于鈞泓 高桂林

【摘要】源發(fā)型污染總量多、治理難度大，流動(dòng)型污染流量多、執(zhí)法力度弱，規(guī)避型污染增量多、管制措施少，違規(guī)型污染數(shù)量多、監(jiān)管難度大是京津冀機(jī)動(dòng)車尾氣污染治理面臨的實(shí)際情況。應(yīng)從制度規(guī)范入手，統(tǒng)一行政處罰標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)現(xiàn)執(zhí)法數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)、明確區(qū)域限行規(guī)則、實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域行政執(zhí)法、確定加重處罰規(guī)則、統(tǒng)一市場(chǎng)管理標(biāo)準(zhǔn)、引入監(jiān)察監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)京津冀機(jī)動(dòng)車尾氣污染的協(xié)同治理。

【關(guān)鍵詞】京津冀 尾氣污染 協(xié)同治理 【中圖分類號(hào)】D669 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

2018年9月，北京市環(huán)保局網(wǎng)站公布的《北京市打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》“十問十答”顯示，“按照最新的PM2.5源解析結(jié)果，移動(dòng)源是PM2.5來源的第一位，占本地排放的45%”。也就是說，北京市PM2.5的來源接近一半是機(jī)動(dòng)車尾氣排放。而在天津、石家莊等大氣污染較為嚴(yán)重的城市，機(jī)動(dòng)車尾氣排放對(duì)PM2.5的貢獻(xiàn)率也較高。當(dāng)前，在京津冀地區(qū)，機(jī)動(dòng)車尾氣排放造成的大氣污染已經(jīng)成為PM2.5的主要來源，也是大氣污染治理的主要問題所在。

京津冀機(jī)動(dòng)車尾氣污染協(xié)同治理，要從認(rèn)識(shí)實(shí)際情況出發(fā)

源發(fā)型污染總量多、治理難度大。源發(fā)型污染是指本地機(jī)動(dòng)車尾氣所造成的污染。京津冀地區(qū)的機(jī)動(dòng)車總量相對(duì)較大，因而，機(jī)動(dòng)車尾氣排放所造成的污染程度較高，僅憑限購和限制使用的方式并不能使尾氣污染有本質(zhì)性改善。所以，在京津冀地區(qū)，對(duì)于機(jī)動(dòng)車尾氣污染的治理難度是非常大的。

流動(dòng)型污染流量多、執(zhí)法力度弱。流動(dòng)型污染是指非本地機(jī)動(dòng)車尾氣排放對(duì)本地造成的污染。從現(xiàn)實(shí)情況來看，在京津冀行駛的非本地機(jī)動(dòng)車有以下特征：首先是車型種類多。不僅包含了外出辦事、旅游的普通汽油車，還包含運(yùn)貨柴油車。其次是車輛數(shù)量龐大。物流產(chǎn)業(yè)的繁榮在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也帶來機(jī)動(dòng)車尾氣污染嚴(yán)重的問題。最后是夜間出行頻繁。夜間車少、速度快、監(jiān)管少等因素都使得夜間出行的非本地機(jī)動(dòng)車數(shù)量呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。面對(duì)流動(dòng)型污染流量多的現(xiàn)實(shí)，執(zhí)法力量相對(duì)薄弱是當(dāng)前京津冀機(jī)動(dòng)車尾氣污染協(xié)同治理所面臨的一大問題。

規(guī)避型污染增量多、管制措施少。規(guī)避型污染是近幾年的新問題，即北京市與天津市對(duì)機(jī)動(dòng)車購買都采取了較為嚴(yán)格的搖號(hào)政策，因而，很多消費(fèi)者會(huì)到河北購車，上河北牌照，但這些車輛并沒有在河北行駛，而是在北京市和天津市行駛。同時(shí)，進(jìn)京證的網(wǎng)絡(luò)化辦理，為進(jìn)京車輛提供便利的同時(shí)，也增加了對(duì)于為規(guī)避限購政策而采取“迂回戰(zhàn)術(shù)”機(jī)動(dòng)車的管理難度。

違規(guī)型污染數(shù)量多、監(jiān)管難度大。違規(guī)型污染是指機(jī)動(dòng)車不按照尾氣排放管理要求而違規(guī)行駛，造成尾氣超標(biāo)的現(xiàn)象。當(dāng)前，京津冀地區(qū)為了治理機(jī)動(dòng)車尾氣污染，規(guī)定機(jī)動(dòng)車要加裝尾氣排放凈化裝置。但是一些車主出于成本考慮，不安裝或私自拆卸尾氣凈化裝置。此種類型的違規(guī)排污行為在現(xiàn)實(shí)中是一種較為普遍的現(xiàn)象，但由于必須采取專業(yè)設(shè)備檢測(cè)認(rèn)定，所以其隱蔽性較強(qiáng)，監(jiān)管難度較大。

京津冀機(jī)動(dòng)車尾氣污染協(xié)同治理面臨的現(xiàn)實(shí)難題

一是缺乏統(tǒng)一的行政管理措施。在對(duì)機(jī)動(dòng)車尾氣排放管理方面，京津冀三地都有各自的行政管理措施，這些措施基于本地實(shí)際而制定，管理標(biāo)準(zhǔn)、管理方法、管理手段、管理力度等都體現(xiàn)了本地特色，因而差異性較強(qiáng)。京津冀三地并沒有形成統(tǒng)一的管理措施，尚未實(shí)現(xiàn)對(duì)機(jī)動(dòng)車尾氣的協(xié)同治理。

二是執(zhí)法依據(jù)不一、尚未完全實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。新生產(chǎn)的機(jī)動(dòng)車尾氣檢測(cè)合格才可以上路行駛，對(duì)于這樣一個(gè)基本準(zhǔn)則，京津冀三地是不存在異議的，已經(jīng)形成了共識(shí)。但是對(duì)于達(dá)到什么樣的標(biāo)準(zhǔn)才算作達(dá)標(biāo)，這一點(diǎn)認(rèn)識(shí)并不統(tǒng)一。另外，機(jī)動(dòng)車本身具有移動(dòng)性，而京津冀地區(qū)的空間距離又相對(duì)較近，從一地移動(dòng)到另一地時(shí)間較為短暫，如果行政執(zhí)法信息不聯(lián)網(wǎng)、不互通，就可能出現(xiàn)重復(fù)處罰、遺漏處罰的情況。

三是違規(guī)排放處罰標(biāo)準(zhǔn)不一致。行政處罰是治理機(jī)動(dòng)車尾氣超標(biāo)排放的通用手段。近年來，京津冀地區(qū)加大了對(duì)大氣污染的治理力度。但當(dāng)前京津冀三地對(duì)于機(jī)動(dòng)車尾氣排放的要求標(biāo)準(zhǔn)并不一致，由于河北地區(qū)的機(jī)動(dòng)車尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)低于北京地區(qū)，導(dǎo)致新車銷售環(huán)節(jié)會(huì)出現(xiàn)低排放標(biāo)準(zhǔn)的車輛大量進(jìn)入河北地區(qū)的現(xiàn)象。與此同時(shí)，也導(dǎo)致了京津地區(qū)的二手車輛大量流向河北市場(chǎng)。

四是執(zhí)法管轄協(xié)作受限。由于行政執(zhí)法管轄權(quán)具有地域性特征，通常情況下，行政執(zhí)法權(quán)只在本地產(chǎn)生法律效力。就機(jī)動(dòng)車尾氣污染治理而言，當(dāng)前京津冀三地并沒有統(tǒng)一的法律規(guī)范加以規(guī)定，也沒有區(qū)域協(xié)議可以遵循，難以與轄區(qū)外的行政執(zhí)法力量相互配合、相互協(xié)作。而機(jī)動(dòng)車尾氣污染很多時(shí)候是流動(dòng)的、跨行政區(qū)的，需要京津冀三地密切配合、共同執(zhí)法。

從制度規(guī)范角度入手，實(shí)現(xiàn)京津冀機(jī)動(dòng)車尾氣污染的協(xié)同治理

統(tǒng)一行政處罰標(biāo)準(zhǔn)。京津冀三地應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一行政處罰標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)公平公正處理。具體而言，京津冀三地應(yīng)當(dāng)按照機(jī)動(dòng)車尾氣違規(guī)排放最高處罰標(biāo)準(zhǔn)來制定整體性處罰標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)京津冀機(jī)動(dòng)車尾氣違規(guī)排放處罰標(biāo)準(zhǔn)的一致化，從而有效避免處罰不公平的現(xiàn)象。

行政執(zhí)法數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)。京津冀地區(qū)應(yīng)當(dāng)通過規(guī)范性文件建立機(jī)動(dòng)車尾氣污染行政執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)，對(duì)新生產(chǎn)的機(jī)動(dòng)車以及非道路移動(dòng)機(jī)械的出廠尾氣檢測(cè)報(bào)告、合格信息、維修記錄、行政處罰等重要執(zhí)法信息，通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)傳輸，作為行政執(zhí)法的參考依據(jù)，實(shí)現(xiàn)機(jī)動(dòng)車尾氣污染協(xié)同治理的目的。

明確區(qū)域限行規(guī)則。京津冀地區(qū)應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的限行規(guī)則，即在北京市與天津市限行規(guī)則的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)在京津冀整體地區(qū)嚴(yán)控高排放機(jī)動(dòng)車數(shù)量，避免污染物在京津冀地區(qū)跨區(qū)域流動(dòng)。

實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域行政執(zhí)法。應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)一規(guī)范，建立京津冀跨區(qū)域行政執(zhí)法機(jī)制：一是設(shè)置統(tǒng)一的綜合性環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)。將區(qū)域行政執(zhí)法權(quán)歸于該主體，由京津冀三地共同參與，在京津冀地區(qū)實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域行政執(zhí)法。二是通過區(qū)域立法確定京津冀三地在機(jī)動(dòng)車尾氣污染行政處罰權(quán)的相互配合、聯(lián)合執(zhí)法關(guān)系，并確定主要執(zhí)法機(jī)構(gòu)和配合機(jī)構(gòu)的權(quán)利義務(wù)。

確定加重處罰規(guī)則。在應(yīng)對(duì)重霧霾天氣時(shí)，三地都有應(yīng)急預(yù)案，主要包含企業(yè)限產(chǎn)、機(jī)動(dòng)車限行等措施。京津冀應(yīng)對(duì)重霧霾天氣時(shí)，應(yīng)當(dāng)實(shí)施協(xié)同預(yù)警，共同實(shí)施機(jī)動(dòng)車限行管理措施，并且要采取同等的處罰標(biāo)準(zhǔn)。在重霧霾天氣中，對(duì)違反現(xiàn)行規(guī)定上路的機(jī)動(dòng)車的處罰，不應(yīng)當(dāng)與平時(shí)采用同一標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)加大處罰力度。

統(tǒng)一市場(chǎng)管理標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于市場(chǎng)行政管理而言，不僅要考慮本地市場(chǎng)準(zhǔn)入的標(biāo)準(zhǔn)把控問題，同時(shí)還要考慮京津冀三地的政策標(biāo)準(zhǔn)銜接，最為有效的措施就是京津冀地區(qū)統(tǒng)一市場(chǎng)行政管理標(biāo)準(zhǔn)，將京津冀機(jī)動(dòng)車市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻調(diào)整為一致標(biāo)準(zhǔn)。避免低排放標(biāo)準(zhǔn)的新車以及二手車輛向河北市場(chǎng)流動(dòng)，從源頭上解決機(jī)動(dòng)車尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)不一的問題。

引入監(jiān)察監(jiān)督機(jī)制。如果部門之間相互推諉、不盡心盡力，就會(huì)大大降低機(jī)動(dòng)車尾氣污染治理的效率和效果。因此，在京津冀機(jī)動(dòng)車尾氣治理過程中，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮監(jiān)察委員會(huì)的作用，有類似線索，可以移送監(jiān)察委員會(huì)，由監(jiān)察委員會(huì)通過協(xié)調(diào)、約談等法定程序督促相關(guān)部門履行職責(zé)。

（作者分別為深圳大學(xué)理論經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后流動(dòng)站在站博士后；首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

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