王琰

日前，人民銀行的行政執(zhí)法監(jiān)督評價機制還缺乏連貫性和完整度，工作推進過程中依舊存在系統(tǒng)性不夠、效率滯后、執(zhí)行力度不到位等問題，亟需構(gòu)建系統(tǒng)協(xié)調(diào)、高效運轉(zhuǎn)、嚴格執(zhí)行的行政執(zhí)法效果評估新制度。本文在深入分析人民銀行行政執(zhí)法監(jiān)督評價機制的特點、現(xiàn)狀及問題后發(fā)現(xiàn)，基礎行政執(zhí)法效果評估是衡量行政執(zhí)法效果優(yōu)劣的重要于段，也是開展后續(xù)問責機制的關鍵環(huán)節(jié)，對持續(xù)完善行政執(zhí)法績效、確保依法行政具有重要意義。

一、人民銀行行政執(zhí)法工作的現(xiàn)狀

目前，人民銀行在行政執(zhí)法監(jiān)督評價方面先后出臺了《中國人民銀行行政執(zhí)法評議考核辦法》《中國人民銀行執(zhí)法監(jiān)察辦法》《中國人民銀行內(nèi)審工作制度》等相關制度。以定期、不定期相結(jié)合的方式開展的依法行政檢查、執(zhí)法案卷評查、執(zhí)法評議監(jiān)察、依法行政審計等來實現(xiàn)。綜合分析來看，有以下幾個方面的特征：

（一）評價的目的基本一致

都是為了規(guī)范人民銀行行政執(zhí)法行為，防范行政執(zhí)法風險，推進人民銀行依法履職、規(guī)范履職。

（二）以自我評價為主要形式

當前的監(jiān)督評價大多由人民銀行法律事務管理部門、內(nèi)審管理部門、紀檢監(jiān)察部門等內(nèi)部部門分別制定實施，具體包括法律事務部門開展的依法行政監(jiān)督檢查，內(nèi)審部門開展的依法行政審計，以及紀檢監(jiān)察部門開展的依法行政評議、監(jiān)察等。外部的行政執(zhí)法評價主要是來自地方政府對當?shù)厝嗣胥y行不定期開展的依法行政行為監(jiān)督和行政執(zhí)法力度評議。外部評價方式遠少丁內(nèi)部評價方式，存在不平衡。

（三）評價內(nèi)容基本相同

依法行政監(jiān)督檢查是對人民銀行全面推進依法行政工作情況進行的監(jiān)督、檢查和評價。行政執(zhí)法評議是通過自我內(nèi)部評議考核和外部評議監(jiān)管對不同執(zhí)法職能部門和執(zhí)法人員的執(zhí)法行為規(guī)范和執(zhí)法質(zhì)量成效進行評價。執(zhí)法監(jiān)察的目的，是對不正確履行或者履行職責不到位的問題予以監(jiān)察糾正，查處有關違紀違法案件，追究實行責任到人，促進勤政廉政建設。盡管側(cè)重點不同，但大體上都是對行政執(zhí)法行為是否規(guī)范及相關業(yè)務開展落實情況進行監(jiān)督評價。

（四）評價方式基本相同

當前的行政執(zhí)法監(jiān)督評價活動主要是通過查資料、看材料、聽匯報的基礎方式進行。依法行政監(jiān)督檢查、行政執(zhí)法案卷評查、行政執(zhí)法評議工作每年至少開展一次，依法行政監(jiān)察和依法行政審計大多根據(jù)實際情況，因時制宜開展。 人民銀行系統(tǒng)通過上述行政執(zhí)法監(jiān)督評價工作，執(zhí)法權(quán)力運行中的風險點和工作疏漏得到了有效的查漏補缺，發(fā)揮了重要的法律風險和輿情風險防控作用。由丁缺乏系統(tǒng)的、統(tǒng)一的、完善的行政執(zhí)法效果評估制度，現(xiàn)行的執(zhí)法監(jiān)督評價工作存在很大程度上的被動性、滯后性和零散性，存在以下需要進一步完善之處。

二、人民銀行行政執(zhí)法工作中存在的問題

（一）監(jiān)督評價工作綜合性差，運行質(zhì)量低

日前人民銀行行政執(zhí)法監(jiān)督評價安排較多，工作細節(jié)化，存在內(nèi)容重復、監(jiān)督重復、評價有效性不高的弊端，無用功太多，嚴重影響行政執(zhí)法工作的質(zhì)量和效率。

（二）監(jiān)督評價標準單一籠統(tǒng)，缺乏規(guī)范性、合理性

行政執(zhí)法監(jiān)督評價內(nèi)容劃分在不同監(jiān)督部門的規(guī)章制度之中，評估標準過于籠統(tǒng)、空洞，有的重結(jié)果，有的重過程，有的一條制度貫徹到底，有的各種制度全面開花，沒有考慮不同地區(qū)、部門間的具體業(yè)務差異，導致執(zhí)法監(jiān)察工作任務重、發(fā)現(xiàn)的問題多，從而影響評估過程的時效性，造成評估結(jié)果缺乏公正性。

（三）內(nèi)部監(jiān)督評價活動相對多，外部公眾參與程度過低 社會公眾滿意度是服務型行政的根本落腳點。而現(xiàn)行的評價考核多數(shù)采取上級評價下級、本級自我監(jiān)督的內(nèi)部監(jiān)督評價方式，在社會公眾、金融機構(gòu)等外部環(huán)境中很少開展，失去了強有力的外部監(jiān)督壓力，導致監(jiān)督成效不大。背離了監(jiān)督評價的應有之義，存在“自娛自樂”之嫌。

（四）監(jiān)督評價手段陳舊，結(jié)果運用不足

南丁沒有緊跟時代步伐，更新?lián)Q代能力差，當前的行政執(zhí)法監(jiān)督評價信息管理系統(tǒng)和核心的評估指標體系以及目前的后續(xù)監(jiān)督評估工作，多停留在手工操作環(huán)節(jié)，更大程度上屬丁定性評估和合規(guī)性評估，風險性評估缺乏，前瞻性評估不足。同時在評議考核結(jié)果運用上，對被確定為優(yōu)秀的執(zhí)法部門和員工，在職務晉升、物質(zhì)獎勵等方面沒有體現(xiàn)出明顯的表彰措施，對不稱職者的認定和處理大多數(shù)時候也流于形式，評價考核結(jié)果兌現(xiàn)與預期不一致，弱化了對員工在后續(xù)行政執(zhí)法工作中的激勵鞭策作用。

綜合以上來看，目前人民銀行行政執(zhí)法在監(jiān)督目的、內(nèi)容、于段等方面的一致性，為整合行政執(zhí)法監(jiān)督資源，加大行政執(zhí)法內(nèi)部和外部監(jiān)督力度，探索建立系統(tǒng)完善的行政執(zhí)法效果評估機制提供了前提條件。但是由于人民銀行前期的行政執(zhí)法監(jiān)督評價機制較為零散，導致實際操作過程中存在系統(tǒng)性不足、效率不高、執(zhí)行不力等弊端，所以構(gòu)建系統(tǒng)協(xié)調(diào)、高效運轉(zhuǎn)、嚴格執(zhí)行的行政執(zhí)法效果評估新制度是當務之急。三、構(gòu)建人民銀行行政執(zhí)法效果評估制度的設想

在中共十幾大再次強調(diào)依法治國，建設社會主義民主法治國家重要性的大背景下，構(gòu)建更加完善的人民銀行行政執(zhí)法效果評估制度，有效推進依法行政不僅是“法治央行”建設的應有之義，也是人民銀行“法治央行”建設工作的有效切入點。人民銀行前期行政執(zhí)法監(jiān)督評價工作積累的制度保證、人才支持和工作經(jīng)驗，同樣為建立人民銀行行政執(zhí)法效果評估制度提供了基礎。

（一）關于評估主體和組織分工的建議

從實施評估的主體來看，可以將評估分為內(nèi)部評估、外部評估兩類。為確保評估工作進行得順利和結(jié)果的有效性，人民銀行應建立內(nèi)外平衡的行政執(zhí)法評估機制，而非單一的簡化實施。采取統(tǒng)一領導標準、協(xié)調(diào)分工負責的實施方式，不同部門按照分配任務，統(tǒng)籌規(guī)劃，各司其職，分工負責，集中集約利用行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督資源，確保行政執(zhí)法行為得到充分有效的監(jiān)督。同時采取“分考總評”的T作模式做好內(nèi)部自我評估相關規(guī)章制度的設立，為日后接受外部評估打好基礎。

（二）關于評估指標和評估標準的建議

行政執(zhí)法成效的體現(xiàn)是多樣化的，同時對應著不同的評估標準，對此應確立政治準則、法律準則、經(jīng)濟準則、社會準則和文化準則。人民銀行行政執(zhí)法效果評估應以法律準則為核心，重點是通過設置衡量執(zhí)法文明程度、執(zhí)法效率、案卷質(zhì)量的相關指標來反映和監(jiān)督，防范執(zhí)法過程中的法律風險，盡可能化解行政裁量過程中的不平衡、不公平問題。

（三）關于評估結(jié)果運用及披露的建議

評估結(jié)束后，建議高度重視評估結(jié)果，根據(jù)評估結(jié)果采取整改、問責、優(yōu)化等一系列措施，充分發(fā)揮行政執(zhí)法評估工作的反映和激勵功能。評估主體應通過下發(fā)評估報告的形式，將問題和短板告知被評估單位。以問題為導向，具體問題具體分析，要求限期整改完畢，拒絕千篇一律的模板操作，以此提升行政執(zhí)法水平。將評估結(jié)果與其他相關考核制度掛鉤，作為對領導班子總體評價和領導干部業(yè)績評定、選拔任用、追責問責的重要依據(jù)。

（四）建立行政執(zhí)法效果評估長效機制

一是建立人民銀行系統(tǒng)統(tǒng)一的行政執(zhí)法評估數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，具體包括執(zhí)法主體數(shù)據(jù)庫和執(zhí)法問題案例席。二是建立評估對象篩查機制，根據(jù)序時登記行政執(zhí)法考核結(jié)果過程中的表現(xiàn)（具體包括考核業(yè)績和不良率），并累積匯總前期表現(xiàn)，采取差異化、等級化激勵措施。三是建立跟蹤評估機制，即評估主體可以通過跟蹤回訪、回頭看等方式，對問題集中的單位和個人采取針對性指導和整改措施，進一步確保被評估單位將相關責任落實到位?，F(xiàn)消費者個人信息泄露和資金被盜等事件發(fā)生，出臺針對于互聯(lián)網(wǎng)金融消費者權(quán)益保護法就顯得迫在眉睫。而對于當前互聯(lián)網(wǎng)金融平臺運營規(guī)范性不足的情況可以考慮從法律以及法規(guī)方面加大對于互聯(lián)網(wǎng)金融的獎懲力度，制定更加標準的獎懲措施，一方面能夠有效降低互聯(lián)網(wǎng)金融風險，另一方面也能使日前的互聯(lián)網(wǎng)金融生態(tài)環(huán)境有效優(yōu)化。

（三）加強監(jiān)管，加大互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管力度

改變?nèi)涨案鞅O(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管職能重復、交叉等現(xiàn)狀，可以從設立全新的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管協(xié)調(diào)組織，負責將各監(jiān)管機構(gòu)重復的職能統(tǒng)籌規(guī)劃，使其做到各司其職，能夠有效提高對于互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管效率。對于互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會的行業(yè)自律作用也不容忽視，金融監(jiān)管需要輔以行業(yè)自律，將行業(yè)自律作為基礎，以此來構(gòu)建監(jiān)管核心，形成一套完整的互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管模式。

（四）完善征信，建立線上線下征信體系

征信體系的建設能夠有效提升民眾以及企業(yè)的信用意識，對于互聯(lián)網(wǎng)征信體系的建設以及市場氛圍的營造顯得更為關鍵，征信體系的建設關鍵在于對丁失信懲罰，加大失信懲罰的力度，讓失信者自身對違約的成本做出考量，有效維護互聯(lián)網(wǎng)金融的生態(tài)體系，而互聯(lián)網(wǎng)金融征信業(yè)也應該有明確的標準，充分發(fā)揮中國人民銀行的主導地位，將征信行業(yè)的信息共享機制完善，明確信息公開的范圍與內(nèi)容。目前央行2019年5月即將上線新版征信報告，其中對月還款金額，大額分期貸款等新項目的增加可有效完善互聯(lián)網(wǎng)金融征信體系，也可以給互聯(lián)網(wǎng)金融機構(gòu)提供更全面、更專業(yè)的征信依據(jù)。

傳統(tǒng)金融行業(yè)在目前互聯(lián)網(wǎng)金融高速發(fā)展的刺激下也不斷地進行著行業(yè)轉(zhuǎn)型，目前金融市場環(huán)境得到了實質(zhì)性地改變，金融機構(gòu)推廣和銷售渠道得到了有效拓展，金融資源的利用率也在不斷提高，信息的整合度也變得更加方便和有效。所以互聯(lián)網(wǎng)金融對于帶動經(jīng)濟發(fā)展是起到了巨大的作用的，互聯(lián)網(wǎng)金融因為它的全面性、安全性以及便捷性正在不斷為消費者和企業(yè)提供更好的金融服務，而其又因為廣闊的覆蓋面、低廉的成本和快速的發(fā)展不斷在人們的日常生活中發(fā)揮作用，所以加強對互聯(lián)網(wǎng)金融的法制建設以及平臺規(guī)范，對互聯(lián)網(wǎng)金融的生態(tài)體系以及生態(tài)環(huán)境的建設是目前互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展的重中之重，也是讓互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)能夠更好地為消費者提供金融服務的保障。