陶娟

【摘 要】隨著中國城市化進(jìn)程的加快，對我國城市管理的管理提出了更高的要求。城市管理依法行政在一定程度上代表了一座城市的法制水平，體現(xiàn)了從中央到地方對社會(huì)主義法制現(xiàn)代化建設(shè)的態(tài)度。城市管理依法行政既是城市管理中的重點(diǎn)，同時(shí)又是城市管理中難點(diǎn)。如何正確恰當(dāng)?shù)匾婪ㄐ惺构珯?quán)力，這對我國城市管理行政執(zhí)法建設(shè)來說是一個(gè)難題。

【關(guān)鍵詞】城市管理；依法行政；對策

城市管理依法行政工作中的種種矛盾因素，既有行政執(zhí)法的自身問題，也有整個(gè)社會(huì)發(fā)展與市民承受能力相矛盾的問題。這些問題在一定程度上阻礙了城市管理工作的有效開展。要擺脫城市管理行政執(zhí)法中令人尷尬的局面是一個(gè)長期的過程。必須實(shí)施長期管理。實(shí)施發(fā)展經(jīng)濟(jì)與創(chuàng)新相結(jié)合，執(zhí)法與教育、服務(wù)互補(bǔ)的綜合治理措施，多管齊下，常抓不懈。

一、不斷完善法律法規(guī)，加快立法工作，積極推進(jìn)城市行政綜合改革

建議各級人民代表大會(huì)盡快制定系統(tǒng)，全面的城市管理法，明確職能責(zé)任，工作范圍，違反城市管理的人員和處罰，立法建立城市綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。現(xiàn)行法律，法規(guī)，規(guī)章在城市環(huán)衛(wèi)，市政公用事業(yè)，城市規(guī)劃，園林綠化等領(lǐng)域規(guī)定的專業(yè)管理部門執(zhí)行的執(zhí)法權(quán)力，由專業(yè)管理部門委托執(zhí)行綜合行政法。執(zhí)法機(jī)構(gòu)改變“權(quán)利和責(zé)任”。現(xiàn)狀保證了綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和合法性。積極推進(jìn)行政執(zhí)法改革，逐步實(shí)現(xiàn)城市行政綜合行政執(zhí)法“八統(tǒng)一”：統(tǒng)一制度設(shè)置，統(tǒng)一機(jī)構(gòu)名稱，統(tǒng)一集中管理，統(tǒng)一行政準(zhǔn)備，統(tǒng)一財(cái)政資金，統(tǒng)一執(zhí)法服裝，統(tǒng)一執(zhí)法文件，統(tǒng)一執(zhí)法文書。進(jìn)一步提升城市管理執(zhí)法隊(duì)伍形象，切實(shí)推進(jìn)城市管理工作的健康發(fā)展，開創(chuàng)城市管理執(zhí)法工作新局面。切實(shí)加強(qiáng)規(guī)范性文件的制定。規(guī)范性文件不規(guī)范的后果非常嚴(yán)重，危害巨大。它不僅影響行政機(jī)關(guān)的權(quán)威，聲譽(yù)和形象，甚至還加劇了社會(huì)矛盾，危害了社會(huì)穩(wěn)定。因此，在制定規(guī)范性文件的過程中，必須注重以下幾個(gè)方面：一是樹立現(xiàn)代意識，更新“立法”概念。二是從實(shí)際出發(fā)，科學(xué)安排規(guī)范性文件制定計(jì)劃。三是加強(qiáng)規(guī)范性文件的制定。四是嚴(yán)格執(zhí)行法律程序。五是進(jìn)一步加強(qiáng)記錄審查工作。嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)管文件備案和審查的有關(guān)規(guī)定，及時(shí)建立健全上級政府和下級政府，政府規(guī)章和規(guī)范性文件的備案和管理制度。六是進(jìn)一步加強(qiáng)政府法制建設(shè)?？茖W(xué)制定量化標(biāo)準(zhǔn)，確定政府法制機(jī)構(gòu)人員配置，領(lǐng)導(dǎo)崗位設(shè)置，資金保障，地方干部和財(cái)政收入比例，使各級地方政府有規(guī)則可循，有法律規(guī)定跟隨。為適應(yīng)政府法制建設(shè)與依法發(fā)展地方行政工作，可以為法治建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。

二、理順城市管理行政管理體制

以城市管理領(lǐng)域的大規(guī)模體制改革為突破口，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)澄清國務(wù)院城市管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)的主管部門。國務(wù)院可以設(shè)立新部門，在國家一級設(shè)立國家城市管理執(zhí)法局或國家部（如住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部）；公安部負(fù)責(zé)管理國家城市管理綜合執(zhí)法隊(duì)伍，并全面領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)法業(yè)務(wù)和團(tuán)隊(duì)管理國家城市管理執(zhí)法隊(duì)伍。在省一級，住建（規(guī)劃）、國土、水利、園林綠化等部門的城市管理執(zhí)法職能進(jìn)一步相對集中，打破各部門之間的障礙和各部門的界限，建立省級市管理委員會(huì)，并在其內(nèi)設(shè)立城市管理綜合執(zhí)法局。執(zhí)法局設(shè)有專業(yè)執(zhí)法部門，新老職能部門的執(zhí)法權(quán)力可以有效聯(lián)系。省級城市管理委員會(huì)與國家不該委員會(huì)的管理體系和業(yè)務(wù)范圍一致。進(jìn)一步推進(jìn)城市管理綜合行政執(zhí)法體系建設(shè)，明確電力管理范圍和城市管理責(zé)任。統(tǒng)一全國城市管理執(zhí)法部門的職能界限，在職能調(diào)整過程中，要堅(jiān)持執(zhí)法機(jī)關(guān)的整體轉(zhuǎn)移，與城市管理密切、易于識別和執(zhí)法管理的原則實(shí)現(xiàn)了城市管理職能的科學(xué)定位，管理職能的目標(biāo)是“有進(jìn)步”。建議將與城管部門行使非法經(jīng)營，戶外廣告，無照經(jīng)營和其他行政管理許可審批，登記備案等行政執(zhí)法權(quán)與城市管理部門密切相關(guān)。城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，行使包括行政調(diào)查權(quán)、強(qiáng)制措施實(shí)施權(quán)、行政執(zhí)行權(quán)等權(quán)限，其職權(quán)特點(diǎn)在于高度強(qiáng)制性，在法律效果上要求行政相對人必須服從，對行政相對人的權(quán)利和義務(wù)的影響是顯而易見的。城市管理執(zhí)法職能是典型的政府職能。行使城市管理執(zhí)法權(quán)力的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是國家行政機(jī)關(guān)，而不是其他性質(zhì)的機(jī)構(gòu)和單位。將典型的國家職能移交給非國家機(jī)關(guān)單位是不合適的。目前，城市綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，隸屬關(guān)系差別較大，應(yīng)按照本由政府直接領(lǐng)導(dǎo)的獨(dú)立行政執(zhí)法部門的定位，實(shí)現(xiàn)制度建設(shè)，隸屬管理關(guān)系相對統(tǒng)一。行政執(zhí)法人員應(yīng)屬公務(wù)員范圍，而且因其承擔(dān)工作職責(zé)特殊性，較之于普通公務(wù)員資質(zhì)制度更為嚴(yán)格的行政執(zhí)法資質(zhì)。目前不但需要科學(xué)解決執(zhí)法人員身份定性問題，更需要解決根據(jù)事權(quán)合理確定編制數(shù)量的問題，特別是基層一線執(zhí)法隊(duì)伍，人員編制不足，大量執(zhí)法事務(wù)由編制外人員承擔(dān)，已經(jīng)成為當(dāng)前城管執(zhí)法較為明顯的問題。此外，還應(yīng)該解決執(zhí)法機(jī)構(gòu)職權(quán)統(tǒng)一穩(wěn)定問題，以保證執(zhí)法制度統(tǒng)一，執(zhí)法機(jī)構(gòu)工作負(fù)擔(dān)合理，特別是防止基層政府部門將執(zhí)法力量隨意運(yùn)用，對公民權(quán)益造成侵?jǐn)_和損害。

三、抓好城市管理行政執(zhí)法隊(duì)伍的培訓(xùn)，提高團(tuán)隊(duì)整體素質(zhì)

從執(zhí)法工作的實(shí)踐來看，迫切需要提高城市管理執(zhí)法人員的專業(yè)素質(zhì)。城市管理執(zhí)法人員必須精通相關(guān)法律法規(guī)，必須學(xué)習(xí)法律法規(guī)知識作為長效機(jī)制，不斷提高執(zhí)法水平。要嚴(yán)格依照法定程序，厘清處罰類型和程度，嚴(yán)禁濫用職權(quán)，違反法律程序，堅(jiān)持依法行政，嚴(yán)格執(zhí)法。加強(qiáng)執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)知識和技能培訓(xùn)，定期評估執(zhí)法人員的績效，促進(jìn)執(zhí)法人員知識和業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)的更新，增強(qiáng)綜合執(zhí)法能力，提高執(zhí)法能力沖突和糾紛。城市行政執(zhí)法部門要高度重視團(tuán)隊(duì)建設(shè)，提高行政執(zhí)法人員素質(zhì)，領(lǐng)導(dǎo)干部要率先樹立良好榜樣，依法管理。使用城市管理人員必須嚴(yán)格規(guī)范，公開競爭，選擇和聘用，以便使具有良好素質(zhì)，法律和專業(yè)技能的人員可以進(jìn)入執(zhí)法團(tuán)隊(duì)，而那些不合格的人員可以被清理出來，形成更強(qiáng)的競爭機(jī)制，同時(shí)倡導(dǎo)文明執(zhí)法，實(shí)行“人性化”執(zhí)法，“貼近人民”的執(zhí)法模式?！叭诵曰眻?zhí)法意味著獨(dú)立思考，認(rèn)真聽取行政相對人的意見和建議，充分尊重他們的人格，切實(shí)維護(hù)他們的權(quán)利，給予人文關(guān)懷，并督促他們自愿參與城市管理。“以人為本”的管理意味著服務(wù)民眾以人為本，把依靠群眾，充分動(dòng)員群眾作為工作方法。爭取廣大群眾的支持和認(rèn)可，夯實(shí)嚴(yán)格執(zhí)法，公正執(zhí)法，文明執(zhí)法的基礎(chǔ)。根據(jù)大量城市管理綜合執(zhí)法工作的特點(diǎn)，繁重的工作任務(wù)，千頭萬緒的工作內(nèi)容，必須加強(qiáng)執(zhí)法業(yè)務(wù)的教育和培訓(xùn)，提高入職門檻，落實(shí)執(zhí)法資格和執(zhí)法水平管理制度?？梢栽诓糠忠痪€城市進(jìn)行試點(diǎn)，待項(xiàng)目獲得成熟經(jīng)驗(yàn)后，逐步在全國推廣。同時(shí)，要根據(jù)城市管理綜合執(zhí)法的不同領(lǐng)域，探索和建立專業(yè)的城市管理執(zhí)法隊(duì)伍，提高城市管理精細(xì)化水平。最后，實(shí)施“一切必須檢驗(yàn)”的準(zhǔn)入制度，為城市管理執(zhí)法隊(duì)伍注入新鮮血液和活力，從根本上提高城市管理執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)。

目前，我國城市管理依法行政作為一個(gè)新生事物還存在著很多這樣或者那樣的問題，有些是歷史遺留問題，有些新出現(xiàn)的新興問題，有些是法律方面的問題，有些是行政和社會(huì)方面的問題，要解決這些問題，除了城市管理內(nèi)部執(zhí)法人員自身苦練內(nèi)功，提高素質(zhì)修養(yǎng)和全方位的能力外，在地方政府的主導(dǎo)下，社會(huì)其他部門也要積極參與，協(xié)調(diào)幫助解決這些問題，不斷提高我們的城市管理依法行政水平實(shí)現(xiàn)。

【參考文獻(xiàn)】

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[2]信春鷹：《中華人民共和國行政強(qiáng)制法釋義》，法律出版社，2011版。