蔡恩澤

3月5日，《關丁2018年中央和地方預算執(zhí)行情況與2019年中央和地方預算草案的報告》提請十三屆全國人大一次會議審查。預算報告是國家賬本，賬本里面有時代變遷，有國計民生，有國家“家底”。國家賬本的每一個數(shù)字、每一筆收支、每一條政策，都叩動著代表委員的心弦，并引起社會公眾的廣泛關注。

國家賬本富含民生

國家賬本是政府部門一年工作資金需求的全景窗口。今年的國家賬本傳遞2019年民生五大信號，富含民生需求。在當前經(jīng)濟下行、發(fā)展面臨諸多網(wǎng)難的情勢下，翻開國家賬本，民生情懷撲面而來。其一，減稅降費近2萬億元，增加市場主體活力。根據(jù)預算報告，今年要實施大規(guī)模的減稅降費。全年減輕企業(yè)稅收和社保繳費負擔近2萬億元。減稅降費是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措，有利于減輕企業(yè)負擔、激發(fā)市場主體活力，是實實在在的民生紅包。短期來看，減稅降費會對各級財政帶來壓力，但長遠來看，可培植財稅資源，助力經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。其二，中央財政就業(yè)補助資金增長14.9%，積極促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)。根據(jù)預算報告，中央財政就業(yè)補助資金安排538.78億元，增長14.9%。將符合條件的個人和小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)擔保貸款最高額度分別提高至15萬元和300萬元。當前和今后一個時期，我國就業(yè)總量壓力不減、結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯，新的影響因素還在增加，必須把就業(yè)擺在更加突出位置。穩(wěn)增長首要是為保就業(yè)，財政充當穩(wěn)就業(yè)的主力軍作用。其三，養(yǎng)老金標準平均提高約5%，提升“老有所養(yǎng)”保障水平。根據(jù)預算報告，從2019年1月1日起，按平均約5%的幅度提高企業(yè)和機關事業(yè)單位退休人員基本養(yǎng)老金標準。今年全國一般公共預算安排社保方面支出的增幅，高于全國一般公共預算支出的增長水平，是著力保障民生的重要體現(xiàn)。其四，中央財政專項扶貧資金增長18.9%，聚焦深度貧困地區(qū)脫貧攻堅。根據(jù)預算報告，今年中央財政專項扶貧資金安排1260.95億元，增長18.9%，增量主要用于深度貧網(wǎng)地區(qū)。中央財政對脫貧攻堅加大精準投入，并對專項資金的科學分配、高效使用和全程監(jiān)管提出了更高要求。其五，教育支出增長8%，優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)。根據(jù)預算報告，今年全國一般公共預算教育支出34800億元，比2018年執(zhí)行數(shù)增長8%。中央財政支持學前教育發(fā)展資金增長13.1%，現(xiàn)代職業(yè)教育質(zhì)量提升計劃專項資金增長26.6%。今年國家財力雖然緊張，對教育的投入仍繼續(xù)增加，充分表明對教育的高度重視。發(fā)展有公平有質(zhì)量的教育，才能托起未來的希望。

值得關注的是，今年提請審查的預算報告，40多頁的圖表附件占了一大半，困示數(shù)量是去年的兩倍，很多涉及減稅降費等百姓民生新實惠。預算報告大“變身”，多圖解說民牛新實惠，國家賬本一日了然，“看不懂”成了歷史。

做好“加減乘除”保障民生

“我們要當‘鐵公雞，不該花的錢‘一毛不拔。同時，我們也要打好‘鐵算盤，把該花的錢花好，花在刀刃上?！必斦Y金如何花，花在哪里，如何防范風險？作為國家“錢袋子”的“總管”，財政部部長劉昆3月7日在十三屆全國人大二次會議記者會上給出這樣的表態(tài)。

預算報告明確，2019年積極的財政政策要加力提效，發(fā)揮好逆周期調(diào)節(jié)作用，增強調(diào)控的前瞻性、針對性和有效性，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展?！凹恿Α斌w現(xiàn)在實施更大規(guī)模的減稅降費和加大支出力度;“提效”體現(xiàn)在提高財政資金配置效率和使用效益。其中減稅降費是今年積極財政政策的頭等大事。今年將實行普惠性減稅和結(jié)構(gòu)性減稅相結(jié)合，重點減輕制造業(yè)和小微企業(yè)稅收負擔，支持實體經(jīng)濟發(fā)展，對小微企業(yè)和科技型初創(chuàng)企業(yè)實施普惠性稅收減免;全面實施修改后的個人所得稅法，落實好6項專項附加扣除政策，減輕居民稅負。同時，推進更為明顯的降費，清理規(guī)范地方收費項日，加大對亂收費查處和整治力度。加強收費項日清單“一張網(wǎng)”建設，健全亂收費投訴舉報查處機制。積極的財政政策加力提效，不是要搞“大水漫灌”式強刺激，也不是要搞政府大包大攬，而是要實施逆周期調(diào)節(jié)，更好應用市場化、法治化的于段，著力促進中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，同時改善民牛。

如何貫徹落實積極的財政政策？劉昆以做好“加減乘除”四則運算這一形象的比喻作了解答。做好“加法”，就是要加大財政支出力度，重點增加對脫貧攻堅、民生等領域的投入，較大幅度增加地方政府專項債券規(guī)模，重點支持重大在建項日建設和補短板。這樣將有利于向外界釋放財政政策積極有力的信號，更好引導企業(yè)預期，增強市場信心。做好“減法”，就是節(jié)支裕民，要堅持政府過緊日子，大力壓減一般性支出，嚴控“三公”經(jīng)費預算，取消低效無效支出。中央財政帶頭嚴格管理部門支出，一般性支出要壓減5%以上，“三公”經(jīng)費再壓減3%左右，長期沉淀的資金一律收回。做好“乘法”，用減稅降費激發(fā)市場主體活力，提高居民消費能力。減稅降費是今年積極財政政策的頭等大事，國家將實施更大規(guī)模的減稅降費，更好地引導企業(yè)預期和增強市場信心，穩(wěn)定經(jīng)濟增長。做好“除法”，破除體制機制障礙，全面深化財稅體制改革。要全面實施預算績效管理，將預算績效管理貫穿預算編制執(zhí)行全過程，加快預算執(zhí)行進度，做好預算績效監(jiān)控，更好發(fā)揮財政資金作用。

在經(jīng)濟下行趨勢下，既要增加財政供給穩(wěn)增長，又要減稅降費惠民生，這是一個兩難的選擇。 減稅降費給企業(yè)和社會減輕負擔，但也同時影響政府財政和社保收入的增幅，這是一把雙刃劍。巧婦難為無米之炊。那么，用什么辦法彌補收支缺口呢？錢從哪里來？最常見的于段就是擴張赤字，增加債務。今年國家適當增加了財政赤字，以緩解兩難甚至多難的問題。根據(jù)預算報告，今年安排全國財政赤字27600億元，比2018年增加3800億元，赤字率由2.6%適度提高到2.8%。一個國家的赤字率保持在怎樣的水平，并沒有什么金科玉律。當下人們時常引用的所謂警戒線，來源丁1992年歐盟的《馬斯特里赫特條約》，該條約規(guī)定，加入歐盟的國家，不應有“過度赤字”，赤字占當年GDP的比重不應超過3%，政府債務總額占GDP的比重不應超過60%。這兩條就是國內(nèi)專家在論述財政赤字時經(jīng)常引用的“國際警戒線”。其實，馬斯特里赫特條約警戒線原本是歐盟成員圍妥協(xié)的產(chǎn)物，與中國本無關聯(lián)。

既要大規(guī)模減稅降費，又不能大幅度舉債，在此情勢下，彌補收支缺口應有新思維。一方面，可以通過優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，加大財政資金整合力度，確保民生支出;另一方面，可以通過更加精細化的管理，通過嚴格科學的績效預算提高財政資金使用效率;同時，政府也要進行白我革命，真正過緊日子。政府工作報告明確提出，中央財政要開源節(jié)流，一般性支出壓減5%以上、“三公”經(jīng)費再壓減3%左右。通過這些于段，可以節(jié)約不少資金。本年度赤字率確實提高了，但在3%以內(nèi)。這個數(shù)字是審慎的、適度的。適度提高赤字率，綜合考慮了財政收支、專項債券發(fā)行等因素，也考慮為應對今后可能出現(xiàn)的風險留出政策空間。

全國政協(xié)委員、中國財政科學研究院院長劉尚希認為，適度提高赤字率是積極財政政策加力提效的體現(xiàn)，有助于通過財政于段激發(fā)經(jīng)濟活力，更好引導企業(yè)預期，增強市場信心。再難不能難民生，財政部門從兜底民生角度出發(fā)，適度安排財政赤字率，是負責任的表現(xiàn)。從2019年1月1日起，按平均約5%的幅度提高企業(yè)和機關事業(yè)單位退休人員基本養(yǎng)老金標準。2019年中央財政醫(yī)療救助補助資金安排271.01億元，適度提高醫(yī)療救助水平。慢性病預防、高血壓、糖尿病等門診用藥納入醫(yī)保。2019年要降低大病保險起付線標準，同時還要將報銷比例由原來的50%提高到60%。這些實實在在為民牛兜底的財政政策，讓人民群眾感受到改革獲得感、幸福感。不過，一個值得警惕的問題是，要謹防地方債風險。根據(jù)去年中央經(jīng)濟工作會議精神，預計未來地方政府專項債券規(guī)模將得到較大幅度增加，政策方面應強化競爭政策的基礎性地位，堅持結(jié)構(gòu)性去杠桿的基本思路，穩(wěn)妥處理地方政府債務風險，做到堅定、可控、有序、適度。