摘要：法治是我們黨治國(guó)理政的基本方式，依法行政成為一道時(shí)代的鮮明烙印。本文選取備受關(guān)注的11.18大火人口治理案例，對(duì)政府依法行政過(guò)程進(jìn)行剖析，暴露出執(zhí)法工作不嚴(yán)謹(jǐn)、法治思維落后、行政水平薄弱、行政理念偏頗等問(wèn)題，探析出加強(qiáng)基層依法行政的法制機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)變行政觀念、強(qiáng)化行政責(zé)任、增加服務(wù)意識(shí)的解決辦法，為執(zhí)法者在法律框架內(nèi)依法行使其有效權(quán)利提供了理論建議。

關(guān)鍵詞：依法行政 ? 執(zhí)法水平 ? 流動(dòng)人口治理

一、流動(dòng)人口治理概念界定

中國(guó)處在社會(huì)快速轉(zhuǎn)型期，隨之而來(lái)的是對(duì)勞動(dòng)力資源的更大需求，因此大規(guī)模的流動(dòng)人口應(yīng)勢(shì)而生。

流動(dòng)人口治理一方面表現(xiàn)為政府機(jī)構(gòu)對(duì)流動(dòng)人口的限制，另一方面表現(xiàn)為政府機(jī)構(gòu)對(duì)流動(dòng)人口提供的保護(hù)。流動(dòng)人口治理強(qiáng)調(diào)多元主體的參與，由眾多行動(dòng)者組成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)根據(jù)不同歷史時(shí)期的特點(diǎn)，對(duì)流動(dòng)人口行為和事件進(jìn)行計(jì)劃、組織、控制、協(xié)調(diào)、服務(wù)及信息儲(chǔ)存與傳遞以期保障人口結(jié)構(gòu)與城市需求穩(wěn)定向好發(fā)展。

二、流動(dòng)人口治理中依法行政現(xiàn)狀

北京市大興區(qū)11月18日發(fā)生重大火災(zāi)，導(dǎo)致19死8傷。受害者大多是領(lǐng)低薪收入的外來(lái)務(wù)工人員及其家人。事故發(fā)生兩日后，當(dāng)局宣布在全市范圍進(jìn)行名為“安全隱患大排查”的治理活動(dòng)。此次活動(dòng)的目的是拆除違章自建出租屋及疏通進(jìn)城務(wù)工人員搬離臨時(shí)居住地。因此，由公安消防大隊(duì)、北京市安全生產(chǎn)委員會(huì)、朝陽(yáng)消防組成的聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)對(duì)大興區(qū)的違章建筑、違規(guī)居住人員、違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行全面清查。

三、案例暴露的依法行政問(wèn)題

（一）匆忙出臺(tái)政策，缺乏預(yù)先宣傳

2017年11月19日北京市安全生產(chǎn)委員會(huì)發(fā)布《北京市安全生產(chǎn)委員會(huì)關(guān)于開(kāi)展安全隱患大排查大清理大整治專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)的通知》在短短24小時(shí)內(nèi)，政策出臺(tái)速度之快、任務(wù)之緊。通知指出：“各地區(qū)、各部門(mén)、各單位要深刻吸取大興區(qū)11·18火災(zāi)事故教訓(xùn)，要與“疏解整治促提升”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)緊密結(jié)合，集中精干力量，嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任，確保安全隱患大排查、大清理、大整治專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)的深入開(kāi)展。對(duì)各地區(qū)、各部門(mén)要加大執(zhí)法力度，對(duì)違法建設(shè)出租轉(zhuǎn)租住人、等違法違規(guī)行為，進(jìn)行重點(diǎn)查處。對(duì)“三合一”、“多合一”場(chǎng)所，要立即清人，確保安全 。

據(jù)資料畫(huà)面顯示，執(zhí)行現(xiàn)場(chǎng)缺少執(zhí)法人員對(duì)政府通知進(jìn)行專(zhuān)業(yè)宣講，偶爾發(fā)現(xiàn)墻壁張貼的通知事項(xiàng)。沒(méi)有及時(shí)下發(fā)上級(jí)要求的撤離通知，使群眾難以理解政策意圖，甚至任意曲解，對(duì)政府工作造成誤解。流動(dòng)人口在不知曉政府工作文件的同時(shí)，沒(méi)有任何心理準(zhǔn)備，并且沒(méi)有必要的緩沖時(shí)間。由于沒(méi)有第二居處，很多群眾被迫流落街頭。

（二）恣意下達(dá)決定，遺留人治思想

執(zhí)法人員是政府決策的執(zhí)行者，在其合法行政權(quán)限內(nèi)，具有靈活完成上級(jí)工作要求的任務(wù)，但不具有肆意懲治政策對(duì)象的權(quán)利。在政治錦標(biāo)賽盛行的功利主義政績(jī)比拼中，執(zhí)法者必須保障任務(wù)目標(biāo)在規(guī)定時(shí)間完成，否則將被視為能力低下，難以晉升。因此，執(zhí)法者不免以個(gè)人意志為主體，不惜延伸出損害目標(biāo)群體利益的極端方法，表現(xiàn)出人治思想的慣性。

斷水?dāng)嚯娛窃诹鲃?dòng)人口治理中被流動(dòng)人群多次提及的詞語(yǔ)，也是迫使其盡快搬離最大的隱憂。執(zhí)法者本應(yīng)合理疏解流動(dòng)人口，卻濫用職權(quán)，任意下達(dá)要求，并將其當(dāng)作疏解的理由，不顧百姓的基本生活保障，是 “官本位”的表現(xiàn)。

（三）強(qiáng)勢(shì)執(zhí)法驅(qū)離，暴露基本素養(yǎng)

為完成上級(jí)對(duì)“三合一”、“多合一”場(chǎng)所，要求立即清人的指示，執(zhí)法者不顧北京寒冬臘月零下的氣溫，口氣強(qiáng)硬，要求所有人員三天清退，甚至與搬離群眾發(fā)生肢體沖突，雙方毫不相讓。

執(zhí)法者作為政府工作人員，本應(yīng)秉持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，但此次事件中漠視流動(dòng)人口的基本需求，缺少執(zhí)政為民的理念，不具備心系群眾的為民情懷。

（四）弱化服務(wù)意識(shí)，缺少救助幫扶

政策中沒(méi)有提及輔助流動(dòng)人口搬離的運(yùn)輸工具和臨時(shí)安置點(diǎn)。反映政府服務(wù)意識(shí)的缺失，有違習(xí)近平總書(shū)記在《心無(wú)百姓莫為官》中提到的心系百姓瑣事當(dāng)做實(shí)在大事的要求。

執(zhí)法人員憑上級(jí)命令展開(kāi)運(yùn)動(dòng)式治理，運(yùn)動(dòng)式治理具有速度快、成效大的特點(diǎn)，但該事件中沒(méi)有切實(shí)保障群眾的基本生活，表現(xiàn)出四方面的欠缺。首先，政府匆忙出臺(tái)政策，缺乏預(yù)先宣傳，造成租客沒(méi)有做好預(yù)先搬離的準(zhǔn)備，使其缺少緩沖時(shí)間;其次，執(zhí)法者恣意下達(dá)斷水?dāng)嚯姷臎Q定，遺留人治思想;再次，強(qiáng)勢(shì)執(zhí)法驅(qū)離，暴力執(zhí)法;最后，沒(méi)有提供幫助流動(dòng)人口搬遷的必要運(yùn)輸工具并且缺少容納租客統(tǒng)一管理的暫時(shí)安置區(qū)。綜上，11.18事件人口治理沒(méi)有嚴(yán)格遵照依法行政的原則，暴露出基層執(zhí)法部門(mén)的諸多問(wèn)題。

四、依法行政存在問(wèn)題的成因

（一）行政機(jī)構(gòu)保障不足

11.18流動(dòng)人口治理中，沒(méi)有專(zhuān)項(xiàng)責(zé)任機(jī)構(gòu)，造成執(zhí)行鏈斷節(jié)。必要后勤保障的缺失和執(zhí)法人員按章辦事，低容錯(cuò)率的現(xiàn)狀，致使政策落實(shí)不到位。另外值得注意的是，機(jī)構(gòu)的缺失必將帶來(lái)經(jīng)費(fèi)的不到位，法制宣傳、后續(xù)安置都因缺少必要的人力、物力、財(cái)力資源而無(wú)法真正保障。

（二）法治觀念未能形成

“官本位”思想的慣性使得執(zhí)法者法治觀念扭轉(zhuǎn)不徹底，中國(guó)從傳統(tǒng)封建體制轉(zhuǎn)軌進(jìn)入現(xiàn)代治理體系過(guò)程中，權(quán)利本位、權(quán)力崇拜、權(quán)大于法的權(quán)利觀仍有遺留。對(duì)部分執(zhí)法者根深蒂固的是權(quán)力層級(jí)的劃分取代法律政策的規(guī)定，存在凡是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的命令就是正確的、就是需要執(zhí)行的甚至比法律還重要的思維定式。雖然我國(guó)確立了“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的基本治國(guó)方略，但“官本位”、“權(quán)力唯上”的思想沒(méi)有徹底根除。

（三）法治意識(shí)較為淡薄

部分執(zhí)法者法律意識(shí)淡薄、執(zhí)法態(tài)度較差導(dǎo)致其在執(zhí)法過(guò)程中以快速完成執(zhí)法任務(wù)為旨?xì)w，忽略執(zhí)法對(duì)象的合法權(quán)利，缺少預(yù)判執(zhí)法行為是非善惡、可為、不可為的實(shí)體規(guī)范程序。盲目表達(dá)自我行動(dòng)意志，不能樹(shù)立法律意識(shí)，造成不文明執(zhí)法的局面。

（四） 以人為本理念欠缺

該案例中執(zhí)法者以任務(wù)而非人民為目標(biāo)。悖離以人為本、執(zhí)政為民的工作方針。法律約束如果缺少實(shí)質(zhì)性的外界監(jiān)督極易使得以人為本的理念流于形式，難以落實(shí)。加之“壓力型”體制下的晉升制多以上級(jí)選拔為主，直接造成執(zhí)法者對(duì)上負(fù)責(zé)多于為百姓著想。

五、優(yōu)化依法行政的對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)法制機(jī)構(gòu)建設(shè)

法制機(jī)構(gòu)是社會(huì)主義法制建設(shè)的重要組成部分，是依法行政工作的監(jiān)督保證和成效保障。法制機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)科學(xué)合理，應(yīng)深入落實(shí)法治程序，避免因缺少事先宣傳造成11.18流動(dòng)人口露宿街頭事件的再次發(fā)生。依法落實(shí)法制機(jī)構(gòu)的宣傳工作，保障人民合法權(quán)利，使一切國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)按預(yù)設(shè)程序開(kāi)展活動(dòng)，并接受全體社會(huì)成員的監(jiān)督和制約，以期發(fā)揮各執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)有的效用。

（二）強(qiáng)化依法行政觀念

增強(qiáng)法律素養(yǎng)，強(qiáng)化法律觀念，關(guān)注執(zhí)法者在管理活動(dòng)和公共權(quán)力運(yùn)作過(guò)程中所表現(xiàn)的德行品性。要求執(zhí)法者在日常行政工作中以遵從法律為最高標(biāo)準(zhǔn)，養(yǎng)成依法行政的自覺(jué)性，把依法行政作為內(nèi)在行動(dòng)準(zhǔn)則，做到身在其位，力謀其政。將行使公民賦予的權(quán)利作為工作常態(tài)，如若涉及沒(méi)有具體法律指導(dǎo)的行政事務(wù)，要發(fā)揮主觀能動(dòng)性，從法律原則和精神內(nèi)涵出發(fā)，以公平公正作為標(biāo)尺，切實(shí)解決群眾的各項(xiàng)難題。

（三）明確行政責(zé)任擔(dān)當(dāng)

政府工作者應(yīng)注重自身的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。政府工作人員是法律的執(zhí)行者，同時(shí)也受法律的約束，對(duì)政府工作者違反法律的行為應(yīng)追究其相應(yīng)的責(zé)任。以往行政工作多以追究行政對(duì)象的違法行為作為工作重點(diǎn)，而習(xí)慣性忽視執(zhí)法者的違法行為。政府應(yīng)踐行行政權(quán)利的行使和行政責(zé)任的擔(dān)當(dāng)，以此糾正責(zé)任意識(shí)偏差，強(qiáng)化政府職責(zé)促進(jìn)責(zé)任型政府的構(gòu)建。

（四）提升政府服務(wù)意識(shí)

以人為本的服務(wù)宗旨要求執(zhí)法者的各項(xiàng)工作均以人民作為出發(fā)點(diǎn)，將人民放在中心位置，始終把人民切實(shí)相關(guān)的利益放在首位。執(zhí)法者要定期接受組織培訓(xùn)，從轉(zhuǎn)變服務(wù)理念做起，培養(yǎng)服務(wù)意識(shí)，逐步落實(shí)人性化服務(wù)。扭轉(zhuǎn)執(zhí)法過(guò)程中以任務(wù)為旨?xì)w的固有觀念，逐漸將以人為本、執(zhí)政為民的理念落實(shí)到行政工作中，滿足人民所需，做人民滿意的服務(wù)型政府。

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（作者簡(jiǎn)介：趙志騰，廣西師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，碩士，主要從事行政管理、公共政策等研究。）