董小紅 劉浩田

（華中師范大學(xué)，湖北 武漢 430079）

一、問(wèn)題的提出

近年來(lái)，國(guó)家在29個(gè)省（區(qū)、市）的29個(gè)縣（市、區(qū)）開(kāi)展農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)。本次改革的“牛鼻子”，在于將農(nóng)村數(shù)百萬(wàn)億的集體資產(chǎn)“量化到人、確權(quán)到戶”，組建具有現(xiàn)代企業(yè)性質(zhì)的農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作組織。根據(jù)2016年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《集體產(chǎn)權(quán)改革意見(jiàn)》）和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》等戰(zhàn)略部署，深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，可以歸結(jié)為“三變”、“六權(quán)”：推動(dòng)資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東；完善農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份的占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承等權(quán)能和管理辦法。

一般而言，農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革，需要經(jīng)過(guò)清產(chǎn)核資、確認(rèn)集體成員資格、股權(quán)設(shè)置與量化、靜態(tài)管理等四步，分別起到摸清家底、厘定資格、量化配股、流轉(zhuǎn)交易（保值增值）的功用。其中，量化折股有利于村民明晰自有產(chǎn)權(quán)與利益份額。在利益分紅和永久預(yù)期之下，“從利益對(duì)應(yīng)邁向了利益控制、利益分配，再到利益永享”[1]的利益鏈條激發(fā)村民參與鄉(xiāng)村自治、自覺(jué)脫貧致富的動(dòng)力。

只是，從目前試驗(yàn)區(qū)的改革進(jìn)程及客觀效果考察，農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能的流變瑜不掩瑕，既有重大實(shí)踐成就與經(jīng)驗(yàn)，也不乏制度風(fēng)險(xiǎn)與治理困境。一方面，東西部經(jīng)濟(jì)差異導(dǎo)致量化折股的物質(zhì)基礎(chǔ)參差不齊，在資產(chǎn)基底薄弱、自然環(huán)境退行的中西部地區(qū)，股權(quán)權(quán)能殘缺、股東零散松弛、資產(chǎn)呆滯僵化，依舊是難以在短期內(nèi)破解的冰點(diǎn)。另一方面，農(nóng)村集體資產(chǎn)量化折股，必須以農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)明晰、成員的股東地位穩(wěn)固為基礎(chǔ)。但是，集體資產(chǎn)原屬公有財(cái)產(chǎn)，如何理解特別法人的法人財(cái)產(chǎn)獨(dú)立，與“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)”[2]的矛盾？如何確認(rèn)集體成員資格，才能調(diào)和一個(gè)村民戴兩頂帽子（股東與自治組織的村民）的齟齬？如果在法律機(jī)制中無(wú)法合理解釋和回應(yīng)上述糾葛，恐怕在集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革進(jìn)入縱深時(shí)，會(huì)出現(xiàn)社會(huì)沖突與規(guī)范失靈，使改革的基本路標(biāo)徘徊不定。因此，我們須面對(duì)該改革的量化折股困境，規(guī)避制度風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的改革損害和權(quán)利殘缺。

二、我國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)量化折股的法律困境

（一）確權(quán)難：量化與配置的矛盾

在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織地位與成員身份確認(rèn)后，難點(diǎn)在于如何對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)進(jìn)行量化折股和確權(quán)到戶。據(jù)國(guó)家部署，農(nóng)村集體資產(chǎn)分為資源性資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)與非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。從分類管理、注重個(gè)性的角度出發(fā)，法律有必要因應(yīng)三類資產(chǎn)設(shè)計(jì)不同制度，并對(duì)其量化方法和管理體制進(jìn)行專門規(guī)制。

1.資源性資產(chǎn)

資源性資產(chǎn)，通常指農(nóng)民集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，尤以土地為重。當(dāng)前，我國(guó)正在推行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”改革，即農(nóng)村土地集體所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分置，盤活農(nóng)地資源的經(jīng)濟(jì)效益。但是，導(dǎo)源于集體資產(chǎn)的成員股權(quán)，與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利屬性存在沖突。

一方面，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地承包權(quán)關(guān)系不清。不僅相關(guān)立法對(duì)二者表述混用，如《農(nóng)村土地承包法》第5條與第6條，分別保護(hù)“土地承包權(quán)”與“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，學(xué)者們對(duì)此也莫衷一是。包含論者如全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)認(rèn)為：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地承包權(quán)的區(qū)別是：前者是既承包又經(jīng)營(yíng)……后者是只承包不經(jīng)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給了第三方?！盵3]也有不少學(xué)者即分離論者認(rèn)為，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不包括農(nóng)村土地承包權(quán)，因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)“是在農(nóng)村土地之上設(shè)立的以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為目的的權(quán)利”[4]，“是單一的獨(dú)立的用益物權(quán)形態(tài)，不是承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)兩者相加”[5]。但是，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地承包權(quán)之間的關(guān)系，勢(shì)必影響到集體資產(chǎn)量化折股。如果認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)包含土地承包權(quán)，則在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)折股時(shí)，會(huì)將承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)兩種功能不一的權(quán)利同時(shí)核資，乃至將承包權(quán)折合的股份一同用于承擔(dān)法人責(zé)任。這與承包權(quán)的權(quán)利定位，即“身披私法外衣的社會(huì)保障之替代品”[6]南轅北轍。如果認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不包含土地承包權(quán)，則土地承包權(quán)本身之性質(zhì)又備受爭(zhēng)議。[7]但在理論爭(zhēng)辯之外，實(shí)踐中廣東南海等地已經(jīng)在農(nóng)村集體資產(chǎn)折股過(guò)程中吸納土地承包權(quán)。如果不能及時(shí)厘清土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地承包權(quán)之間的關(guān)系，特別是探明土地承包權(quán)能否折股、如何折股、以土地承包權(quán)出資的股權(quán)內(nèi)涵，則理論與實(shí)踐就會(huì)逐漸脫節(jié)，滯于書齋。

另一方面，在“四荒”地（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）承包經(jīng)營(yíng)制度上，新《農(nóng)村土地承包法》第50條規(guī)定頗值商榷。該條在保留原有的“荒山、荒溝、荒丘、荒灘等可以直接通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)”基礎(chǔ)上，新增“也可以將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)折股分給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員后，再實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)或者股份合作經(jīng)營(yíng)”，以適應(yīng)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革。但是，前后兩句以“也可以”作擇一表述，至少會(huì)導(dǎo)致如下確權(quán)困境：以“四荒”地折股后，是否仍然可以采取招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式承包經(jīng)營(yíng)？如果不可以，這里的“再實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)或者股份合作經(jīng)營(yíng)”就只限于本經(jīng)濟(jì)組織成員承包經(jīng)營(yíng)，顯然與本章“其他方式的承包”定位不符；如果可以，折股后再以“其他方式”承包經(jīng)營(yíng)，當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)、承包期限、承包費(fèi)等的協(xié)議“雙方”主體是否已經(jīng)異化？概言之，如何理解折股后的“再實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)”，成為“四荒”地折股的一大難題。

2.經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)

經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，一般是指用于經(jīng)營(yíng)的房屋、建筑物、機(jī)器設(shè)備、工具器具、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、集體投資興辦的企業(yè)及其所持有的其他經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)份額、無(wú)形資產(chǎn)等。在此，經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)量化折股，也并非易事。

一則，“集體投資興辦的企業(yè)”一般是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)?！多l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》明確表示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民投資為主，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（包括所轄村）舉辦的承擔(dān)支援農(nóng)業(yè)義務(wù)的各類企業(yè)。投資為主，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民投資超過(guò)50%，或者雖不足50%，但能起到控股或者實(shí)際支配作用。問(wèn)題在于，非投資超過(guò)50%或不能控股，但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)出資成為股東，其享有的資產(chǎn)份額是否可以作為農(nóng)村集體資產(chǎn)進(jìn)行折股？

二則，知識(shí)產(chǎn)權(quán)是典型的私權(quán)，在農(nóng)村常表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)器具專利、農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志、民間文學(xué)藝術(shù)作品等。只是，這三類知識(shí)產(chǎn)權(quán)客體的權(quán)利人一般都不能直接歸入為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織：農(nóng)業(yè)器具專利一般為農(nóng)民個(gè)人所有，實(shí)踐中很少能通過(guò)“職務(wù)發(fā)明”等將權(quán)利人定位為集體經(jīng)濟(jì)組織；農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志權(quán)利人是農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等組織，如前所述，此處是否涵蓋農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，取決于其與農(nóng)民專業(yè)合作社的關(guān)系；民間文學(xué)藝術(shù)作品尚無(wú)法律、行政法規(guī)對(duì)權(quán)利人加以規(guī)制。

此外，農(nóng)業(yè)類知識(shí)產(chǎn)權(quán)折股，一般是所有權(quán)折股，但該使用權(quán)卻不一定隨之轉(zhuǎn)移給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，存在作價(jià)難、使用難和續(xù)展難。

三則，集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，如用于經(jīng)營(yíng)的房屋范圍過(guò)于寬泛。特別是在農(nóng)村集體土地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，本就不被《土地管理法》等認(rèn)可和保護(hù)，如果仍將其認(rèn)定為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，顯然會(huì)因?yàn)檫`法出資而陷入折股窠臼。

3.非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)

非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)主要是指用于公共服務(wù)的教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等方面的公益性資產(chǎn)。實(shí)際上，《集體產(chǎn)權(quán)改革意見(jiàn)》明確指出，對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，不宜折股量化到戶，要根據(jù)其不同投資來(lái)源和有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一運(yùn)行管護(hù)。本次集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革，主要目的是盤活集體資產(chǎn)、促進(jìn)共同富裕，具有濃厚的經(jīng)濟(jì)底色。而公益性資產(chǎn)作為不宜折股的非營(yíng)利性資產(chǎn)，如果仍然交由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)營(yíng)和管理，容易導(dǎo)致資產(chǎn)屬性發(fā)生偏轉(zhuǎn)，在經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)過(guò)程中喪失其公共利益和公共服務(wù)本質(zhì)。

（二）治理難：股權(quán)與自治權(quán)的齟齬

在集體資產(chǎn)折股并確權(quán)到戶后的村民，頭上就會(huì)頂戴“集體經(jīng)濟(jì)組織股東”與“基層群眾自治性組織成員”兩頂帽子。依附于集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)，在財(cái)產(chǎn)權(quán)與身份權(quán)、經(jīng)濟(jì)權(quán)與政治權(quán)之間，農(nóng)民利益在權(quán)利配置上徘徊不定，相互齟齬：

第一，在權(quán)利目的上，股權(quán)強(qiáng)調(diào)股東利益分配即以分紅權(quán)為依歸，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織則側(cè)重成員利益最大化；而自治權(quán)強(qiáng)調(diào)村民會(huì)議選舉議事、制定村規(guī)民約，即以治理權(quán)為依歸。即便股權(quán)中，股東有對(duì)股份合作社的治理，但兩種治理判然有別：前者是為了提高股份合作社運(yùn)營(yíng)績(jī)效和增進(jìn)收益的治理，后者是農(nóng)村群眾性自治組織的權(quán)力理順與政治優(yōu)化。

第二，在權(quán)利屬性上，股權(quán)是典型的私權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、資本權(quán)[8]，具有運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)性，但自治權(quán)是典型的公權(quán)、政治權(quán)、基本權(quán)，具有強(qiáng)烈的人身依附性，不僅要在憲法語(yǔ)境下免受外來(lái)風(fēng)險(xiǎn)阻隔，更禁止將自治權(quán)有償流轉(zhuǎn)，具有高度穩(wěn)定性和固定性。

第三，在權(quán)利主體上，股權(quán)依附于集體經(jīng)濟(jì)組織行使，以折股后的股東和集體經(jīng)濟(jì)組織為主體，自治權(quán)以村民和村委會(huì)、村民大會(huì)等為主體。不僅農(nóng)民自身戴著多個(gè)帽子，村委會(huì)與集體經(jīng)濟(jì)組織亦會(huì)陷入兩難困境：這邊廂，傳統(tǒng)模式的“一套班子，兩塊牌子”，即政經(jīng)混同，導(dǎo)致組織形骸化與內(nèi)卷化，不能達(dá)到農(nóng)民變股東的初衷；那邊廂，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分離后，兩套班子的權(quán)力博弈不難預(yù)見(jiàn)。原屬村委會(huì)的經(jīng)濟(jì)權(quán)能分離，導(dǎo)致政治權(quán)力與經(jīng)濟(jì)權(quán)力發(fā)生糾葛。且《民法總則》《集體產(chǎn)權(quán)改革意見(jiàn)》規(guī)定，未設(shè)集體經(jīng)濟(jì)組織的村集體可以由村委會(huì)代行職權(quán)、集體股不受禁止，導(dǎo)致組織在折股時(shí)可以刻意保留集體股、不設(shè)集體經(jīng)濟(jì)組織，使村委會(huì)一會(huì)統(tǒng)攝集體產(chǎn)權(quán)股份改革。

第四，在權(quán)利配置上，股權(quán)允許在清產(chǎn)核資、確認(rèn)成員上進(jìn)行股份多寡的配置，使股東在合作社的決策權(quán)基于股份不同而不盡一致。自治權(quán)作為憲法性法律確認(rèn)的公民基本權(quán)利，則奉行高度平等的等份原則，不允許以財(cái)產(chǎn)、社會(huì)地位或貢獻(xiàn)、職業(yè)、學(xué)歷等作為權(quán)重。

由此觀之，要求“農(nóng)民變股東”，不僅要面臨股權(quán)配置和流轉(zhuǎn)的桎梏，還需要協(xié)調(diào)農(nóng)民不能變的“自治組織成員”身份。在股權(quán)的“變”，與自治權(quán)的“不變”中落實(shí)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)利與政治權(quán)利，不能讓集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革侵奪、變?cè)炱涔逃械恼螜?quán)。

三、我國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)量化折股的法律對(duì)策

（一）從混到清：三類資產(chǎn)確權(quán)賦能的對(duì)癥下藥

1.資源性資產(chǎn)

首先，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地承包權(quán)關(guān)系上，應(yīng)當(dāng)將后者從前者中分離出來(lái)，將土地承包權(quán)作為集體經(jīng)濟(jì)組織的社員權(quán)。由于集體經(jīng)濟(jì)組織是特殊的社團(tuán)法人，其社員必然享有社員權(quán)。之所以將土地承包權(quán)作為集體經(jīng)濟(jì)組織的社員權(quán)之一，“因其系以社員的資格為基礎(chǔ)，故具有身份權(quán)的性質(zhì)，但社員得基于自益權(quán)，受領(lǐng)或享受財(cái)產(chǎn)利益，故亦具有財(cái)產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)，故可解為系兼具身份權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)之特殊權(quán)利?！盵9]在身份權(quán)上，土地承包權(quán)以家庭承包為主，承包人必須是集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶，非以特殊的成員身份不得享有土地承包權(quán)。在財(cái)產(chǎn)權(quán)上，土地承包權(quán)實(shí)質(zhì)是包裹農(nóng)民社會(huì)保障功能的財(cái)產(chǎn)權(quán)。它既要以家庭承包的方式促進(jìn)農(nóng)民與土地聯(lián)合，利用土地這一基本生產(chǎn)資料維系生計(jì)，又要確保城鄉(xiāng)社會(huì)保障各異情況下，農(nóng)民在生老病死過(guò)程中有可供依賴的生活資料，進(jìn)而促進(jìn)土地要素激活，實(shí)現(xiàn)共同富裕?？傊恋爻邪鼨?quán)是基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的社團(tuán)法人屬性而衍生的社員權(quán)之一，一般在社員間具有高度獨(dú)占性和排他性。

有學(xué)者認(rèn)為，土地承包權(quán)是廣義的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)，但是否認(rèn)土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的設(shè)計(jì)，主張承包權(quán)應(yīng)被包含于集體土地所有權(quán)主體制度中，無(wú)法從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)，應(yīng)該構(gòu)建“所有權(quán)、成員權(quán)、農(nóng)地使用權(quán)”三權(quán)分置。[10]筆者不太贊同。其一，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)本身業(yè)已包含土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（其稱農(nóng)地使用權(quán)），只是在成員權(quán)中，承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)在身份功能和生產(chǎn)功能產(chǎn)生分野，導(dǎo)致后者的流轉(zhuǎn)性大大強(qiáng)于前者。于此，將農(nóng)地使用權(quán)從成員權(quán)中剝離出來(lái)，并不符合兩種權(quán)利配置的法律邏輯。其二，既然承認(rèn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員享有成員權(quán)，就應(yīng)該承認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具備獨(dú)立的組織地位。換言之，農(nóng)戶作為其成員，具有獨(dú)立于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地位，二者之間始終隔著一層“面紗”。土地承包權(quán)作為成員權(quán)之一，是不應(yīng)與所有權(quán)混同的。由此，不宜認(rèn)為土地承包權(quán)被包含于所有權(quán)制度而困頓自守。可見(jiàn)，在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織認(rèn)定為特殊的社團(tuán)法人，有利于闡明其土地承包權(quán)作為社員權(quán)的身份要素和權(quán)利功能，并將其從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中剝離，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度優(yōu)化。

其次，明確土地承包權(quán)不得折股。農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革，要求折股后的股權(quán)具有占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承等六項(xiàng)權(quán)能。但是，一則，土地承包權(quán)的占有、收益，必須奠基于其社員身份，繼而通過(guò)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得承包收益。在此，土地承包權(quán)的用益物權(quán)權(quán)能通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)體現(xiàn)，在三權(quán)分置過(guò)程中不應(yīng)苛求土地承包權(quán)承載經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容。二則，在有償退出和繼承領(lǐng)域，依新修訂《農(nóng)村土地承包法》，土地承包權(quán)只能允許在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓或交還，而繼承更因其親屬化不具備流轉(zhuǎn)性。土地承包權(quán)的穩(wěn)定性與股權(quán)的流動(dòng)性之間存在難以彌合的鴻溝。三則，土地承包權(quán)基本上不能適應(yīng)如抵押、擔(dān)保等具有強(qiáng)烈財(cái)產(chǎn)性的權(quán)能。一旦土地承包權(quán)折股后用以抵押、擔(dān)保，農(nóng)民基本生活保障易受市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)沖擊，乃至因抵押權(quán)或擔(dān)保的實(shí)現(xiàn)對(duì)承包戶造成不可逆的權(quán)利損害。四則，即便不論土地承包權(quán)的功能會(huì)對(duì)其折股造成障礙，一旦承包權(quán)折股后，債權(quán)人為實(shí)現(xiàn)其對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的債務(wù)，要求組織的法人財(cái)產(chǎn)承擔(dān)責(zé)任，則債權(quán)人易于取得用于折股的土地承包權(quán)。此時(shí)，原屬法律強(qiáng)制性規(guī)定的承包權(quán)身份化，就會(huì)因?yàn)閭鶆?wù)關(guān)系的實(shí)現(xiàn)而被打破，對(duì)現(xiàn)有法律制度造成挑戰(zhàn)。更何況，土地承包權(quán)在家庭承包時(shí)承包費(fèi)并無(wú)特別要求，實(shí)則難以估價(jià)，以確保集體經(jīng)濟(jì)組織資本充實(shí)。因此，筆者建議，土地承包權(quán)不宜折股，而應(yīng)當(dāng)在確保社員平等享有承包權(quán)基礎(chǔ)上，通過(guò)界分承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)，分別實(shí)現(xiàn)其社會(huì)保障與增產(chǎn)增收兩大功用，使農(nóng)村集體資產(chǎn)的股份權(quán)能以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為壓艙石。

再次，土地承包權(quán)分離后，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)成為真正的用益物權(quán)，以“承包的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”表述更替“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。既然土地承包權(quán)的身份屬性、社會(huì)保障價(jià)值致使其不宜折股，在三權(quán)分置后，應(yīng)當(dāng)突出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)功能，在“去身份化”后，矯正土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在農(nóng)村集體資產(chǎn)中的關(guān)鍵地位，促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)折股后的六項(xiàng)股份權(quán)能，特別是抵押、擔(dān)保等金融權(quán)能周密，向有生產(chǎn)能力、經(jīng)驗(yàn)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)、職業(yè)農(nóng)民等流轉(zhuǎn)。并且，“應(yīng)修改《物權(quán)法》第128條，去除土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓須經(jīng)‘發(fā)包方’同意等不必要的限制”[11]，降低土地經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)農(nóng)業(yè)集約化、科技化、現(xiàn)代化的助益門檻。此外，由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在承包權(quán)分置后，實(shí)則余下經(jīng)營(yíng)權(quán)，保留“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的表述，不利于在立法語(yǔ)言上體現(xiàn)三權(quán)分置的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。筆者建議，以“承包的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”這一偏正結(jié)構(gòu)改造“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的在“承包的”定語(yǔ)限定下，明晰土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的次序關(guān)系：原始農(nóng)戶獲得社員權(quán)包含土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，是在其承包基礎(chǔ)上生發(fā)的；在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后，經(jīng)營(yíng)權(quán)人既可以獲悉其權(quán)源所在，又能確保經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)分離。同時(shí)，這樣改造，有利于穩(wěn)定目前“物權(quán)法定”結(jié)構(gòu)，使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不至于在現(xiàn)有物權(quán)體系中過(guò)于突兀。

最后，“四荒”地可以折股后以“其他方式”發(fā)包，發(fā)包時(shí)應(yīng)經(jīng)特別多數(shù)決議通過(guò)?！掇r(nóng)村土地承包法》第50條新增的“也可以將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)折股分給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員后，再實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)或者股份合作經(jīng)營(yíng)”，在文義解釋上講，并沒(méi)有排斥“再進(jìn)行承包經(jīng)營(yíng)”的承包方必須是家庭承包的農(nóng)戶。同時(shí)，既然“四荒”地采取招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式發(fā)包，從體系解釋上看，不應(yīng)經(jīng)由折股而中斷其發(fā)包模式，否則不僅和“四荒”地的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式不符，也不利于折股后的股東通過(guò)其他單位或個(gè)人參與“四荒”地經(jīng)營(yíng)獲取規(guī)模效益。只是，在折股之后，要吸納本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的三分之二以上同意，確保承包人有充裕資信及能力。

2.經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)

在經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的資產(chǎn)效益和潛力不可小覷。在廣東南海等東部地區(qū)，農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革就是從分配鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利潤(rùn)發(fā)軔的。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)創(chuàng)造的財(cái)富不僅占中國(guó)經(jīng)濟(jì)的半壁江山，更重要的是導(dǎo)致整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制的根本轉(zhuǎn)變——從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)型而來(lái)的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)又成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下最有活力的部分”[12]，是彌合城鄉(xiāng)差距的重要突破口。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的占股要求以及集體資產(chǎn)的投資多元化，導(dǎo)致將集體資產(chǎn)的量化限于“集體投資興辦的企業(yè)”甚為狹窄，并不適用于農(nóng)村金融的多頭發(fā)展方向。并且，集體資產(chǎn)向外經(jīng)營(yíng)之收益，如以集體資產(chǎn)出資入股，雖未占控股地位，但基于投資所生收益，自然應(yīng)屬集體所有。可見(jiàn)，在經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)中，不能以是否控股，而應(yīng)以是否經(jīng)營(yíng)、是否投資等作為標(biāo)志，使其資產(chǎn)總額與運(yùn)營(yíng)所需合理相稱。

另外，在無(wú)形財(cái)產(chǎn)量化上，必須堅(jiān)持“股東歸股東，集體歸集體”的劃分原則，不得將原屬股東個(gè)人所有的知識(shí)產(chǎn)權(quán)變異為集體所有，進(jìn)行集體資產(chǎn)量化折股，也不得將屬集體所有的無(wú)形財(cái)產(chǎn)（如民間文學(xué)藝術(shù)作品）侵吞私有，厘清集體與個(gè)人的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)關(guān)系。建議將農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志、馳名商標(biāo)等具有地域?qū)傩缘闹R(shí)產(chǎn)權(quán)主體統(tǒng)一劃歸為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，便于其統(tǒng)轄各類集體無(wú)形財(cái)產(chǎn)，以獨(dú)占的權(quán)利人姿態(tài)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與經(jīng)營(yíng)管理，免卻權(quán)屬糾紛。對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)中的非法財(cái)產(chǎn)，如小產(chǎn)權(quán)房，應(yīng)根據(jù)《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》等規(guī)定否認(rèn)其產(chǎn)權(quán)地位，不允許非法資產(chǎn)量化折股。

3.非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特殊的社團(tuán)法人，是私法人之一，要求其兼顧科教文衛(wèi)體等公益性資產(chǎn)，不僅與其法律地位不相吻合，更恐與其營(yíng)利性格格不入。全國(guó)人大法工委的同志認(rèn)為：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益首先用于保障社區(qū)組織運(yùn)轉(zhuǎn)、興辦公益事業(yè)，在有結(jié)余的情況下才在成員中實(shí)施分配?！盵13]實(shí)際上，這與盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)要素，活化股權(quán)收益等經(jīng)濟(jì)收益屬性不太相容。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)資源性資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)量化折股，主要目的就是為了營(yíng)收利潤(rùn)、分配利潤(rùn)，如果將其公益屬性遮蔽了私益屬性，就會(huì)與當(dāng)前的改革精神錯(cuò)位，也不能清晰地界分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)之職能。

申言之，即便不論農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是否應(yīng)當(dāng)騰挪專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于運(yùn)營(yíng)非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，其進(jìn)行企業(yè)化改革后，應(yīng)盡的公益“社會(huì)責(zé)任”是其法人義務(wù)，而不再是其法人權(quán)利。過(guò)往的管理非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)權(quán)，即公法人權(quán)力，不應(yīng)與其私法人內(nèi)核并存，否則政經(jīng)合一的舊貌易于重現(xiàn)，致使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織難于獨(dú)立。

伴隨政經(jīng)分離，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)之間的交錯(cuò)開(kāi)始紓解。經(jīng)濟(jì)富裕與政治清明，增產(chǎn)增收與公共服務(wù)等組織功能，已經(jīng)從合一逐步剝離。在此容易陷入的誤區(qū)是，不區(qū)分資產(chǎn)屬性，而在宏觀站位上將經(jīng)濟(jì)與政治生硬割裂，導(dǎo)致農(nóng)村事務(wù)格局從纏扭分裂為山頭。但是，非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)在“成本-收益”分布中，往往以成本高、收益低的公益價(jià)值呈現(xiàn)，本就不適于股份權(quán)能改革的制度要求。易言之，公益性資產(chǎn)的公共底蘊(yùn)，應(yīng)從大資產(chǎn)中分離，交由從事群眾自我管理、自我服務(wù)的村委會(huì)運(yùn)營(yíng)。

如此配置的好處在于：其一，促進(jìn)政經(jīng)分離不是割袍斷義，而是兄友弟恭，在資產(chǎn)功能上協(xié)同實(shí)現(xiàn)政治昌明、經(jīng)濟(jì)優(yōu)化；其二，符合非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的本質(zhì)，使其更多地充當(dāng)豐盈農(nóng)村精神文化生活、促進(jìn)鄉(xiāng)村善治的土壤；其三，目前，農(nóng)村公共服務(wù)比較貧瘠，村委會(huì)在政經(jīng)分離后，必須增強(qiáng)科技扶貧、鄉(xiāng)村教育、鄉(xiāng)風(fēng)文明、衛(wèi)生健康等方面職能，促使鄉(xiāng)村公共服務(wù)成為鄉(xiāng)村自治的基本面向。這與非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的支撐、管理和創(chuàng)新息息相關(guān)。由此，將非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)劃歸村委會(huì)管理，并由地方公共財(cái)政支持鄉(xiāng)村公共服務(wù)建設(shè)，是比較符合政經(jīng)分離的制度目標(biāo)和鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在要求的。

（二）從異到同：股權(quán)與村民自治權(quán)的相互補(bǔ)益

在確權(quán)后，農(nóng)民一人身兼二任，在股東與自治組織成員的身份轉(zhuǎn)化上存在彷徨。但是，筆者認(rèn)為，股權(quán)與村民自治權(quán)并非不可調(diào)和，相反，二者具有并行不悖乃至互為補(bǔ)益的效能。詳言之，股權(quán)與村民自治權(quán)雖分流頗多，但未必毫無(wú)交集。譬如，股東與自治權(quán)人對(duì)所處組織均能以管理者身份介入組織運(yùn)行；在組織中，各成員地位形式平等，其與組織利益一榮俱榮、一損俱損。因此，在求同存異的鄉(xiāng)村多元主體協(xié)同治理過(guò)程中，必須注重功能分布與職能界定，以經(jīng)濟(jì)自治與政治自治的成效分野為股權(quán)與自治權(quán)排兵布陣。

第一，加強(qiáng)農(nóng)村黨的領(lǐng)導(dǎo)，透視到傳統(tǒng)兩委沖突已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)化為村委會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的沖突，必須以村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)化解權(quán)力競(jìng)合風(fēng)險(xiǎn)。在政經(jīng)合一背景下，村委會(huì)與村黨組織的兩委矛盾比較尖銳，村委會(huì)擁有自治權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)乃至社會(huì)治理職能，成為“三合一”的混合型基層組織，而村黨組織為了發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，時(shí)與村委會(huì)存在糾葛。

但是，政經(jīng)分離后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有經(jīng)濟(jì)權(quán)力已經(jīng)從村委會(huì)中剝落，政務(wù)與經(jīng)濟(jì)的沖突，成為新的鄉(xiāng)村權(quán)力抵牾場(chǎng)域。辯證地看，在沖突焦點(diǎn)移轉(zhuǎn)后，村黨組織應(yīng)當(dāng)重新檢視自身定位，并且著力發(fā)揮好村內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，總攬全局，協(xié)調(diào)村委會(huì)及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織共同促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，形成“眾星捧月”[14]的鄉(xiāng)村政治良性格局。由此，依附于相關(guān)組織的成員權(quán)，將因勢(shì)利導(dǎo)、有序協(xié)同?？偟膩?lái)說(shuō)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)至少有以下區(qū)別（見(jiàn)表1）。筆者建議，以資產(chǎn)屬性為分界，而不以權(quán)力類型為分界，以自治為中心，把握兩大組織之職能區(qū)別，在之后的“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法”中確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職權(quán)范圍與邊界。

第二，確保村民在兩類組織中權(quán)利平等，特別是在村務(wù)決策中，村委會(huì)應(yīng)堅(jiān)持為一人一票、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)堅(jiān)持一股一權(quán)，杜絕門閥宗族利用宗地龐大、血緣親疏、性別歧視、進(jìn)城務(wù)工等因素搞一言堂和大股東會(huì)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)健全黨對(duì)兩類組織的監(jiān)督，特別是對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，在產(chǎn)權(quán)改革后，應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)事會(huì)的作用，比照國(guó)有獨(dú)資公司的監(jiān)事會(huì)設(shè)置加大組織成員監(jiān)事比例，堅(jiān)持村務(wù)公開(kāi)和多數(shù)決原則。

第三，靜態(tài)管理優(yōu)化股份權(quán)能。除卻前述“生不增，死不減”確保股份權(quán)能相對(duì)固化外，應(yīng)當(dāng)做到以“確權(quán)確股確地”為原則，“確權(quán)確股不確地”為例外。2014年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》提出：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記原則上確權(quán)到戶到地，在尊重農(nóng)民意愿的前提下，也可以確權(quán)確股不確地?！痹诖耍_權(quán)是確股、確地的前提，但選擇確股或確地，對(duì)農(nóng)民權(quán)益影響甚大。如果選擇確地，則強(qiáng)調(diào)承包戶利益保護(hù)，承包戶可以處置具體地塊的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)；如果選擇確股，承包戶在折股后變?yōu)楣蓶|，難以確保對(duì)承包地的占有、使用，只能通過(guò)支配其股權(quán)間接影響承包地的變動(dòng)。因此，在確權(quán)到戶基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持確權(quán)確股確地為大方向，而“不確地”只能在特定的“高度集中、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”[15]的農(nóng)村進(jìn)行。這是確保股權(quán)和自治權(quán)皆相對(duì)安定的應(yīng)有之義。

四、結(jié)語(yǔ)

表1 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)的區(qū)別

農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革，事關(guān)提振鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活力、促進(jìn)城鄉(xiāng)共同富裕，是鞏固社會(huì)主義公有制、完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的重大戰(zhàn)略部署。在改革過(guò)程中，不僅需要相關(guān)政策支持和試點(diǎn)實(shí)踐檢驗(yàn)，更需要現(xiàn)有法律因應(yīng)改革流變提供法理支持。農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革，首要明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的地位，為其成員身份確認(rèn)鋪平道路；其次厘清農(nóng)地三權(quán)分置，特別是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)，促進(jìn)土地要素在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)中充分流動(dòng)；根本上保障農(nóng)民的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，由此促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)村幸福?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》指出：“研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法，充實(shí)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能?！蔽覀兤诖r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法在新時(shí)代引領(lǐng)新農(nóng)村進(jìn)入農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展軌道，對(duì)我國(guó)未來(lái)的發(fā)展起著劃時(shí)代的偉大意義。

【注 釋】

①《著作權(quán)法》第6條規(guī)定，民間文學(xué)藝術(shù)作品的著作權(quán)保護(hù)辦法由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定。但目前《民間文學(xué)藝術(shù)作品著作權(quán)保護(hù)條例（征求意見(jiàn)稿）》尚未通過(guò)，且該征求意見(jiàn)稿第5條規(guī)定，民間文學(xué)藝術(shù)作品的著作權(quán)屬于特定的民族、族群或者社群，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織能否作為權(quán)利人依舊存疑。