摘 要 合并村建設(shè)作為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中的一個(gè)重要階段，是時(shí)代發(fā)展的必然趨勢(shì)，必然對(duì)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)等方面的發(fā)展起到重要作用。但在合并村建設(shè)的過(guò)程中，各種問(wèn)題層出不窮，如土地規(guī)劃不合理、村民治理困難、村債務(wù)混亂等，本文以浙江省浦江縣合并村建設(shè)的調(diào)查結(jié)果分析合并村建設(shè)中存在的問(wèn)題，借鑒德國(guó)農(nóng)村建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，從而提出完善合并村建設(shè)的對(duì)策意見(jiàn)。

關(guān)鍵詞 合并村 新農(nóng)村建設(shè) 問(wèn)題

基金項(xiàng)目：本文系金華市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題研究成果。課題名稱：金華市社科聯(lián)2019年度重點(diǎn)課題《“并易合難”：合并村建設(shè)存在的問(wèn)題及對(duì)策研究》;課題編號(hào)：ZD2019043。

作者簡(jiǎn)介：黃裕安，浙江師范大學(xué)行知學(xué)院法學(xué)院，講師，研究方向：國(guó)際經(jīng)濟(jì)法。

中圖分類號(hào)：D267 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.202

“合并村”建設(shè)是一項(xiàng)有利于人民的政策，要按照發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民生活質(zhì)量，維護(hù)村容村貌整潔以及堅(jiān)持民主自治的要求，穩(wěn)扎穩(wěn)打地推進(jìn)建設(shè)。為了響應(yīng)中央號(hào)召，全國(guó)各地積極對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行規(guī)劃，整合農(nóng)村資源，協(xié)調(diào)農(nóng)村持續(xù)發(fā)展。浙江省浦江縣近兩年也進(jìn)行了大面積的村莊合并工作，雖然也取得了一定的成效，但不盡人意的是，政策的實(shí)施存在著并易合難的困境，有的合并村表面上已經(jīng)并為一個(gè)村莊了，但實(shí)際上卻文化難合、人心難合、制度難合，依然各自單獨(dú)運(yùn)轉(zhuǎn)。

一、我國(guó)合并村建設(shè)的現(xiàn)狀

（一）合并村建設(shè)的背景

我國(guó)的自然村數(shù)量極多，這些自然村的特征有三：太散、太大、太亂。我國(guó)自然村的總數(shù)有346萬(wàn)個(gè)，平均占地為4hm2/個(gè)，人均占地約210m2， 其中絕大多數(shù)的自然村都存在著“空心村”現(xiàn)象。

改革開(kāi)放以來(lái)，“三農(nóng)”問(wèn)題阻礙了全面建成小康社會(huì)的進(jìn)程，為解決該問(wèn)題，國(guó)家開(kāi)始推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。十七大后，全國(guó)多個(gè)省市都開(kāi)展了村規(guī)模的調(diào)整工作——合并村建設(shè)，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并后的又一重大農(nóng)村變革。據(jù)有關(guān)資料顯示，所謂合并村建設(shè)是指將兩個(gè)或兩個(gè)以上的農(nóng)村土地、人口以及公共資源進(jìn)行流通與交融，使生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)，生產(chǎn)力發(fā)展，管理機(jī)制進(jìn)行合理轉(zhuǎn)變。此后，中國(guó)農(nóng)村出現(xiàn)合并村建設(shè)熱潮，浙魯蘇地區(qū)的政府積極有力的推行合并村建設(shè)。如浙江省浦江縣早在2007年左右就已經(jīng)完成全縣412個(gè)行政村的新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃編制，其中部分村莊的合并工作就開(kāi)始陸陸續(xù)續(xù)地展開(kāi)了。

（二）合并村建設(shè)的成效

隨著合并村建設(shè)工作的廣泛開(kāi)展，我國(guó)村莊的數(shù)量急劇減少，村莊面貌從分散轉(zhuǎn)變?yōu)榧?，村?shù)量從1990年起二十年內(nèi)縮減了50多萬(wàn)個(gè)。截至2013年，江蘇省已完成合并村建設(shè)3325個(gè);湖南省隆回縣在2016年完成了合并村的建設(shè)工作，共合并了434個(gè)村莊;浙江省浦江縣目前也對(duì)全縣的自然村完成了第三輪村莊規(guī)劃編制。

合并村建設(shè)工作以來(lái)，對(duì)于農(nóng)村的資源優(yōu)化配置以及各方面發(fā)展都起到了積極作用，“合并村”模式因此得到了社會(huì)廣泛關(guān)注，但如何穩(wěn)扎、穩(wěn)打、穩(wěn)步地進(jìn)行合并村建設(shè)是當(dāng)前需要研究和解決的問(wèn)題。

二、合并村建設(shè)遇到的問(wèn)題及分析

合并村建設(shè)作為新農(nóng)村建設(shè)的一種選擇路徑，對(duì)我國(guó)農(nóng)村的發(fā)展道路起著至關(guān)重要的作用，影響著整個(gè)社會(huì)的發(fā)展，在一定程度上提高了農(nóng)民生活水平，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但在取得成績(jī)的同時(shí)，部分地區(qū)的建設(shè)也出現(xiàn)了問(wèn)題。

第一，農(nóng)民思想落后。合并村必然會(huì)導(dǎo)致房屋拆遷與村名改變，而人們根深蒂固的思想認(rèn)為拆房與改名是對(duì)祖宗不敬。其次，村民在原村中生活了多年，與鄰里形成了相互依賴的關(guān)系，合并村意味著他們需要打破原來(lái)的宗族、鄰里關(guān)系，重新建立新關(guān)系，而這些關(guān)系的建立都需要時(shí)間慢慢積累。最后，農(nóng)民大多信奉“風(fēng)水”，合并后的新住址都要考慮到“風(fēng)水”問(wèn)題。因此，基于傳統(tǒng)理念的影響，農(nóng)民對(duì)合并村建設(shè)十分抵觸。

第二，土地規(guī)劃不合理。首先，滿足生活必需品的設(shè)施缺乏，如缺水、電。其次，影響生活質(zhì)量的設(shè)施不完善，如公共空間狹小。最后，影響生命健康的環(huán)境惡化，如浦江縣90%的水域都被產(chǎn)業(yè)污水染成了乳白色。 倘若合并后的村莊生活環(huán)境與質(zhì)量反而不如原村，農(nóng)民自然會(huì)不滿。

第三，農(nóng)村治理困難。根據(jù)對(duì)浙江省浦江縣某合并村的調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)80%以上的村民對(duì)在新村委中沒(méi)有“代言人”而擔(dān)憂，因此在選舉時(shí)大多投票給原村村民。湖南省的嚴(yán)家莊與合并之前相比，村組幾乎都擴(kuò)大了一倍，共有村干部9個(gè)，每人平均管理2500多人，即使保持原有工資待遇不變，報(bào)酬也是縮減了一半的。當(dāng)村委定下后，由于資金待遇問(wèn)題，直接影響了村干部的積極性，逐漸會(huì)導(dǎo)致村干部做事的偏向化。因此，如何做好基層治理是一大難點(diǎn)。

第四，遷移資金補(bǔ)償?shù)?。村莊的合并意味著房屋的拆遷與建造，雖然國(guó)家撥入了部分資金，但分配到每戶人手上的是遠(yuǎn)不夠的，部分地區(qū)的最高遷移資金補(bǔ)償只有原來(lái)老房造價(jià)的一半，但新房的價(jià)格卻在每平方米1000元左右，這無(wú)疑增加了村民的負(fù)擔(dān)。也有些村民是被直接分配到房子的，但農(nóng)民大多住慣了瓦片式的老平房，對(duì)高樓不習(xí)慣，嚴(yán)重阻礙了合并村建設(shè)的進(jìn)程。

第五，公共服務(wù)不到位。在衛(wèi)生方面，如垃圾處理設(shè)施不完備，垃圾無(wú)法實(shí)現(xiàn)環(huán)衛(wèi)化處理。在交通方面，很多合并村只進(jìn)行了一些簡(jiǎn)單的修路、綠化工作，并沒(méi)有達(dá)到新農(nóng)村建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)。 在醫(yī)療服務(wù)方面，合并村莊后的醫(yī)療水平并沒(méi)有顯著提高，村民的看病成本依然很大。在養(yǎng)老服務(wù)方面，村內(nèi)老年活動(dòng)中心以及活動(dòng)設(shè)施不建全，無(wú)法滿足需求。

第六，村資產(chǎn)管理混亂。由于村民素質(zhì)能力參差不齊，對(duì)原村的資產(chǎn)管理都不規(guī)范，更不用談合并后的管理。再加上村干部在更換時(shí)資產(chǎn)的交接容易出現(xiàn)問(wèn)題，如隱瞞賬務(wù)，手續(xù)不規(guī)范等，新村委若不對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行全面、徹底的清查，必然會(huì)導(dǎo)致村經(jīng)濟(jì)的失衡、村腐敗、資源流失等現(xiàn)象，這對(duì)于合并后的村莊發(fā)展是十分不利的。

三、合并村建設(shè)的對(duì)策

（一）國(guó)外合并村建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)——以德國(guó)為例

德國(guó)過(guò)去的農(nóng)村貧困、破舊，但現(xiàn)在生活品質(zhì)與城市無(wú)異。因此，德國(guó)的新農(nóng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)是值得我國(guó)借鑒的。

1976年，德國(guó)將“村莊更新”寫(xiě)入《土地整理法》，重視農(nóng)村內(nèi)外道路的合理規(guī)劃以及生態(tài)環(huán)境。在村莊更新的過(guò)程中，政府通過(guò)網(wǎng)絡(luò)媒體向村民征求意見(jiàn)，公布計(jì)劃進(jìn)程，增強(qiáng)政府與群眾之間的溝通與交流。每個(gè)村莊的公共基礎(chǔ)設(shè)施也十分健全，政府為其配備了生活垃圾的處理設(shè)施。對(duì)于部分經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)，政府還提供了充足的資金補(bǔ)助。如萊茵法茨州制定的農(nóng)村地區(qū)發(fā)展規(guī)劃一共持續(xù)了六年之久，政府共投入了8.5 億歐元，其中68%的資金都用在了補(bǔ)助經(jīng)濟(jì)落后的農(nóng)村。

實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一方法，新農(nóng)村建設(shè)要全面考慮，制定相應(yīng)的法律法規(guī);要從農(nóng)村實(shí)際情況出發(fā)，統(tǒng)籌規(guī)劃;要聽(tīng)從民意，切身維護(hù)農(nóng)民利益。

（二）可行的對(duì)策啟示

新農(nóng)村建設(shè)既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)，我們要牢牢抓緊這個(gè)契機(jī)。想要解決合并村建設(shè)面臨的困境，我們可以從以下幾方面入手。

第一，加強(qiáng)宣傳力度。中國(guó)土地面積遼闊，民族習(xí)慣和文化思想大不相同，因此宣傳要有針對(duì)性。要從村民的角度來(lái)說(shuō)明合并村莊的必要性以及村民們能從中獲得的益處，努力打破村民封建思想和傳統(tǒng)理念，宣傳現(xiàn)代化科學(xué)意識(shí)。

第二，提高規(guī)劃質(zhì)量。村規(guī)模大小要根據(jù)有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，方便群眾辦事的要求合理確定。對(duì)于條件不夠成熟、村民未形成共識(shí)的地方，不勉強(qiáng)進(jìn)行調(diào)整。要遵循先規(guī)劃后建設(shè)的原則，全面考慮土地利用率、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、村民住宅建設(shè)、生態(tài)環(huán)境治理以及歷史文化傳承等問(wèn)題。

第三，夯實(shí)鄉(xiāng)村治理。在村干部的選舉時(shí)，要做好村民的思想工作，選出高素質(zhì)、高能力，為人民服務(wù)的村干部。對(duì)采取非法手段獲得村干部地位的人，需制定出相關(guān)的懲處辦法，以儆效尤。要及時(shí)健全村民自治的各項(xiàng)制度，特別是村民代表會(huì)議制度和村務(wù)公開(kāi)制度，加強(qiáng)村級(jí)權(quán)力有效監(jiān)督，這樣才有利于合并村工作的開(kāi)展。如浦江縣的很多村莊出臺(tái)了村規(guī)民約，成為村民的行為規(guī)范。

第四，加大財(cái)政投入。對(duì)于貧困村，可參照“貧困生”“低保戶”兩種人群的政策優(yōu)惠待遇。浦江縣岳溪村在農(nóng)村建設(shè)方面投入了210多萬(wàn)元，很好的改善了村容村貌。在村莊規(guī)劃時(shí)，可以開(kāi)展民意調(diào)查，針對(duì)個(gè)人要求和收入水平，滿足他們對(duì)新房的要求，以提高村民拆遷的積極性。

第五，提升服務(wù)水平。要了解村民的不同需求，加大公共設(shè)施的投入，如浦江縣目前已建成429家養(yǎng)老服務(wù)中心，使2.1萬(wàn)多名老人老有所依。要完善村民醫(yī)療服務(wù)體系，如浦江縣花橋鄉(xiāng)每周免費(fèi)開(kāi)展兩次常規(guī)醫(yī)療服務(wù)，解決了就醫(yī)難的問(wèn)題。

第六，嚴(yán)格管理資產(chǎn)。在合并村莊之前要徹底、全面清查原村資產(chǎn)，做好登記工作并公示，接受監(jiān)督。此外，負(fù)責(zé)徹查的人員也要受相應(yīng)制度的規(guī)制，防止濫用職權(quán)。最后，設(shè)立獨(dú)立的部門(mén)，專門(mén)管理村資產(chǎn)，加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)與監(jiān)管。目前，浦江縣共有429個(gè)管理機(jī)構(gòu)，建立了村級(jí)財(cái)務(wù)委托代理制，健全了資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制，這些可以成為合并村建設(shè)的借鑒經(jīng)驗(yàn)。

四、結(jié)語(yǔ)

令人欣慰的是，在合并村建設(shè)的過(guò)程中也有成功的經(jīng)驗(yàn)，早些年由于水庫(kù)的修建，浦江縣原里塘、許都、源口村合并成的麗水村，如今已是一個(gè)鐘靈毓秀的合并村;岳溪村的村容村貌也得到了很大的改變，鄉(xiāng)風(fēng)民風(fēng)也得到了提高。

現(xiàn)階段，城鄉(xiāng)之間人才、土地以及資本等要素的流動(dòng)愈發(fā)的活躍，因此推動(dòng)要素的平等、雙向流動(dòng)，刺激農(nóng)村生產(chǎn)力十分必要。我由衷希望以上的觀點(diǎn)和建議能夠?qū)ξ覈?guó)的新農(nóng)村建設(shè)有微薄之用。

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