善⑥在2018年初的義烏市土地制度改革調(diào)研工作中，對(duì)于“集地券”改革，被調(diào)研的村落中回收有效問(wèn)卷327分，對(duì)于“參與‘集地券’改革后，您的生活有什么變化？（多選）選項(xiàng)”，有37.4%的選擇收入增加，52.4%選擇生活環(huán)境改善，僅有6.9%的人選擇沒(méi)有變化。。

3 義烏宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)交易成本分析

市場(chǎng)的交易成本包括個(gè)體之間有組織群體的建立、保持及變更等成本?；谏鲜鲇懻?，本文將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)存在的交易成本分為顯性交易成本與隱形交易成本。

3.1 顯性交易成本

3.1.1 農(nóng)戶交易成本

市場(chǎng)一：《義烏市舊村改造宅基地投標(biāo)選位指導(dǎo)意見(jiàn)》指出：參加投標(biāo)選位戶應(yīng)繳納保證金，且不得低于評(píng)估價(jià)的30%[17]。投標(biāo)選位的起投價(jià)和保留價(jià)根據(jù)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)設(shè)置，市場(chǎng)評(píng)估價(jià)由村級(jí)組織委托專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估確定。所以在“市場(chǎng)一”中農(nóng)戶投標(biāo)選位的顯性交易成本主要是保證金的機(jī)會(huì)成本。

市場(chǎng)二：《義烏市農(nóng)村宅基地有償調(diào)劑細(xì)則》中指出：采用公開(kāi)拍賣方式的保證金不得低于市場(chǎng)評(píng)估價(jià)的20%[18]。因此，“市場(chǎng)二”中農(nóng)戶有償調(diào)劑的顯性交易成本也主要是保證金的機(jī)會(huì)成本，當(dāng)不存在競(jìng)爭(zhēng)者時(shí)，交易成本可忽略不計(jì)。

市場(chǎng)三：《義烏市農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)暫行辦法》中指出：農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓方必須持有宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)權(quán)能完整的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)；流轉(zhuǎn)雙方按合同約定支付相關(guān)費(fèi)用后，持相關(guān)證明資料在規(guī)定日期內(nèi)到不動(dòng)產(chǎn)登記中心辦理產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移登記手續(xù)[21]。所以，“市場(chǎng)三”的農(nóng)戶顯性交易成本主要來(lái)自于交易前辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)的成本以及交易過(guò)程中的相關(guān)稅費(fèi)等。

市場(chǎng)四：《義烏市“集地券”管理暫行辦法》中指出：“集地券”成交后，競(jìng)得人應(yīng)當(dāng)簽訂成交確認(rèn)書(shū)，并在規(guī)定日期內(nèi)繳清“集地券”價(jià)款、稅費(fèi)和交易服務(wù)費(fèi)；農(nóng)戶持有的“集地券”首次交易所獲得的收益，在扣除土地所有整治成本和村集體經(jīng)濟(jì)組織集體純收益的10%之外歸農(nóng)戶所有[22]。因此，“市場(chǎng)四”農(nóng)戶的交易成本主要來(lái)自于事前“集地券”產(chǎn)生時(shí)的土地復(fù)墾成本、事中“集地券”的交易服務(wù)費(fèi)、事后稅費(fèi)以及村集體組織計(jì)提收益。

終上所述，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)農(nóng)戶顯性交易成本主要來(lái)自于保證金的機(jī)會(huì)成本、交易過(guò)程中的相關(guān)稅費(fèi)及服務(wù)費(fèi)、村集體計(jì)提收益。這幾項(xiàng)交易成本也是使用權(quán)市場(chǎng)正常運(yùn)行的保障。

3.1.2 村級(jí)組織交易成本

市場(chǎng)一：《義烏市舊村改造宅基地投標(biāo)選位指導(dǎo)意見(jiàn)》指出：村級(jí)組織負(fù)責(zé)投標(biāo)選位工作的具體實(shí)施[17]。主要包括投標(biāo)選位辦法的制定，評(píng)估、拍賣公司的選定和委托，宅基地起投價(jià)、保留價(jià)及保證金的確定，投標(biāo)選位區(qū)塊、參加投標(biāo)選位農(nóng)戶名冊(cè)、宅基地起投價(jià)等信息的發(fā)布，投標(biāo)選位的咨詢服務(wù)、投標(biāo)選位過(guò)程中爭(zhēng)議和糾紛的調(diào)解等工作。因此，村級(jí)組織在“市場(chǎng)一”中包攬了交易的事前、事中、事后交易成本，包括聘請(qǐng)?jiān)u估拍賣公司的費(fèi)用、宅基地測(cè)量費(fèi)用、相關(guān)信息發(fā)布費(fèi)等。

市場(chǎng)二：《義烏市農(nóng)村宅基地有償調(diào)劑細(xì)則》指出：村級(jí)組織應(yīng)結(jié)合本村實(shí)際制定宅基地有償調(diào)劑操作細(xì)則，并且與受讓人之間簽訂宅基地有償調(diào)劑合同，拍賣結(jié)果由村級(jí)組織和鎮(zhèn)人民政府審核后附相關(guān)材料上交相關(guān)部門備案[18]。同樣，村級(jí)組織在“市場(chǎng)二”中包攬了交易的事前、事中、事后交易成本，包括調(diào)劑細(xì)則交易成本、合同簽訂成本、材料備案成本等。

市場(chǎng)三：《義烏市農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)暫行辦法》規(guī)定了宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓程序，包括自行協(xié)商轉(zhuǎn)讓和交易平臺(tái)掛牌轉(zhuǎn)讓兩種方式[21]。其中提交申請(qǐng)過(guò)程均需宅基地所在村審核、鑒定。因此，村級(jí)組織在“市場(chǎng)三”中主要包攬了交易事前和事后交易成本，即宅基地交易前申請(qǐng)交易審核和交易后受讓人資格審核成本。

市場(chǎng)四：《義烏市“集地券”管理暫行辦法》指出：村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織持有的“集地券”首次交易所獲得的收益，在扣除土地整治等成本后，歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有[22]。因此“市場(chǎng)四”中村級(jí)組織的主要交易成本主要來(lái)自于事前“集地券”產(chǎn)生時(shí)的土地整治成本，以及事后村級(jí)組織“集地券”交易過(guò)程中的相關(guān)費(fèi)用。

終上所述，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)村級(jí)組織交易成本主要來(lái)自于村級(jí)組織在組織使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)時(shí)產(chǎn)生的事前、事中、事后成本，例如交易細(xì)則制定成本、信息發(fā)布成本、市場(chǎng)監(jiān)督成本等。村級(jí)組織在使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中所扮演角色較為特殊，既要代表農(nóng)戶利益，又要維護(hù)村集體資產(chǎn)，還要反映政府政策精神，因此交易成本覆蓋交易全程且較為復(fù)雜。

3.1.3 政府交易成本

本文認(rèn)為，義烏宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)是一種“政府管理，村集體組織，村民協(xié)商”的模式。理由如下：

第一，從“市場(chǎng)一”到“市場(chǎng)四”，規(guī)則制定者均為義烏市政府，相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)工作，義烏市政府代表中央意志，制定政策以規(guī)范市場(chǎng)。

第二，從“市場(chǎng)一”到“市場(chǎng)四”，村民交易過(guò)程必須經(jīng)由村集體審核通過(guò)，而村集體要組織村民代表大會(huì)就交易細(xì)則進(jìn)行確定。

第三，從“市場(chǎng)一”到“市場(chǎng)四”的交易方式本質(zhì)是村民協(xié)商，有本村集體內(nèi)部協(xié)商，也有跨村集體協(xié)商等等。

綜上所述，政府作為管理者，要對(duì)交易過(guò)程進(jìn)行全程管控，從制定政策前的調(diào)研到交易完成后的糾紛處理，政府的成本包含了事前專用交易投資、事中事后監(jiān)督成本。主要包括調(diào)研成本、規(guī)則制定成本、信息發(fā)布成本、糾紛處理成本等。政府扮演角色也較為復(fù)雜。

3.2 隱形交易成本

3.2.1 地方政府與中央政府的信譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)成本

在2018年初進(jìn)行的義烏農(nóng)村土地制度改革問(wèn)卷調(diào)研中，對(duì)于農(nóng)村更新改造政策（宅基地有償選位、調(diào)劑、使用），有12.5%的人選擇對(duì)該市農(nóng)村更新改造工作感覺(jué)一般；有14.4%的人選擇對(duì)于義烏發(fā)展影響一般或者沒(méi)有影響；有6.8%的人選擇改革前后對(duì)于自身生活沒(méi)有任何影響。這些指標(biāo)數(shù)據(jù)說(shuō)明改革仍有進(jìn)步的空間，也表明政府需要承擔(dān)一定的信譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)⑦在建議一題中，負(fù)面回答主要包括：1.更新改造拆后土地利用率低，浪費(fèi)面積多。2.有些政策不太公平。3.沒(méi)有其他縣市做的好。。

義烏改革試點(diǎn)主要采取自上而下的推進(jìn)方式和以數(shù)量為主的考核指標(biāo)，每周進(jìn)行一次專項(xiàng)督查，且督查結(jié)果與年度目標(biāo)責(zé)任制考核掛鉤等措施，一方面從上到下體現(xiàn)出很強(qiáng)的執(zhí)行力，各項(xiàng)改革快速有效地推進(jìn)；另一方面，也使鎮(zhèn)街和村居工作人員感到壓力很大。政策執(zhí)行者本身作為一個(gè)有限理性者，對(duì)于政策的傳達(dá)與理解存在偏差，這也是導(dǎo)致一部分農(nóng)民對(duì)政府產(chǎn)生不信任感的重要原因。對(duì)廣大群眾來(lái)說(shuō)，主體作用的充分發(fā)揮依賴于對(duì)各項(xiàng)政策的充分理解，而改革任務(wù)的艱巨性、具體業(yè)務(wù)的復(fù)雜性和試點(diǎn)工作的緊迫性，也需要有一個(gè)對(duì)政策從初步理解、逐步理性認(rèn)知到最終接受并理解的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程對(duì)于政府的信譽(yù)存在一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)成本。

3.2.2 村民治理成本

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)隱形市場(chǎng)的長(zhǎng)期存在對(duì)于改革推進(jìn)是一種巨大的障礙，在前期問(wèn)卷調(diào)研中，有26.7%的人選擇有糾紛、爭(zhēng)議而拒絕辦理不動(dòng)產(chǎn)登記，而不登記則無(wú)法進(jìn)行下一步改革。幾乎到每一個(gè)村落調(diào)研，都會(huì)反映因宅基地私下買賣因買方反悔而導(dǎo)致的兩證難以過(guò)戶問(wèn)題，迫切希望有政策供給能解決類似問(wèn)題，宅基地使用權(quán)非法流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的負(fù)外部性在改革過(guò)程中逐步顯現(xiàn)。在實(shí)地訪談中，一些村民很感無(wú)奈：“原先和睦的村莊，人與人之間氛圍良好，因?yàn)榈怯涀鲎C產(chǎn)生了很多矛盾，這是人為制造麻煩”。地方法院也做過(guò)一些判決案例，但辦證時(shí)有關(guān)部門還是要求雙方提供身份證，敗訴方普遍不肯配合，判決后“執(zhí)行難”的問(wèn)題依然存在。這種村民間的道德風(fēng)險(xiǎn)所產(chǎn)生的改革成本，需要政府與農(nóng)民共同承擔(dān)，而這種成本又難以估計(jì)。

4 規(guī)范宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建議

通過(guò)全國(guó)人大的特別授權(quán)及基層的自主探索，義烏形成了“政府管理，村集體組織，村民協(xié)商”的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式，隱形的非法宅基地使用權(quán)市場(chǎng)得以正規(guī)化、合法化，多個(gè)村集體也通過(guò)宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)化配置實(shí)現(xiàn)了增收，符合中央預(yù)期與改革初衷。對(duì)于改革的進(jìn)一步深化，本文提出如下政策建議。

4.1 進(jìn)一步推動(dòng)市場(chǎng)有序發(fā)展

(1)進(jìn)一步完善宅基地收益分配與管理。通過(guò)宅基地資源的市場(chǎng)化運(yùn)作產(chǎn)生的村集體收益，在收益分配與管理中應(yīng)堅(jiān)持民主決策、民主管理，并接受民主監(jiān)督。對(duì)于宅基地收益多且村集體經(jīng)濟(jì)收入多的村，可實(shí)行公司化運(yùn)作，在保證村民管理費(fèi)用的基礎(chǔ)上，確保集體收益不貶值；對(duì)于宅基地收益多但村集體經(jīng)濟(jì)收入少的村，應(yīng)重點(diǎn)保證村民戶有所居及村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷提升村民生活水平；對(duì)于宅基地收益少但村集體經(jīng)濟(jì)收入多的村，應(yīng)鼓勵(lì)拿出一部分村集體收入幫助村民住房建設(shè)，尤其是保證村中低收入家庭基本住房需求；對(duì)于宅基地收益和村集體經(jīng)濟(jì)收入都少的村，地方政府應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)扶持政策，建立財(cái)政引導(dǎo)基金，充分利用村莊現(xiàn)有資源，改善村民的居住環(huán)境。

(2)有序擴(kuò)大“集地券”試驗(yàn)范圍。調(diào)研中得知，“集地券”的來(lái)源基本是村中原企業(yè)用地及一些落后產(chǎn)能用地，通過(guò)復(fù)墾閑置宅基地以及宅基地使用權(quán)人主動(dòng)退出的情況非常少，這與宅基地退出激勵(lì)機(jī)制不完善有關(guān)，而主要原因來(lái)自于“集地券”市場(chǎng)太小，收益不足。建議在全省范圍推廣“集地券”制度，通過(guò)建立健全“集地券”交易和監(jiān)管平臺(tái)，規(guī)范跨地區(qū)流轉(zhuǎn)交易，統(tǒng)籌利用農(nóng)村閑置低效建設(shè)用地。允許“集地券”項(xiàng)目建成的優(yōu)質(zhì)耕地與使用“集地券”報(bào)批的建設(shè)用地項(xiàng)目所涉及的基本農(nóng)田進(jìn)行對(duì)等調(diào)整。

4.2 進(jìn)一步降低市場(chǎng)交易成本

(1)充分發(fā)揮村集體民主協(xié)商的作用。作為一項(xiàng)涉及村民及村集體切身利益的改革，村集體民主協(xié)商必不可少，多次且有效的民主協(xié)商是必要的，也是政策有效落地的必經(jīng)之路。因此，在中央政策允許的前提下，地方政府在制定政策時(shí)，應(yīng)充分保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)，充分體現(xiàn)農(nóng)民的訴求，對(duì)此政府要做好監(jiān)督與維護(hù)工作。在全市統(tǒng)籌時(shí)，應(yīng)充分做好基層調(diào)研工作，在堅(jiān)持公平公正的基礎(chǔ)之上，盡量將農(nóng)民訴求轉(zhuǎn)化為政策精神，在政策落地時(shí)與村集體充分做好溝通協(xié)調(diào)工作，這可以有效降低村莊改造的后期治理成本。

(2)加快宅基地相關(guān)立法工作.宅基地使用權(quán)的合法流轉(zhuǎn)需要法律支持，加快立法工作一是可以穩(wěn)定預(yù)期，降低農(nóng)戶對(duì)于政策不確定性的擔(dān)憂；二是給地方政府的制度創(chuàng)新提供了法律保障，不用擔(dān)心改革試點(diǎn)期限過(guò)后的政策合法性問(wèn)題；第三，宅基地使用權(quán)合法流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的形成，對(duì)于提高市場(chǎng)的效率以及降低市場(chǎng)交易成本起到了基礎(chǔ)性工作。