■ 許亞萍

（深圳市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司，深圳 518031）

0 引言

隨著全球化和信息化發(fā)展帶來的城鄉(xiāng)聯(lián)系加強(qiáng)和城鄉(xiāng)邊界模糊，20世紀(jì)80年代以來，大城市周邊涌現(xiàn)大量具有城市和農(nóng)村特征，且城鄉(xiāng)功能和景觀混雜的地域類型，被稱為半城市化地區(qū)，這一區(qū)域，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)占主導(dǎo)，農(nóng)業(yè)用地、工業(yè)用地和居住用地犬牙交錯，空間碎片化現(xiàn)象突出（車生泉等，2007）。半城市化地區(qū)是我國最具經(jīng)濟(jì)活力的地區(qū)之一，也是征地拆遷矛盾的高發(fā)區(qū)。其緊鄰大城市的區(qū)位，是政府拓展城市發(fā)展空間的優(yōu)先區(qū)域，而這一區(qū)域的農(nóng)民及相關(guān)權(quán)益人已享受到集體土地自行開發(fā)帶來的巨大收益，對政府征地的抵觸情緒明顯。如何在政府和相關(guān)權(quán)益人之間形成共識，合力推進(jìn)半城市化地區(qū)土地資源的盤活、整合、提升是實(shí)現(xiàn)這一區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

1 深圳市半城市化地區(qū)傳統(tǒng)征地拆遷模式面臨的困境

經(jīng)過1996年統(tǒng)征和2004年的全面城市化，深圳成為全國第一個沒有農(nóng)村建制的城市，但原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際控制了超過300平方公里土地，占到全市生態(tài)控制區(qū)外可開發(fā)建設(shè)用地的近1/3。這一區(qū)域的人口、經(jīng)濟(jì)、就業(yè)和土地利用已高度非農(nóng)化，但城市土地規(guī)劃管理模式?jīng)]有對農(nóng)村集體土地進(jìn)行統(tǒng)籌和管理，建設(shè)管理呈現(xiàn)未經(jīng)規(guī)范的隨意性，公共配套設(shè)施缺乏，土地利用效率低下，呈現(xiàn)典型的半城市化地區(qū)特征。深圳市域空間狹小，新增建設(shè)用地不足，在土地、空間和資源緊約束的背景下，迫切需要盤活原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織控制的這部分土地資源。然而，基于傳統(tǒng)征地拆遷的城市建設(shè)模式在這一區(qū)域舉步維艱，主要體現(xiàn)在幾個方面。

1.1 產(chǎn)權(quán)不清晰使得交易成本太高，補(bǔ)償共識難達(dá)成

征地拆遷的補(bǔ)償條件和標(biāo)準(zhǔn)由政府確定，而補(bǔ)償?shù)那疤崾钦鞯夭疬w所涉及的土地及建（構(gòu)）筑物產(chǎn)權(quán)清晰。半城市化地區(qū)的集體土地由于產(chǎn)權(quán)模糊及缺乏嚴(yán)格管制，農(nóng)村集體為獲取土地開發(fā)建設(shè)帶來的收益，自行開發(fā)或出租、出售給外來者開發(fā)，導(dǎo)致這一區(qū)域土地及建（構(gòu)）筑物的產(chǎn)權(quán)情況極其復(fù)雜，地上的建筑物大多數(shù)不合法。因此，在征地拆遷補(bǔ)償中，對于土地，政府按照農(nóng)地征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償；地上不合法的建筑物按照建筑重置價格進(jìn)行補(bǔ)償，這種補(bǔ)償價格明顯低于市場交易價格，導(dǎo)致征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很難達(dá)成共識。很多時候，為了推進(jìn)項(xiàng)目的征地拆遷，政府往往采用“蘿卜+大棒”的方式，行政成本大大提高，還很容易誘發(fā)暴力沖突。產(chǎn)權(quán)明晰是權(quán)益保障的基礎(chǔ)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)再高也無法解決產(chǎn)權(quán)不清晰的土地及地上建（構(gòu)）筑物的補(bǔ)償問題。

1.2 行政主導(dǎo)的征地拆遷難以適應(yīng)農(nóng)村集體平等協(xié)商的需要

20世紀(jì)90年代起，以珠三角南海地區(qū)為試點(diǎn)，農(nóng)村集體推進(jìn)土地股份合作制改革（深圳市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部完成土地股份制改革）。土地股份合作制改革后，原農(nóng)村集體土地歸全體股東所有，劃清了集體土地在行政村和村民小組之間的歸屬問題，是對集體土地產(chǎn)權(quán)主體模糊的回應(yīng)。土地股份合作制改革后，涉及股份合作公司范圍土地所有權(quán)變更，往往需要股東代表大會表決同意，也意味著政府開展征地拆遷時，農(nóng)村集體不再是被動地接受。十八屆三中全會也要求改革征地拆遷制度，通過平等協(xié)商等方式讓個人公平分享土地增值收益。因此，農(nóng)村集體土地股份合作制改革及國家政策的轉(zhuǎn)變使得征地拆遷的實(shí)施環(huán)境發(fā)生了變化，政府主導(dǎo)的強(qiáng)制征收需要逐漸向公權(quán)、私權(quán)平等協(xié)商的征收轉(zhuǎn)變。

1.3 現(xiàn)行征地拆遷補(bǔ)償具有收益排他性，農(nóng)民抵觸情緒明顯

目前，我國的土地征收制度，可以概述為三個環(huán)節(jié)：①政府向農(nóng)村集體征收土地，集體獲得補(bǔ)償，被征收土地進(jìn)入政府儲備；②政府通過編制規(guī)劃，改變被征收土地的用地功能和開發(fā)強(qiáng)度，并進(jìn)行公共配套設(shè)施建設(shè)，將生地變?yōu)槭斓?；③政府通過協(xié)議或招拍掛的方式將土地出讓給企業(yè)進(jìn)行開發(fā)。在第①環(huán)節(jié)，《中華人民共和國土地管理法》第四十七條規(guī)定“征收土地按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償?！辈浑y看出，無論是“耕地的年平均產(chǎn)值”，還是綜合區(qū)片法，農(nóng)村集體獲得以現(xiàn)有用途為基礎(chǔ)的貨幣及物業(yè)補(bǔ)償后，就失去了土地。第②、③環(huán)節(jié)，土地通過規(guī)劃，由農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地實(shí)現(xiàn)增值，但增值收益歸政府和開發(fā)商所有，與被征地農(nóng)民沒有關(guān)系。半城市化地區(qū)的農(nóng)民已“嘗到”農(nóng)地非農(nóng)開發(fā)的“甜頭”，以現(xiàn)狀用途為基礎(chǔ)的補(bǔ)償，普遍不愿意接受。

1.4 項(xiàng)目式征地拆遷不利于這一區(qū)域土地資源的整合

農(nóng)村集體土地股份制改造后，村集體組織與村民的利益“捆綁”在一起，村集體負(fù)責(zé)經(jīng)營土地開發(fā)、出租與收益分配，村民獲得股份分紅和福利，構(gòu)成了一個相對封閉的“實(shí)施單位”。該“實(shí)施單位”一般以村民小組為單位，用地規(guī)模一般較小，但“麻雀雖小，五臟俱全”，每個單位都有居住點(diǎn)及工業(yè)廠房，且空間上高度混雜；加上集體土地私下出租、出售行為，導(dǎo)致土地權(quán)屬空間更是復(fù)雜。此外，政府征地不是按照城市中心區(qū)外延進(jìn)行的，一般是先征規(guī)劃公共設(shè)施項(xiàng)目用地及未開發(fā)的空地，導(dǎo)致國有用地與農(nóng)村集體用地混雜。傳統(tǒng)以項(xiàng)目為導(dǎo)向的征地拆遷實(shí)施范圍局限在項(xiàng)目用地，導(dǎo)致現(xiàn)狀混雜的用地被進(jìn)一步分割，加劇空間碎片化。

2 深圳市土地整備政策的突破與創(chuàng)新

為破解半城市化地區(qū)傳統(tǒng)征地拆遷模式的難題，2011年7月，深圳市政府發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)土地整備工作的若干意見》（深府〔2011〕102號），提出將土地整備作為破解征地拆遷困境的新舉措。2012年10月在原深圳市征地拆遷辦公室基礎(chǔ)上成立深圳市土地整備局。先后出臺《土地整備利益統(tǒng)籌試點(diǎn)項(xiàng)目管理辦法（試行）》《深圳市土地整備利益統(tǒng)籌項(xiàng)目管理辦法》及相關(guān)配套政策，通過政策統(tǒng)籌、利益共享的方式推進(jìn)土地整備工作。

2.1 以集體土地整合為核心，政府與農(nóng)村集體算大賬，農(nóng)村集體與相關(guān)權(quán)益人算小賬

半城市化地區(qū)的土地及地上建筑物雖然存在各種復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，但這些關(guān)系都是圍繞集體土地開發(fā)建設(shè)形成的。土地整備以集體土地整合為核心開展工作：

(1)政府與農(nóng)村集體“算大賬”：土地整備采用房、地分離的模式，首先將農(nóng)村集體組織掌控的所有土地或近期規(guī)劃要實(shí)施的土地作為整備對象，結(jié)合城市規(guī)劃，在保障公共設(shè)施用地的前提下，集體土地按照一定規(guī)則在政府和農(nóng)村集體之間進(jìn)行分配，通過空間整合及騰挪，實(shí)現(xiàn)政府儲備土地和農(nóng)村集體留用地在空間上相對規(guī)整；同時對農(nóng)村集體留用地編制土地整備規(guī)劃，明確留用地的規(guī)劃功能和開發(fā)強(qiáng)度。其次，將地上建筑物，不分產(chǎn)權(quán)情況，統(tǒng)一按照重置價格進(jìn)行補(bǔ)償?？傊烧鲗?dǎo)，農(nóng)村集體參與，對納入土地整備范圍的集體土地及地上建筑物編制“土地+規(guī)劃+資金”一攬子實(shí)施方案，算清政府和農(nóng)村集體之間的“大賬”。這種做法的好處：一是實(shí)現(xiàn)集體土地上產(chǎn)權(quán)分散、布局不規(guī)則的零碎空間整合成產(chǎn)權(quán)清晰、布局規(guī)則的統(tǒng)籌空間；二是房、地分離的算大賬可以規(guī)避地上不合法建（構(gòu)）筑物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題。

(2)農(nóng)村集體和相關(guān)權(quán)益人“算小賬”：農(nóng)村集體在“利益大賬”范圍內(nèi)，充分發(fā)揮農(nóng)村集體自主決策的能動性，對整備范圍內(nèi)的村民及其他相關(guān)權(quán)益人通過貨幣、實(shí)物、股權(quán)等方式進(jìn)行補(bǔ)償安置，理順經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，并拆除和清理地上建筑物及青苗和附著物，將土地移交政府儲備。政府不再對農(nóng)村集體外的相關(guān)權(quán)益人進(jìn)行補(bǔ)償。這樣做的好處：一是由農(nóng)村集體組織補(bǔ)償，適應(yīng)了農(nóng)村集體的經(jīng)濟(jì)社會特點(diǎn)，除補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)外，對集體共同利益的追求，集體干部威望、村民自治力量，都可以成為推動拆遷的有效力量；二是可以解決產(chǎn)權(quán)不清晰的土地及建筑物的補(bǔ)償問題，通過市場手段解決拆遷補(bǔ)償問題；三是實(shí)現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變，很多事務(wù)得以在社會范疇中解決而不必訴諸政府。

2.2 政府主導(dǎo)，農(nóng)村集體組織為主體，行政命令與社會協(xié)商無縫銜接

土地整備在項(xiàng)目前期立項(xiàng)，實(shí)施方案編制和后期實(shí)施階段都實(shí)現(xiàn)了行政命令與社會協(xié)商的銜接。

(1)前期立項(xiàng)階段：土地整備項(xiàng)目由農(nóng)村集體提出申請，但需政府同意才能立項(xiàng)。這意味著項(xiàng)目范圍的確定既要滿足農(nóng)村集體意愿，也要解決政府訴求。

(2)實(shí)施方案編制階段：因?yàn)樨泿叛a(bǔ)償是按照重置價格標(biāo)準(zhǔn)，不存在討價還價余地，所以留用地規(guī)模及留用地規(guī)劃條件是方案編制階段博弈的焦點(diǎn)。但不管博弈過程多么艱難，最終實(shí)施方案都要通過農(nóng)村集體的表決同意，且能通過政府審批，也就是說該實(shí)施方案是農(nóng)村集體和政府達(dá)成共識的方案。

(3)方案實(shí)施階段：農(nóng)村集體和政府簽訂實(shí)施協(xié)議書，協(xié)議書明確政府職責(zé)和農(nóng)村集體的權(quán)利義務(wù)，包括項(xiàng)目實(shí)施時序、土地整備資金撥付、農(nóng)村集體移交政府儲備的土地范圍、留用地安排方式和留用地規(guī)劃條件等相關(guān)內(nèi)容。農(nóng)村集體移交政府用地后，政府出讓留用地給農(nóng)村集體。農(nóng)村集體可自主開發(fā)或引入開發(fā)主體合作等方式實(shí)現(xiàn)留用地的開發(fā)建設(shè)。

以政府主導(dǎo)，農(nóng)村集體組織為主體的土地整備方式既保留了自上而下的行政控制以實(shí)現(xiàn)政府計(jì)劃，又吸納了社會參與和協(xié)商對話等“社會自治”方式。農(nóng)村集體組織在其中起著樞紐作用，政府通過農(nóng)村集體組織疏通了與農(nóng)民個體、外來權(quán)益人之間溝通對話的橋梁，使政府不再直接面對分散化的個體，降低了沖突化解的成本；農(nóng)村集體組織作為農(nóng)民的“代言人”和集體土地的“經(jīng)營者”，為相關(guān)權(quán)益人爭取利益，最大限度保障了大家權(quán)益。農(nóng)村集體組織作為主體開展工作,實(shí)現(xiàn)了以現(xiàn)有征地拆遷行政命令為基礎(chǔ)的社會協(xié)商及自治的有機(jī)融合，有助于強(qiáng)化行政主導(dǎo)的效果，提高效率。

2.3 多政策聯(lián)動，建立土地增值收益分配機(jī)制

除了貨幣補(bǔ)償外，土地整備統(tǒng)籌運(yùn)用“土地+規(guī)劃”綜合手段，留用地協(xié)議出讓給農(nóng)村集體，讓其分享部分土地增值收益，實(shí)現(xiàn)政府和農(nóng)村集體的雙贏：政府收益是公共基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)用地的收儲和農(nóng)村集體留用地開發(fā)繳交的地價；農(nóng)村集體收益是留用地及其帶來的開發(fā)收益。其中，留用地規(guī)模和規(guī)劃條件是利益分配的關(guān)鍵。

(1)留用地規(guī)模。土地整備中農(nóng)村集體留用地規(guī)模從片區(qū)規(guī)劃實(shí)施和集體可持續(xù)發(fā)展角度來確定，由兩部分組成：一是農(nóng)村集體在歷史上拿到的各類“合法用地”，這類用地按照等面積確定留用規(guī)模，但位置可以騰挪；二是農(nóng)村集體實(shí)際使用的未完善征轉(zhuǎn)手續(xù)的用地，按照表1核算留用地規(guī)模，留用地的核算比例和現(xiàn)狀容積率掛鉤。上述兩部分用地構(gòu)成了留用地規(guī)模。這樣的政策設(shè)計(jì)，一是對合法用地與合法外用地區(qū)別對待，體現(xiàn)政策的公平性，避免“老實(shí)人吃虧”。二是根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施范圍的現(xiàn)狀容積率，分段核算留用地規(guī)模，避免政策“一刀切”，適應(yīng)了現(xiàn)狀農(nóng)村集體用地大部分用地已開發(fā)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)，提高可實(shí)施性。三是農(nóng)村集體實(shí)際使用的各類“合法用地”和合法外用地，通過土地整備都轉(zhuǎn)為國有用地，納入土地利用總體規(guī)劃。

表1 利益共享用地核算比例一覽表

(2)留用地規(guī)劃。為了避免農(nóng)村集體對留用地都要求規(guī)劃為居住、商業(yè)等高經(jīng)濟(jì)價值用地，土地整備要求農(nóng)村集體留用地選址以法定規(guī)劃為依據(jù)，相對集中成片，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體用地和政府儲備用地空間上的相對集中。具體選址由政府和農(nóng)村集體協(xié)商確定，一般在法定規(guī)劃確定的經(jīng)營性用地地塊中進(jìn)行安排。留用地的規(guī)劃功能依據(jù)法定規(guī)劃的主導(dǎo)功能來確定，其開發(fā)強(qiáng)度必須體現(xiàn)兩方面要求：一是滿足相關(guān)技術(shù)規(guī)范的要求，體現(xiàn)規(guī)劃管理的基本要求；二是體現(xiàn)一定的政策調(diào)節(jié)作用。有些項(xiàng)目實(shí)施范圍公共設(shè)施用地比例過大，可以在社區(qū)留用地的規(guī)模不足時，通過提高社區(qū)留用地的開發(fā)強(qiáng)度，保障總建筑面積不減少，以保障社區(qū)發(fā)展權(quán)益。

通過提高留用土地比例、共享土地出讓收益等多種方式，政府、集體、個人共同分享城市發(fā)展增值收益，把城市發(fā)展的公共利益和集體、個人利益統(tǒng)一起來，極大地激發(fā)了農(nóng)村集體參與土地整備工作的積極性，破解了以往征地拆遷中原土地權(quán)益人抵觸情緒強(qiáng)、不配合的難題。

2.4 劃定公共利益底線實(shí)現(xiàn)責(zé)任共擔(dān)

基礎(chǔ)設(shè)施及公共配套設(shè)施的完善是實(shí)現(xiàn)土地增值的重要前提，按照“受益者付費(fèi)”原則，農(nóng)村集體理應(yīng)承擔(dān)公共基礎(chǔ)設(shè)施用地及建設(shè)責(zé)任。土地整備政策明確要求法定規(guī)劃確定的公共設(shè)施用地要求優(yōu)先移交政府儲備，這是土地整備的底線。由于城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施都由政府投資建設(shè)，且建設(shè)資金都來自土地出讓收入，政府除了保障公共設(shè)施用地外，還應(yīng)分享土地整備項(xiàng)目范圍內(nèi)的土地增值收益。土地整備政策要求農(nóng)村集體貢獻(xiàn)不少于45%的用地移交政府用于公共設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營性用地出讓。此外，為加大城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給，鼓勵農(nóng)村集體在留用地中配建保障性住房，同時設(shè)立了補(bǔ)償激勵政策，主要體現(xiàn)在留用地建筑面積核算上。土地整備留用地的建筑量由基礎(chǔ)建筑面積、配套公共設(shè)施建筑面積和共享建筑面積三部分構(gòu)成（圖1）。基礎(chǔ)建筑面積保障社區(qū)的基本權(quán)益，按照《深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》（以下簡稱《深標(biāo)》）核算確定；配套公共設(shè)施建筑面積是指留用地按照《深標(biāo)》、法定圖則和專項(xiàng)規(guī)劃要求配建公交場站、幼兒園等公共基礎(chǔ)設(shè)施的面積；共享建筑面積是指在基礎(chǔ)建筑面積基礎(chǔ)上可增加的建筑面積，共享建筑中60%的建筑面積用于配建政府的保障性住房和創(chuàng)新性產(chǎn)業(yè)用房，剩余40%的建筑面積歸農(nóng)村集體。這樣的政策設(shè)計(jì)，不僅可滿足容積率規(guī)劃管理的技術(shù)要求，而且通過提高留用地開發(fā)強(qiáng)度鼓勵農(nóng)村集體多建設(shè)公益性用房。

圖1 留用地規(guī)劃建筑面積構(gòu)成圖

3 結(jié)語

通過征地拆遷開發(fā)建設(shè)集體用地，實(shí)現(xiàn)半城市化地區(qū)土地利用優(yōu)化和公共服務(wù)水平提升是實(shí)現(xiàn)該區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。深圳市對征地拆遷的創(chuàng)新實(shí)踐,有其自身無法復(fù)制的特殊性,也可為其他城市提供具有普適意義的啟示和借鑒：

(1)深圳市的特殊性：市域空間狹小，空間資源緊缺，除生態(tài)保護(hù)區(qū)外的農(nóng)村集體土地絕大多數(shù)已開發(fā)建設(shè)，加上珠三角“弱勢政府+強(qiáng)勢民間”的發(fā)展特性，其征地拆遷的實(shí)施難度與國內(nèi)其他城市相比有著巨大差別。此外，深圳市快速城市化過程積累了大量的土地、房產(chǎn)歷史遺留問題，政策設(shè)計(jì)時都需要特別的應(yīng)對和政策突破。

(2)深圳經(jīng)驗(yàn)的借鑒意義：首先應(yīng)對“半城市化地區(qū)”空間零碎的現(xiàn)狀，以集體土地整合為核心開展工作，將征地拆遷與片區(qū)規(guī)劃發(fā)展相結(jié)合，將政府訴求和農(nóng)村集體發(fā)展相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)政府、農(nóng)村集體和個人共同開發(fā)建設(shè)該區(qū)域。其次，在政府主導(dǎo)的征地拆遷工作中，以農(nóng)村集體組織為主體，嵌入社會協(xié)商模式，既優(yōu)化了社會治理，也提高了征地拆遷的效率；再次，征地拆遷過程引入城市規(guī)劃手段，在用地緊缺條件下，通過規(guī)劃與土地政策聯(lián)動，保障農(nóng)村集體利益，實(shí)現(xiàn)政府、農(nóng)村集體和農(nóng)民的共贏；最后，劃定公共利益底線，保障半城市化地區(qū)公共設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。

雖然深圳市目前在土地整備方面的探索是積極甚至是前沿的，但也要看到依然存在一定的不足：目前對于農(nóng)村集體留用地開發(fā)的政策設(shè)計(jì)主要以拆遷重建為主，沒有綜合考慮現(xiàn)狀保留、功能提升等方式，不利于舊村保護(hù)；另外，土地整備政策的核心利益，即農(nóng)村集體留用地指標(biāo)核算沒有與留用地規(guī)劃功能掛鉤，導(dǎo)致同樣的留用地指標(biāo)由于規(guī)劃功能不同經(jīng)濟(jì)價值差異很大，帶來項(xiàng)目之間的不公平。以上這些都需要在后續(xù)實(shí)踐工作中不斷總結(jié)完善。