李彥平，劉大海，劉偉峰，邢文秀

（自然資源部第一海洋研究所，山東 青島 266061）

引 言

海洋空間是沿海地區(qū)經濟社會發(fā)展的基礎和載體，在沿海地區(qū)經濟高質量發(fā)展中扮演著重要角色。近年來，海洋開發(fā)利用規(guī)模和強度持續(xù)增大，粗放利用、閑置浪費、生態(tài)環(huán)境損害等問題日漸凸顯，給海洋資源可持續(xù)利用和區(qū)域經濟可持續(xù)發(fā)展帶來巨大壓力。隨著生態(tài)文明體制改革的逐步深化，我國資源管理理念也發(fā)生變化，以2017年全面從嚴管控圍填海為標志，海洋空間資源管理由過去重視保障資源供給為主逐步轉變?yōu)楸Ｗo資源環(huán)境為主。

海洋空間利用年度計劃是自然資源部基于其國土空間用途管制職責提出的海洋空間資源管理的新思路。根據自然資源部“三定”方案，其職責之一是“組織擬訂并實施土地、海洋等自然資源年度利用計劃”，海洋空間利用年度計劃成為與土地利用年度計劃同等重要的計劃管理制度。在此之前，學術界和管理部門尚未提出海洋空間利用年度計劃的概念，亦無相關實踐和經驗，建立和完善海洋空間利用年度計劃制度體系成為管理部門和研究機構的緊迫任務。本文通過梳理、研究圍填海和土地利用計劃的經驗，針對當前海洋開發(fā)利用存在問題，結合生態(tài)文明體制改革相關要求，研究提出了海洋空間利用計劃的內涵，并初步構建了海洋空間利用計劃制度體系，以期為該制度的建立和實施提供技術支撐和決策支持。

1 研究與實踐進展

1.1 國家計劃管理體制

1.1.1 國家計劃管理

計劃管理原理由馬克思和恩格斯創(chuàng)立，在我國經過不斷發(fā)展，形成了具有中國特色的計劃管理理論[1]。國家計劃，即政府制定和實施的計劃。新中國成立后，我國逐步建立起國家計劃經濟體制，并編制和實施國民經濟發(fā)展五年計劃。到改革開放早期，經濟理論界開始對是否堅持恢復計劃管理體制進行探討，國家開始了對計劃管理實踐的探索。在編制“九五”計劃時，國家計劃編制理念發(fā)生轉變，其性質越來越接近市場經濟的計劃，到“十一五”時期，中長期計劃就開始稱作中長期規(guī)劃。經改革開放后30年的轉型，我國國民經濟管理基本實現了由計劃管理向宏觀調控轉變，實現了國家計劃向國家規(guī)劃轉變[2]。當前，在我國社會主義市場經濟中，國家計劃的主要形式是指導性計劃，也包含少量指令性計劃[3]。國家計劃與財政、金融一起構成宏觀調控中最基本、最全面、影響最廣泛的三種重要經濟手段，在導向、政策、配置、協(xié)調和信息等方面發(fā)揮重要作用[4]。

1.1.2 國家計劃與規(guī)劃

計劃有廣義與狹義之分，一般從時間來分，廣義的計劃包括長期規(guī)劃、中期規(guī)劃和年度計劃等，狹義的計劃多指五年計劃、年度計劃等短期計劃[5]。規(guī)劃與計劃共同構成了國家規(guī)劃（計劃）體系。當前，我國計劃管理主要以規(guī)劃為主，規(guī)劃確定總體目標，注重宏觀管理，計劃注重在中觀或微觀層面上落實國家規(guī)劃。為破解資源瓶頸，我國土地、水資源、礦產資源、海洋（圍填海）均實施了總量控制和計劃管理相關政策制度，為政府部門合理控制資源開發(fā)利用規(guī)模，促進資源集約高效實用發(fā)揮了重要的約束和引導作用。

1.2 空間資源計劃管理研究進展

在空間資源管理方面，我國分別在1986年和2009年提出土地利用年度計劃和圍填海年度計劃。由于計劃管理制度更側重管理和實踐，學術界對兩項制度的研究較少，一般集中在計劃管理存在問題及改進研究方面。

通過梳理相關文獻，當前計劃管理存在問題基本集中在制度自身、管理手段和地方政府三個方面。一是制度自身層面，計劃管理制度自身存在信息不完全、預算軟約束、棘輪效應和管制俘獲等難題[6]，成為阻礙資源實現最優(yōu)配置不可避免的缺陷。二是計劃管理手段層面，計劃管理部門在編制計劃時以經驗決策為主，與實際使用需求差距較大；管理過程過度重視數量指標控制；忽視執(zhí)行效果管理以及現有考核機制不健全，缺少激勵機制等[7]。三是地方政府層面，地方政府基于發(fā)展需要，會爭取更多的指標，而未考慮真正的使用需求，造成指標浪費；利益驅動造成計劃指標分配的公平缺失；此外，地方政府在計劃管理中也缺少對下級政府指標執(zhí)行效果管理。以上因素造成在計劃管理過程中往往出現部分地區(qū)指標供不應求，而另一部分地區(qū)則出現指標低效使用甚至閑置的問題，難以實現預期目標。

基于以上問題，各項研究提出的主要對策包括:將計劃管理制度法制化，強化對突破指標行為的懲戒；推動計劃管理從部門計劃向政府計劃轉變，將計劃管理納入政府工作中；科學編制計劃和下達（分配）指標，統(tǒng)籌長期與短期、全局與地方的利益；實行計劃指標的資產化管理，探索指標采購和部分指標有償調劑制度；建立健全土地利用年度計劃考核監(jiān)管制度，充分發(fā)揮考核結果的應用；加大計劃指標制定中的公眾參與，進一步提高計劃編制的科學性和公共透明，發(fā)揮社會監(jiān)督作用[8-9]。

1.3 土地利用年度計劃實踐進展

1.3.1 發(fā)展歷程

經過30余年的發(fā)展，我國形成了以《土地管理法》為基本框架，以《土地利用年度計劃管理辦法》為具體實施依據，以國務院和相關主管部門政策文件等為補充的相對健全的年度計劃制度體系（見表1）。

土地利用計劃管理源于1986年3月，中共中央、國務院在《加強土地管理，制止亂占耕地的通知》中規(guī)定，“今后必須嚴格按照用地規(guī)劃、用地計劃和用地標準審批土地”。1998年修訂的《土地管理法》首次明確了土地利用年度計劃的法律地位。1999年，原國土資源部發(fā)布了《土地利用年度計劃管理辦法》，并先后于2004年、2006年和2016年進行3次修訂。

表1 土地利用年度計劃制度體系

此外，為了加強耕地保護，科學管控新增建設用地規(guī)模，國務院和自然資源主管部門出臺諸多政策文件，對土地整治、建設用地增減掛鉤、占補平衡、土地復墾等工作進行具體規(guī)定，涉及土地利用年度計劃管理、指標的使用及改進等，進一步豐富和完善了土地利用年度計劃制度體系，使其更符合不同階段土地保護與利用需求。

1.3.2 土地用途轉用過程及對應指標分析

土地利用年度計劃是土地用途管制在時間和數量層面上的具體要求和安排。土地利用年度計劃指標主要包含新增建設用地計劃指標、土地整治補充耕地計劃指標、耕地保有量計劃指標、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標和工礦廢棄地復墾利用指標[10]，這些指標是落實耕地保護及占補平衡、控制建設用地規(guī)模等政策的重要抓手。從用途管制角度分析，除了耕地保有量計劃指標外，其他指標均體現出對土地用途轉化的管控（見圖1）。

圖1 土地用途轉化過程

（1）過程1代表建設用地增加的途徑——新增建設用地，建設用地增加來自對農用地或未利用地的占用，與新增建設用地計劃指標對應；

（2）過程2代表耕地數量增加的途徑——土地整治補充耕地，包括農用地整治、建設用地整治、未利用地開發(fā)和土地復墾等具體措施，與土地整治補充耕地計劃指標對應；

（3）過程3+1代表城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的過程，體現了建設用地與耕地數量的動態(tài)平衡，過程3表示農村建設用地整理復墾為耕地，過程3和過程1必須整體審批和實施，與城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標對應；

（4）過程4+1代表工礦廢棄地復墾利用的過程，同樣體現了建設用地與耕地數量的動態(tài)平衡，過程4表示歷史遺留的工礦廢棄地以及交通、水利等基礎設施廢棄地復墾過程，與工礦廢棄地復墾利用指標對應。

通過上述土地用途轉用過程分析可以發(fā)現，土地利用年度計劃以指標為抓手，旨在協(xié)調兩個對象的關系，實現兩個目標——兩個對象包括保護對象（耕地）和管控的對象（建設用地）；與之對應的兩個目標，一是守住耕地紅線，維護國家糧食安全；二是合理供應建設用地，保障經濟持續(xù)發(fā)展。土地利用年度計劃的目標也與生態(tài)文明體制改革“發(fā)展和保護相統(tǒng)一”的理念一致。

2 海洋空間利用年度計劃的內涵與使命

2.1理論基礎——海洋空間資源配置

2.1.1 海洋空間資源配置要素

資源配置是指把一定數量的資源按照某種規(guī)則分配到不同的產品的生產中，以滿足不同的需要[11]，資源稀缺性與需求無限性的基本矛盾產生了如何實現資源最優(yōu)或有效配置的問題[12]。海洋空間資源配置可以理解為海洋空間資源在時間和空間上在不同用途之間的數量分布狀態(tài)，因此從要素層面可以將海洋空間資源配置分為時間配置、空間配置、用途和數量配置[13]。

海洋空間資源的時間配置，是指對海洋空間資源在不同時段或當代人與后代人之間的分配，以保證資源的可持續(xù)利用；海洋空間資源的空間配置，是指對海洋空間資源在不同區(qū)域或平面之間的分配，其目的是充分發(fā)揮資源稟賦，有效協(xié)調不同用?；顒又g的矛盾；海洋空間資源的用途配置，是指對海洋空間資源在不同海洋產業(yè)之間的配置，其目的是推動海洋產業(yè)結構不斷調整優(yōu)化；海洋空間資源的數量配置，是指對海洋空間資源供給數量多少的控制，其目的是科學管控海洋開利用規(guī)模和強度。

在實踐中，我國針對四類要素配置方式，逐步建立和完善相應的制度體系:（1）國家實施海洋功能區(qū)劃制度，通過劃定不同海洋功能類型區(qū)，指導和約束不同海洋開發(fā)利用活動在相應的功能區(qū)內進行，屬于海洋空間結構配置的范疇。（2）國家和地方出臺的支持或限制不同類海洋產業(yè)或用?；顒拥恼呶募鐐鹘y(tǒng)的灘涂養(yǎng)殖、曬鹽等用海受到限制，而海洋生物、海工裝備、天然氣水合物、海上風電等新興產業(yè)用海受到支持，屬于用途配置的范疇。（3）自2012開始實施的圍填海計劃管理，按照年度下達國家和地方圍填海計劃指標，嚴格控制圍填?？偭亢鸵?guī)模，屬于時間和數量配置的范疇。

2.1.2 海洋空間資源配置手段

市場與計劃是資源配置的兩種基本手段[14]，前者以市場機制的自發(fā)調節(jié)作用為基礎，以自由的價格制度、企業(yè)制度和契約關系為核心[15]；后者以計劃部門根據社會需要及可能，以計劃配額、行政命令進行資源配置的方式進行配置。市場被認為是資源配置的最為有效的手段，在不同經濟體制的國家廣泛存在，并發(fā)揮重要作用。由于外部性、信息不對稱、競爭不完全、自然壟斷等因素導致市場并不能有效解決公共產品供給、分配公平等問題，市場失靈的情況難以避免，在此情況下，政府配置成為彌補市場缺陷的有效手段[16]。

我國海域使用者取得海域使用權的基本形式包括行政審批和招標、拍賣、掛牌。前者屬于社會主義市場經濟體制下計劃配置的范疇，后者屬于市場化配置的范疇。當前，我國海域資源配置以行政審批的方式為主，資源價格采用政府定價的方式確定，市場化配置程度不高。以2015年為例，全國通過申請審批方式確權海域面積228 435.72公頃，通過“招拍掛”確權海域面積25 177.41公頃，市場化配置海域面積占比不及10%。

2017年印發(fā)的《關于創(chuàng)新政府配置資源方式的指導意見》[17]提出“對于不完全適宜由市場化配置的公共資源，要引入競爭規(guī)則，充分體現政府配置資源的引導作用，實現政府與市場作用有效結合?！币虼?，針對當前我國海洋空間資源配置市場化配置程度不高、計劃配置存在缺陷的情況，應充分發(fā)揮市場在價格、供求、競爭等機制方面的優(yōu)勢，使海洋空間資源能夠最大限度得到公平高效利用，促進國有資產增值保值；同時，市場失靈的情況下，政府應適當干預，加強計劃管理，有效發(fā)揮其引導性、彌補性、規(guī)制性作用，抑制用海規(guī)模盲目擴張、生態(tài)環(huán)境損害等負面影響。

2.2 海洋空間利用年度計劃的概念及內涵探討

海洋空間資源屬于海洋資源的子類[18]，是海洋開發(fā)利用活動的載體，在管理實踐中一般進一步分為海域、海岸線和海島，本文所述海洋空間資源利用特指海域和海岸線的利用。在本文語境下，年度計劃屬于按年實施的國家計劃的范疇，更進一步，特指國家在資源配置方面的計劃?；诋斍昂Ｑ箝_利用存在問題，借鑒土地利用計劃管理經驗，本文認為海洋空間利用年度計劃是國家對海洋空間資源進行有計劃開發(fā)利用、保護和整治修復所采用的宏觀行政調控措施，是國家對計劃年度內新增海洋開發(fā)利用空間、穩(wěn)定和提升自然岸線保有率、海岸線和海灣整治修復及圍填海存量資源開發(fā)的具體安排。

從資源要素配置來看，海洋空間年度利用年度計劃屬于時間配置和數量配置的范疇；從資源配置手段來看，海洋空間年度利用計劃屬于社會主義市場經濟體制下資源計劃配置的范疇；從計劃管理內容來看，海洋空間利用年度計劃不僅包含海洋空間資源開發(fā)利用管理，還包含對海洋空間資源保護與整治修復的管理。

2.3 困境與使命

經濟高質量發(fā)展階段依然離不開國土空間的高效供給。海洋空間資源管理一方面面臨著優(yōu)質后備資源稀缺、生態(tài)環(huán)境嚴重損害等嚴峻形勢，另一方面又承擔著為經濟高質量發(fā)展謀求發(fā)展空間的壓力，緊迫的資源環(huán)境保護職責與日益增長的用海需求成為海洋資源管理難以協(xié)調的矛盾。當前，在處理開發(fā)與保護問題中，國家逐步形成了把保護放在首位，推進科學發(fā)展、有序發(fā)展和高質量發(fā)展的思路[19]。遵循上述思路，本文認為海洋空間資源開發(fā)與保護面臨問題的根本解決途徑在于:尊重經濟增長與海洋空間資源配置的內在聯系，準確預測并合理安排海洋空間開發(fā)利用的規(guī)模和強度，推進資源科學有序開發(fā)和高質量利用。

因此，海洋空間利用年度計劃既要保護好海洋資源，又要保障經濟高質量發(fā)展。一方面要充分發(fā)揮對資源開發(fā)的約束作用，合理控制海洋開發(fā)利用規(guī)模；另一方面要引導地方政府積極參與海洋資源環(huán)境整治修復，推動形成良好的海洋開發(fā)與保護格局，實現海洋空間資源節(jié)約、高效、綠色利用。

3 海洋空間利用年度計劃制度框架設計

3.1 構建原則

3.1.1 堅持問題導向

海洋空間利用計劃應直面當前海洋開發(fā)管理面臨的后備海洋資源不足、自然岸線大幅消失、生態(tài)環(huán)境損害、圍填海存量資源閑置等問題[20-22]，合理運用強制性和引導性手段，控制海洋開發(fā)利用規(guī)模，推動海洋資源合理、有序、有度利用；同時，強化地方政府保護海岸線和海洋生態(tài)環(huán)境意識，推進海岸線和海灣整治修復，推動圍填海存量資源開發(fā)利用。

3.1.2 堅持宏觀調控與市場調節(jié)相結合

海洋空間利用計劃是國家宏觀調控的手段之一，但這并不意味著對市場機制的否定。在社會主義市場經濟中，海洋空間資源配置必須遵循相應的市場規(guī)律。因此，海洋空間利用計劃應充分考慮國民經濟發(fā)展對海洋空間開發(fā)利用需求，為經濟高質量發(fā)展提供資源保障，但同時又必須堅持生態(tài)文明體制改革的相關要求，加強計劃管理，合理安排海洋空間供應總量，防止行業(yè)粗放發(fā)展，海洋資源環(huán)境承載力過高，損害海洋資源環(huán)境。

3.1.3 堅持中央嚴格管控與地方自主發(fā)展相結合

海洋空間利用計劃的嚴格管控應體現為管控力度之嚴，而非管控范圍之大。一方面，海洋空間利用計劃應強化對海洋資源環(huán)境、自然岸線等的保護，對海洋開發(fā)利用總量進行嚴格控制，不得隨意突破。另一方面，不需要針對每一類空間（或開發(fā)利用活動）都制定管控計劃，要給予地方政府因地制宜自主選擇發(fā)展模式的權利。總之，海洋空間利用計劃應要求“管得嚴”，而非“管得細”。

3.2 擬實現的具體目標

3.2.1 控制海洋開發(fā)利用規(guī)模和速度

當前海洋資源環(huán)境面臨的諸多問題多與開發(fā)利用規(guī)模過大、速度過快有關。因此，海洋空間利用年度計劃的首要任務就是要使海洋開發(fā)利用保持在合理的規(guī)模和速度。一方面需要科學測算符合資源環(huán)境承載力要求的資源開發(fā)利用總量，設定資源開發(fā)利用的數量上限；另一方面需要將資源開發(fā)利用數量按年度進行分配，從而實現計劃管理對開發(fā)利用規(guī)模和速度的管控，推進海洋空間資源集約節(jié)約和精細化利用。

3.2.2 穩(wěn)定和提升自然岸線保有率

自然岸線是當前海洋開發(fā)利用活動的集中區(qū)，也是受損最嚴重的區(qū)域，應成為海洋空間資源保護與修復工作的重中之重。海洋空間利用年度計劃要進一步強化自然岸線保有率的紅線地位，通過強制性指標管控和獎懲機制，約束各地嚴守自然岸線保有率；同時，應鼓勵和引導地方主動修復受損岸線，提升自然岸線保有率。

3.2.3 改善海灣生態(tài)環(huán)境質量

海灣與陸地聯系緊密，生態(tài)服務和經濟服務功能強大，但由于開發(fā)利用強度大、粗放隨意，我國大部分海灣生態(tài)系統(tǒng)都遭到嚴重破壞。海洋空間利用年度計劃應充分發(fā)揮其引導性作用，鼓勵地方政府主動參與海灣整治修復，改善海灣環(huán)境質量。

3.2.4 解決圍填海歷史遺留問題

要充分發(fā)揮海洋空間利用年度計劃的引導作用，要求沿海地方政府根據圍填海歷史遺留問題清單，按照“生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、分類施策、積極穩(wěn)妥”的原則制定出處理方案；設置地方圍填海項目前置條件，敦促地方政府加快解決圍填海歷史遺留問題，如在未完成歷史遺留問題處理之前，限制或禁止該地開展圍填海項目。

3.3 制度體系構建

3.3.1 完善海洋空間利用年度計劃的法律體系

明確的法律地位是海洋空間利用年度計劃實施的基礎和保障。之前的圍填海年度計劃僅以部門規(guī)章的形式發(fā)布，法律地位低。反觀土地利用年度計劃制度，早在1998年《土地管理法》修訂時就明確了法律地位。此外，原國土資源部還制定并不斷完善《土地利用年度計劃管理管理辦法》及相關配套制度。不斷完善的法律體系提高了土地利用年度計劃的權威性和可行性。因此，建議下一輪修訂《海域使用管理法》或者制定自然資源基本法時，在條文中明確海洋空間年度利用計劃的法律地位，增強計劃管理制度的權威性。同時，應研究制定《海洋空間利用年度計劃管理辦法》，對計劃的實施程序、指標使用及管控要求、各級政府部門職責、監(jiān)督考核及獎懲等進行明確規(guī)定，指導地方政府切實履行海洋空間利用的計劃管控要求。

3.3.2 構建海洋空間利用年度計劃指標體系

海洋空間利用年度計劃貫穿計劃編制、下達、執(zhí)行、監(jiān)督和考核各環(huán)節(jié)，是實現海洋開發(fā)利用規(guī)模和強度管控、強化海洋資源修復與保護的有力抓手。對比圍填海與土地利用年度計劃指標可以發(fā)現，圍填海計劃指標僅包含中央和地方圍填海年度計劃指標（分為建設用和農業(yè)用兩類），指標的直接目的為控制圍填海規(guī)模；后者計劃指標的目的除了控制建設用地規(guī)模（新增建設用地計劃指標），還包含耕地資源保護和修復（耕地保有量計劃指標、土地整治補充耕地計劃指標），以及土地使用的綜合調控（城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標和工礦廢棄地復墾利用指標），后者的指標內容更為豐富和科學，值得海洋空間利用年度計劃借鑒?；诖?，海洋空間利用年度指標設置擬采用“強制性”和“引導性”相結合的思路，前者包括對海洋空間開發(fā)利用規(guī)模進行科學管控，嚴守自然岸線保有率的底線以及自然岸線“占補平衡”；后者包括引導和鼓勵地方政府開展海灣整治修復、自然岸線整治修復和盤活圍填海存量資源。擬設置海洋空間利用年度計劃指標體系如下:

表2 海洋空間利用計劃指標分析

（1）新增海洋空間利用計劃指標，指下達給沿海各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）可用于本年度使用的海洋空間數量。

（2）自然岸線保有率計劃指標，指轄區(qū)內大陸自然岸線保有量（長度）占大陸海岸線總長度的百分比值。

（3）海岸線整治修復計劃指標，指依據全國海岸線整治修復規(guī)劃及年度計劃確定的年度海岸線整治修復數量。

（4）自然岸線占補平衡指標，指用海項目需要占用自然岸線的，要恢復或重建與所占自然岸線長度和質量相當的海岸線，確保自然岸線保有率不降低。

（5）海灣整治修復計劃指標，指依據藍色海灣等海洋生態(tài)修復工程規(guī)劃，開展海域整治修復計劃的數量。

（6）圍填海存量資源利用指標，指依據國民經濟和社會發(fā)展計劃、地方土地利用總體規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等，對圍填海存量資源進行再開發(fā)的數量。

3.3.3 構建基于計劃指標的配套制度

土地利用年度計劃各項指標分別對應相應的配套制度，如城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標和工礦廢棄地復墾利用指標對應《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調劑實施辦法》、《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調劑實施辦法》、《自然資源部關于健全建設用地“增存掛鉤”機制的通知》、《歷史遺留工礦廢棄地復墾利用試點管理辦法》等諸多政策制度。完善的配套制度不僅有利于指導具體的資源開發(fā)與保護工作，并與不同時期土地資源管理要求相適應，還有助于地方政府準確把握計劃指標執(zhí)行要求，避免理解偏差。因此，建議針對海洋空間利用年度計劃指標體系，尤其是自然岸線占補平衡指標、海岸線整治修復計劃指標、海灣整治修復計劃指標、圍填海存量資源利用指標分別出臺相應的配套制度，明確對自然岸線占補平衡、海岸線和海灣整治修復、圍填海存量資源開發(fā)等活動的具體要求，并使其與海洋空間利用年度計劃相銜接，以指標為抓手提升上述工作的完成質量。

3.3.4 建立和完善監(jiān)督考核及獎懲機制

根據土地和圍填海利用年度計劃實施經驗，資源計劃管理體制下容易出現考核重視指標執(zhí)行數量，忽略執(zhí)行質量的問題[7，23]，在一定程度上容易對地方政府申請和執(zhí)行計劃指標形成錯誤導向。建立科學完善的監(jiān)督考核及獎懲機制，一是要完善指標執(zhí)行效果評價體系，堅持數量與質量并重的考核方式；二是要嚴格過程監(jiān)管，保證計劃管理的科學性和嚴肅性，避免出現大量指標閑置浪費或低效利用的情況；三是完善獎懲機制，將考核結果應用于下一年度的計劃編制依據，引導形成綠色節(jié)約高效的海洋空間開發(fā)利用格局。

3.3.5 建立計劃彈性調節(jié)機制

剛性和彈性，計劃管理中維護計劃權威性和追求實踐可行性難以避免的矛盾。計劃的剛性體現為指標管理的約束性、政策實施的強制性等[24]。在實踐中，剛性太強、彈性不足是規(guī)劃計劃管理方式面臨的普遍問題，不利于資源的高效利用。在海洋開發(fā)利用管理中，由于不同用海項目審批和施工的環(huán)節(jié)、周期等各不相同，再加上計劃指標執(zhí)行過程中存在各類不確定因素，指標執(zhí)行過程往往難以完全達到預期。在此情況下，應建立海洋空間利用年度計劃彈性調節(jié)機制:首先要通過廣泛調研掌握地方計劃指標執(zhí)行過程中存在的問題及原因；其次，基于不同類用海項目程審批、建設特點，研究最優(yōu)的海洋空間利用計劃實施周期；最重要的是要在符合管控要求的前提下，制定計劃指標彈性調節(jié)的具體措施或制度，如探索預留指標、節(jié)余指標處理方式、跨省域調節(jié)指標方法等，提高計劃管理的科學性和可行性，實現政府對海洋空間資源的有效和規(guī)范管理。

4結語

根據土地利用年度計劃管理的發(fā)展歷程來看，海洋空間年度利用計劃制度體系尚需一定時間建立和完善。在此之前，學術界應重點在海洋空間利用需求預測、海洋空間利用計劃指標體系構建、海洋空間利用計劃實施程序與配套制度研究及制定、海洋空間利用計劃實施周期及彈性調節(jié)方法、海洋空間利用計劃執(zhí)行的監(jiān)督考核及獎懲機制等五方面開展研究，為海洋空間利用年度計劃的建立與實施提供技術支撐和決策支持。