劉春華

(1.天津體育學(xué)院 人事處，天津 301617；2.天津財經(jīng)大學(xué) 博士后流動站，天津 300222)

隨著公眾對體育公共服務(wù)多元化需求的日益增加，政府公共體育服務(wù)供給總量不足、結(jié)構(gòu)性不平衡以及供需矛盾沖突等問題越發(fā)突出。如何調(diào)整政府在公共體育服務(wù)供給中的角色定位，推動公共體育服務(wù)供給側(cè)改革，成為貫徹落實國務(wù)院向社會力量購買服務(wù)的重要途徑，也是擴(kuò)大內(nèi)需、增加就業(yè)、培育經(jīng)濟(jì)新增長點、推動體育產(chǎn)業(yè)成為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的重要渠道。政策為綱，行動為本，政府在體育體制、機(jī)制上的積極探索，一方面是體育價值在民生與健康中的有力反映，另一方面也是國家戰(zhàn)略和頂層設(shè)計的體現(xiàn)。從1999年貴陽市人大常委會首創(chuàng)市民旁聽發(fā)言制度，到2004年上海市推行城市社區(qū)網(wǎng)格化管理，再到2013年常州市率先嘗試政府購買公共體育服務(wù)，社會管理領(lǐng)域內(nèi)先后出現(xiàn)了不同的“政策擴(kuò)散”現(xiàn)象。為什么這些政策會在不同的政治體系間擴(kuò)散，體育政策又是如何擴(kuò)散的，而這些政策擴(kuò)散又具有何種特征、路徑，也是研究政府購買體育服務(wù)的重要課題。

1 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

政策擴(kuò)散，又稱政策創(chuàng)新擴(kuò)散，它是創(chuàng)新的政策經(jīng)過一段時間，經(jīng)由特定的渠道，在政府或組織間傳播并被采納的過程。作為政策研究的重要理論分支，起源于美國的政策擴(kuò)散創(chuàng)新理論最初是從農(nóng)業(yè)、公共衛(wèi)生、營銷學(xué)、傳播學(xué)以及社會學(xué)等學(xué)科中衍生而來，如Kuznets利用英美法等國50年內(nèi)重要工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品及價格變動研究了生產(chǎn)水平與經(jīng)濟(jì)的增長關(guān)系；Ryan 和 Gross對玉米雜交技術(shù)擴(kuò)散進(jìn)行了分析；Coleman等人分析了美國中西部四城市處方藥的擴(kuò)散問題[1]；Hagerstrand對瑞典農(nóng)村地區(qū)，如電話和牛群結(jié)核病擴(kuò)散進(jìn)行了調(diào)查[2]。正是在以Walker等為代表的學(xué)者大力推動下，政策擴(kuò)散理論迅速發(fā)展并成為公共政策研究的前沿理論，并開始在政治學(xué)、行政學(xué)研究領(lǐng)域中占有一席之地。就政策擴(kuò)散特征而言，Brown 和Cox總結(jié)概括為3條規(guī)律，即時間維度的S型、空間維度上的“臨近效應(yīng)”以及區(qū)域內(nèi)“領(lǐng)導(dǎo)者—追隨者”的層級效應(yīng)。就政策擴(kuò)散路徑而言，Gray認(rèn)為政策擴(kuò)散過程是一個經(jīng)驗?zāi)Ｐ?，學(xué)者Shipan和Volden則將政策擴(kuò)散分為水平擴(kuò)散與垂直擴(kuò)散兩類[3]。就政策擴(kuò)散動力機(jī)制而言，Berry等認(rèn)為主要有內(nèi)部決定模型與外部影響模型兩類[4]，內(nèi)部決定模型主要關(guān)注政府自身的內(nèi)部激勵和促進(jìn)因素，如經(jīng)濟(jì)因素[5]、政府實際財政投入[6]、政治體制、政策網(wǎng)絡(luò)[7]等；而外部影響模型更多地是從外在因素角度進(jìn)行探索，如學(xué)習(xí)、競爭性模仿以及政府官員間信息溝通[8]，領(lǐng)導(dǎo)者因素[9]，競爭合作、脅迫[10]。目前，學(xué)界普遍認(rèn)同Torben Heinze的政策擴(kuò)散理論，他將政策擴(kuò)散機(jī)制劃分為社會化、效仿、學(xué)習(xí)和外部性4類。事實上，Berry等認(rèn)為政策擴(kuò)散研究需要綜合考慮內(nèi)外因素的綜合效應(yīng)。就政策擴(kuò)散過程模型而言，主要包括全國互動模型[8]、區(qū)域擴(kuò)散模型[11]、領(lǐng)導(dǎo)跟進(jìn)模型[12-13]和垂直影響模型。

國內(nèi)對政策擴(kuò)散的研究近十幾年才開始，研究主要遵循兩條脈絡(luò)：一條以理論研究為主。作為國內(nèi)較早開始關(guān)注政策擴(kuò)散理論研究的學(xué)者，朱德米基于政策網(wǎng)絡(luò)理論整合構(gòu)建了創(chuàng)新擴(kuò)散和政策轉(zhuǎn)移框架[14]；朱亞鵬從政策創(chuàng)新與政策擴(kuò)散等概念、影響因素、過程特點與模式3個角度進(jìn)行了分析[15]；陳芳從基本概念、理論基礎(chǔ)、研究方法3個維度對政策擴(kuò)散理論進(jìn)行了梳理與總結(jié)[16]。另一條更多的是結(jié)合國情的實證研究，如政府電子政務(wù)[17]、養(yǎng)老保險[18]、城市網(wǎng)格化管理[19]、科技成果轉(zhuǎn)化[3]、流動人口[20]、棚戶區(qū)改造[21-22]。但就政策擴(kuò)散過程本身來看，中國經(jīng)驗與西方社會的擴(kuò)散模型存在本質(zhì)區(qū)別，“政策試驗”是我國的最典型形式[23-25]。事實上，很多政策也是基于這種模式在全國推廣與實施，這種形式既平穩(wěn)可控，又富有創(chuàng)新動力，故受到政府普遍認(rèn)同和歡迎。應(yīng)該說，這些研究對于我們認(rèn)識和研究中國情境下政策擴(kuò)散路徑及機(jī)制具有積極意義，更為關(guān)鍵的是為政府體制改革、制度創(chuàng)新提供了舞臺。但是，已有的研究多以國家層面的政策文件為依托，對地方政府層面政策關(guān)注還較少，僅僅聚焦于單一行政層級，還不能了解政策擴(kuò)散的全貌。雖然對政策擴(kuò)散研究的領(lǐng)域在不斷推進(jìn)，但就體育層面而言還未有所涉及。體育作為社會民生的重要元素，在豐富生活、促進(jìn)健康、維護(hù)社會穩(wěn)定等方面的作用與日俱增，而政府購買體育服務(wù)作為一項廣為關(guān)注的社會治理創(chuàng)新舉措，更是驗證和拓展已有政策擴(kuò)散理論較為理想的樣本。為此，本文基于對多個層級地方政府購買體育服務(wù)政策擴(kuò)散過程的回溯，從動態(tài)視角考察購買體育服務(wù)政策擴(kuò)散的時空機(jī)理，通過對內(nèi)外部壓力及動機(jī)的綜合分析，詮釋影響政策擴(kuò)散的不同維度及因素，從而為理解購買體育服務(wù)的政策擴(kuò)散提供更為系統(tǒng)的證據(jù)。

2 數(shù)據(jù)來源

以政府購買公共體育服務(wù)政策文本為主要研究對象，將地方政府界定為省級、地級、縣級3個行政層級，地級主要包括地級市、地區(qū)、自治州、盟，縣級主要包括市轄區(qū)、縣級市、縣、自治縣、旗、自治旗、特區(qū)、林區(qū)。之所以未將鄉(xiāng)鎮(zhèn)納入，主要考慮購買體育公共服務(wù)剛剛起步，絕大部分區(qū)域還沒有單獨制定相應(yīng)政策，并將其納入政府購買服務(wù)范疇，因而未納入。為更好地收集各級地方政府開展政府購買體育服務(wù)的相關(guān)政策，本文主要借助網(wǎng)絡(luò)搜索方式來獲取，具體方法如下：以“政府購買體育服務(wù)”為關(guān)鍵詞，通過搜索引擎對各地開展政府購買體育服務(wù)活動的網(wǎng)頁信息進(jìn)行面上搜索，匯總各地方政府開展購買體育服務(wù)的原始信息，然后對提及的各地方政府在相應(yīng)的體育部門、政府部門門戶網(wǎng)站搜索政府購買體育服務(wù)的相關(guān)政策文件，具體政策形式包括通知、意見、辦法、公告等。綜上，刪除部分有網(wǎng)絡(luò)報道但無相應(yīng)政策的地方政府，最終獲取有效政策文本60份(表1)。

表1 地方政府購買公共體育服務(wù)政策年度分布 份

3 地方政府購買體育服務(wù)政策擴(kuò)散趨勢分析

為進(jìn)一步研究政策的擴(kuò)散趨勢，以政府購買體育服務(wù)政策發(fā)布年份為橫軸，以當(dāng)年各級政府政策發(fā)布累積量為縱軸制作散點圖(圖1)。

圖1 政府購買體育服務(wù)政策擴(kuò)散累計變化

3.1 政策擴(kuò)散階段分析

如圖1所示，我國地方政府購買公共體育服務(wù)政策擴(kuò)散可分為兩個階段：第一階段，萌芽初探期(2013—2014年)。單純地從政府購買體育服務(wù)行為上來看，這并不算新鮮事物，武漢自2009年開始就由體育局牽頭通過政府購買服務(wù)的方式向轄區(qū)內(nèi)中小學(xué)生免費提供暑期游泳服務(wù)。但真正以政策為保障為依托的行為則開始于2013年，當(dāng)年常州市財政局、體育局聯(lián)合下發(fā)了《常州市關(guān)于購買公共體育服務(wù)的實施辦法(暫行)》，從購買主體、承接主體、購買內(nèi)容、購買方式、項目實施5個方面確定了購買的主客體以及監(jiān)督機(jī)制，并于2014年在全國范圍內(nèi)首次進(jìn)行了購買服務(wù)，最終與16家單位簽約，政府為項目“買單”共計99萬元。雖然從資金的數(shù)量上來看，購買的力度還很小，但畢竟邁開了購買體育服務(wù)的先河。

雖然，國務(wù)院辦公廳于2013年發(fā)布了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)[2013]96號)、財政部于2014年下發(fā)了《關(guān)于政府購買服務(wù)有關(guān)預(yù)算管理問題的通知》(財預(yù)[2014]13號)，財政部、民政部、工商總局印發(fā)了《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》通知(財綜[2014]96號)等有關(guān)購買服務(wù)的文件，但真正以體育購買服務(wù)為切入點的，各地政府反應(yīng)并不迅速。從省級政府層面來看，這一階段只有江蘇省出臺了《江蘇省本級向社會組織購買公共體育服務(wù)暫行辦法》，四川省出臺了《關(guān)于開展政府向體育場館購買免費低收費開放服務(wù)的實施意見(試行)》，其他省市并未跟進(jìn)。應(yīng)該說這一時段，購買服務(wù)還是一種新理念，還處于“實踐先行”的萌芽發(fā)展階段，體育方面更是如此，購買服務(wù)政策依據(jù)尚不充分，缺乏對購買服務(wù)的整體性、綜合性的政策規(guī)劃。

第二階段，緩慢反應(yīng)期(2015年至今)。隨著政府購買養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)服務(wù)等領(lǐng)域的縱深化發(fā)展，民眾體育需求的膨脹以及政府體育服務(wù)職能的強(qiáng)化，政府購買體育服務(wù)需求和意向呈現(xiàn)上升趨勢。很多地方都出臺了政府購買體育服務(wù)目錄指南，為體育服務(wù)“買什么”指明了方向。但這一階段省級層面出臺政策的為數(shù)不多，浙江省出臺的《關(guān)于政府向社會力量購買公共文體服務(wù)的實施意見》，新疆的《政府向社會力量購買全民健身公共服務(wù)暫行辦法》、內(nèi)蒙古體育局的《向社會購買體育賽事活動服務(wù)評估辦法(試行)》以及《湖南省政府購買公共體育服務(wù)實施方案》《天津市體育局向社會力量購買群眾體育賽事(活動)的實施辦法》。地市、區(qū)縣一級地方政府達(dá)47個，分布于15個省，分別為安徽3個、福建3個、河北1個、河南1個、湖北2個、黑龍江1個、廣東1個、湖南2個、吉林2個、江蘇16個、山東2個、江西1個、上海1個、四川3個、浙江8個。應(yīng)該說，政府購買體育服務(wù)作為創(chuàng)新社會治理模式的新亮點在一些區(qū)域得到積極響應(yīng)，雖然還處于摸索期，但隨著各地方政府的積極實踐因地制宜地出臺了相關(guān)舉措。之所以這一階段各地方政府政策反應(yīng)和行動落實上出現(xiàn)“斷檔”現(xiàn)象，省級政府政策出臺得較少，很大一部分原因在于體育在政治經(jīng)濟(jì)社會文化中還處于邊緣化，還未占據(jù)中心，購買體育服務(wù)往往被作為公共教育、勞動就業(yè)、人才服務(wù)、社會保險、社會救助、養(yǎng)老服務(wù)、兒童福利服務(wù)、殘疾人服務(wù)、優(yōu)撫安置、醫(yī)療衛(wèi)生、人口和計劃生育、住房保障、公共文化、公共體育、公共安全、公共交通運輸、三農(nóng)服務(wù)、環(huán)境治理、城市維護(hù)等政府購買基本公共服務(wù)中的一項。對體育購買的形式、路徑以及效率評價還不清晰，政策上的不清晰實際上就是管理科學(xué)化、規(guī)范化上“失聰”“失明”的表現(xiàn)。

3.2 政策擴(kuò)散層級分析

就政策擴(kuò)散層級而言，政府購買體育服務(wù)政策在不同行政層級間擴(kuò)散速度差異較大，但與政府行政級別并無明顯線性關(guān)系，而是表現(xiàn)為地級機(jī)構(gòu)緊隨其后，表現(xiàn)得更為積極、更為主動。具體來看，省級政府層面政策擴(kuò)散速度較慢，截至2018年9月30日我國只有7個省發(fā)布了專門的省級政府購買體育服務(wù)政策，絕大多數(shù)省市還是將公共體育歸屬公共服務(wù)或文化服務(wù)范疇考慮。從地級政府層面來看，政府購買體育服務(wù)政策擴(kuò)散效應(yīng)較為明顯。從2013年1個到如今共計33個，應(yīng)該說地級政府對購買體育服務(wù)都較為關(guān)注，不僅有政策指導(dǎo)，更是積極付諸實踐。從縣級政府層面來看，年度發(fā)布政策數(shù)量并不多，最高的2015年也僅為5個。總體而言，政府購買體育服務(wù)政策各地政府冷暖各異，是“兩頭少，中間多”的橢圓形態(tài)，這種局面與當(dāng)前對體育的總體認(rèn)識相一致，體育的重要性還未得到應(yīng)有體現(xiàn)，而且也受到區(qū)域經(jīng)濟(jì)、政治、文化的影響。

4 政府購買體育服務(wù)政策擴(kuò)散路徑與模式

4.1 時間軸上的S型擴(kuò)散

就時間維度來看，各級政府購買體育服務(wù)政策具有較為明顯的擴(kuò)散效應(yīng)，雖然政策擴(kuò)散的累積量在時間軸上呈現(xiàn)出上坡趨勢，還未形成S型曲線特征，但屬于政策擴(kuò)散的初級階段。盡管中央政府層面出臺了向社會力量購買服務(wù)的文件，但就現(xiàn)狀來看，體育僅是其中的一類，還處于起步階段，雖然很多地區(qū)已經(jīng)試水購買體育服務(wù)，如“溫州龍灣區(qū)政府購買服務(wù)，向體育賽事延伸”[26]、“北京將體育設(shè)施開放納入政府購買服務(wù)”[27]、“南昌嘗試政府購買體育公共服務(wù)”[28]，但更多的是“先行先試”探索，并沒有出臺直接的政策。事實上就體育未來發(fā)展趨勢來看，購買體育服務(wù)將是服務(wù)型政府的重要職能，也是社會治理體系深化的重要途徑，在未來一段時間內(nèi)，我國地方政府購買體育服務(wù)政策將進(jìn)入快速擴(kuò)散期，至于何時到達(dá)后期平穩(wěn)期，還需進(jìn)一步觀察。

4.2 空間軸上的效應(yīng)表現(xiàn)

就空間維度來看，按照華東、華南、華北、華中、西北、西南、東北7個區(qū)域考察購買體育政策擴(kuò)散進(jìn)程(表2)。

表2 地方政府購買公共體育服務(wù)政策年度分布 份

從省級層面來看，除華南外均有涉及。其中，最早的省級政府購買體育服務(wù)政策是2014年7月華東的江蘇和10月的西南四川，2016年擴(kuò)散到同樣位于華東區(qū)域的浙江，2017年擴(kuò)散到華中地區(qū)的湖南以及西北地區(qū)的新疆，2018年延伸至東北的內(nèi)蒙古和華北的天津。

從地級層面來看，與省級層面略有差異，西北未有城市發(fā)布相關(guān)政策。雖然西北新疆出臺了省級層面的文件，但地市縣跟進(jìn)并不及時。華南的廣東市則于2018年才出臺群眾體育賽事活動購買服務(wù)實施方案。最早的地級購買體育政策于2013年出現(xiàn)在華東地區(qū)的常州市后，2014年擴(kuò)散至位于同一區(qū)位的南通，2015年擴(kuò)散至泰州、南京、鎮(zhèn)江、蘇州、徐州、淮安6個市。與此同時，類似政策在東北的松原市和西南的廣元市出現(xiàn)。

從縣級層面來看，除華中的長沙市岳麓區(qū)、東北的哈爾濱市賓縣分別于2016和2017年出臺政府購買體育服務(wù)的政策外，主要集中在華東地區(qū)。從空間軸來看，華東地區(qū)應(yīng)該說是政府購買體育服務(wù)政策擴(kuò)散的主要陣地，無論省、市，還是區(qū)縣都極具擴(kuò)散效應(yīng)。

4.3 政策擴(kuò)散的模式分析

正如前人研究發(fā)現(xiàn)，中國的政策擴(kuò)散模式具有自身特質(zhì)，是著眼于“政策試驗”的經(jīng)典模式，同樣在體育政策擴(kuò)散中也有所體現(xiàn)。下面以華東的江蘇省為例來說明這種擴(kuò)散模式的行動邏輯。

我國政府購買體育服務(wù)在中央政府未出臺政策之前，雖然個別政府也進(jìn)行了政策自主創(chuàng)新，如2009年長沙、武漢等市政府體育部門就已摸索購買游泳服務(wù)，但覆蓋面始終未有擴(kuò)大，究其原因主要在于這種行動出發(fā)點是為了解決青少年私自下河游泳溺水問題的單一行動，而且制度、政策體系還并不完善，購買服務(wù)還未上升到國家意志。即使如此，應(yīng)該說這些嘗試都為后期政策試點、具體操作提供了參考。2013年中央購買服務(wù)政策的頒布成為了分水嶺，一方面這種中央命令具有向地方政府傳遞政策執(zhí)行的壓力，督促省級政府出臺相應(yīng)政策；一方面也為地方政府采納、制定新政策提供了合法性的依據(jù)和支撐。因此，這種自上而下的中央指示能夠有效推動該政策方案在全國地方政府間迅速推廣，事實上各省市都在第一時間回應(yīng)了中央決策，但就體育購買服務(wù)卻沒有這般迅速。

常州作為第一個購買體育服務(wù)的政府從某種視角來看，兼具政策試點的典型特征。政策試點作為一個具有中國特色的政策創(chuàng)新方式，不僅反映了政府間自下而上的縱向關(guān)系，而且也是地方政府自主創(chuàng)新與權(quán)力分解的選擇。政策擴(kuò)散的過程實際上就是“吸納”與“輻射”的相互交叉。吸納階段，上級政府更多扮演的是裁判者，對下級政府的政策測試進(jìn)行綜合評估，并進(jìn)行相應(yīng)的“提示”和“預(yù)警”；輻射階段，上級部門不僅關(guān)注下級政策擴(kuò)散的區(qū)域、速度，而且對新采納政策的區(qū)域進(jìn)行監(jiān)督與評價。常州模式不僅為上級政府有效解決體育公共服務(wù)提供了多元的政策方案，初探了政策效果，而且也將政策失敗的影響限定在一定范圍內(nèi)，增強(qiáng)了省級機(jī)構(gòu)出臺全局性政策的可行性和科學(xué)性。常州頒布政策之際，正處國家體育總局和江蘇省共建公共體育服務(wù)體系示范區(qū)合作之際，而且就是在常州市簽署的；此外，常州市政府對體育的關(guān)注也是有目共睹，僅2012—2013年直接出臺體育政策11項，而且常州群眾體育基礎(chǔ)牢固，自1997年開始連續(xù)15年獲得“全國全民健身活動優(yōu)秀組織獎”，這些有利條件都為常州模式開創(chuàng)奠定了基礎(chǔ)。事實上，常州購買模式的出現(xiàn)，不僅在省內(nèi)產(chǎn)生了積極影響，據(jù)常州市體育局要聞動態(tài)顯示，先后有無錫縣級市江陰(2014)、蘇州縣級市常熟(2016)、揚(yáng)州市(2016)等區(qū)域，省外的上海(2014)、天津(2015)、河南省(2016)前來學(xué)習(xí)與交流，政策的輻射作用得到一定程度的展示。與此同時，江蘇省政府也快速頒布了相應(yīng)的政策，與中央政策類似，一方面省級政策為地方政府應(yīng)對購買體育服務(wù)問題提供了政策方案，降低了下級政府決策被上級否決的政治風(fēng)險；另一方面，由于省—市—縣這種三級科層體系，中央政策對地市級以下政府的影響更多地表現(xiàn)為間接效應(yīng)，而省級政府的態(tài)度至關(guān)重要，即使省級政府不直接提供財政激勵，下級地方政府也會盡力按照組織隸屬關(guān)系積極部署，加快政策出臺。事實上，對于消耗地方政府財政資源的公共服務(wù)政策而言，財政依賴越多，政府也越會更積極采納社會政策創(chuàng)新。此外，就政府間橫向關(guān)系來看，當(dāng)某級政府出臺某類創(chuàng)新政策，必然會引起省級政府的注意，這對于處于相同競爭環(huán)境中的省內(nèi)其他同級政府而言，就會產(chǎn)生一種“橫向競爭壓力”，激勵其他政府紛紛采納類似政策。南通、泰州、南京、鎮(zhèn)江、蘇州、徐州、無錫先后做出反應(yīng)，當(dāng)然這里也并不排除受省級政府政策頒布的影響，應(yīng)該說是多種因素共同作用的結(jié)果。因而從這種角度來看，江蘇省內(nèi)購買體育服務(wù)政策的擴(kuò)散并非純粹意義上的“水平擴(kuò)散”或者“垂直擴(kuò)散”，相反它是中央—省—其他地級市多層次互動的立體式網(wǎng)絡(luò)。

就江蘇省政府購買服務(wù)政策來看，自下而上、自上而下的雙向傳遞得到充分體現(xiàn)。當(dāng)然，在研究中也發(fā)現(xiàn)各級政府購買的政策文本在內(nèi)容框架上高度相似，這種狀態(tài)很大一部分源于購買體育服務(wù)還屬于“摸著石頭過河”，政策上“依葫蘆畫瓢”具有很大便利性。但另一方面，我們也應(yīng)該看到各級政府也在積極摸索，在學(xué)中干、在干中學(xué)、在學(xué)中改，并不是一味地模仿其他地區(qū)的政策。如無錫市根據(jù)公眾反饋意見確定下一年度購買項目，并采取日?？己?、專項考核、隨機(jī)抽查、第三方監(jiān)管、行業(yè)管理考核及相關(guān)職能部門督查等方式強(qiáng)化考核；南京市則進(jìn)一步明確哪些屬于購買范圍，哪些“不屬于政府職能范圍，以及應(yīng)當(dāng)由政府直接提供、不適合社會力量承擔(dān)的服務(wù)事項，不得向社會力量購買”；徐州明確提出目標(biāo)任務(wù)。在發(fā)起方式上，主要分為單部門(體育局、人民政府辦公室、文化廣電新聞出版與體育局3種)和兩部門(體育局和市財政局、文廣體局和市財政局2種)兩種形式。

進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，如表3所示，政府購買體育服務(wù)政策同一層級擴(kuò)散的對象基本上都是經(jīng)濟(jì)實力較強(qiáng)的區(qū)域，并且這種經(jīng)濟(jì)趨向性效應(yīng)會從地級向縣級進(jìn)一步擴(kuò)散。體育作為民生的重要表現(xiàn)，是民眾對生活的更高需求，政府購買體育服務(wù)本身就是一項財力和人力資源投入較高的活動，如果缺少地方政府財政的有力支持，通常是難以為繼的，這也詮釋了為什么很多政策頒布機(jī)構(gòu)中有財政部門的身影。揚(yáng)州雖有購買服務(wù)的報道，但沒有出臺專門文件，而連云港和宿遷從網(wǎng)絡(luò)搜索結(jié)果來看還沒有相關(guān)開展購買體育服務(wù)的報道，而位于南通的海門和啟東兩個縣級市卻領(lǐng)先一步出臺了政府購買體育服務(wù)的政策。事實上，海門和啟東都是2010—2018年的全國經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)縣，這也從某種視角驗證了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)也是推動體育政策擴(kuò)散的重要力量。

表3 江蘇省地級市2015—2017年GDP實力及政策出現(xiàn)情況 億元

4.4 動力上內(nèi)外因素綜合作用

政策擴(kuò)散本身就是一個復(fù)雜過程，是一系列行為和決策的綜合體，既受政治經(jīng)濟(jì)文化的影響，又受領(lǐng)導(dǎo)者態(tài)度和偏好的影響，還受學(xué)習(xí)、競爭、強(qiáng)制和公眾壓力等外在因素制約。一般而言，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)、政治越民主、受教育水平越高、領(lǐng)導(dǎo)者創(chuàng)新意識越強(qiáng)的地區(qū)越容易進(jìn)行政策創(chuàng)新。政府購買體育政策之所以會擴(kuò)散，根本原因在于一是社會性，深處健康中國和全民健身兩大戰(zhàn)略的疊加期，體育價值越發(fā)顯現(xiàn)，體育已成為民眾生活方式的重要元素，與社會發(fā)展息息相關(guān)，發(fā)展體育不僅利國利民，更是深化體育體制改革、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要路徑；二是合法性，這項政策并不違背現(xiàn)行法律法規(guī)，相反是現(xiàn)行法規(guī)體系下的有利探索，是國家治理方式深入變革的必然選擇，而且這種合法性會得到追隨者的認(rèn)同。事實上，政府購買體育服務(wù)政策初期擴(kuò)散的地方政府在社會經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展、民主化進(jìn)程以及社會組織成長等方面往往處于領(lǐng)先地位，而且作為當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)航人往往也具有較強(qiáng)的創(chuàng)新意識。當(dāng)然，后續(xù)跟進(jìn)的地方政府也不會僅僅滿足上述條件，其政策擴(kuò)散更多地會受到內(nèi)部激勵以及外部國家戰(zhàn)略的導(dǎo)向，這說明越來越多的地方政府已經(jīng)意識到公共服務(wù)上的單一主體困境，對于充分發(fā)揮市場資源配置的機(jī)制進(jìn)一步認(rèn)同，對于培育和提升社會組織能力和實力方面形成了共識，在先行者榜樣和政策示范效應(yīng)的雙向激勵下，政府購買體育服務(wù)的后續(xù)采納者更會體現(xiàn)出這種追隨與趕超之姿勢。當(dāng)然，由于中央政府未對地方政府購買體育服務(wù)施以強(qiáng)制要求或利益激勵，地方政府一般會自主決定是否出臺、何時出臺以及出臺何種內(nèi)容，故存在一些地方政府在中央頒布后亦存在時序差異現(xiàn)象。

5 結(jié)論與展望

以政策擴(kuò)散理論為基礎(chǔ)，從時空演變的視角探討了我國地方政府開展購買體育服務(wù)的特征、趨勢、路徑和模式，并以2013—2018年地方政府層面的60份政策文本為依托，分析了地方政府購買體育服務(wù)政策擴(kuò)散。

1)從時間趨勢上看，政府購買體育政策初具S曲線規(guī)律，政策擴(kuò)散正處在較快發(fā)展階段，短期內(nèi)會有更多的地方政府開展購買體育活動。

2)從空間趨勢上看，政策擴(kuò)散的外部競爭效應(yīng)明顯，先行地區(qū)政府對周邊政府起到示范作用，周邊地區(qū)受先行地區(qū)的影響進(jìn)行政策制定，擴(kuò)散內(nèi)容兼具跟風(fēng)模仿和學(xué)習(xí)借鑒雙重特征。

3)從政策擴(kuò)散路徑及模式上看，有別于傳統(tǒng)的政策等級擴(kuò)散路徑，我國體育政策擴(kuò)散也具“政策試驗”的特質(zhì)，地級政府層面購買體育服務(wù)政策擴(kuò)散意愿強(qiáng)烈，具有作為領(lǐng)頭羊的效應(yīng)。

4)從政策擴(kuò)散動機(jī)上看，地方政府購買體育服務(wù)政策擴(kuò)散無不經(jīng)受臨近效應(yīng)、政府資源以及強(qiáng)制競爭的多重因素刺激。盡管如此，是否出臺、何時出臺以及如何出臺政府購買體育服務(wù)政策的主動權(quán)還是牢牢地把握在地方政府手中。

健康時代的來臨，體育的社會價值和作用越發(fā)凸顯，政府購買體育服務(wù)作為融合政府、市場和社會組織三者力量的治理機(jī)制，正迎來快速發(fā)展的春天。盡管2009年開始就有某些地域進(jìn)行了政府購買體育的實踐探索，但是由于宣傳的不到位，很多地方政府購買服務(wù)并未得到相應(yīng)報道，加之對政府購買體育服務(wù)本身認(rèn)識的偏差，購買體育服務(wù)并未得到應(yīng)有重視。況且政府信息公開程度還未達(dá)到盡善盡美，很多體育的政策并不能有效搜索，故而難以全面、精確地掌握全部數(shù)據(jù)。因此，應(yīng)該說本文的研究還是一種探索性的，研究還有待加強(qiáng)。