胡錦光

【摘要】憲法宣誓作為領(lǐng)導(dǎo)干部憲法教育的重要形式，十分必要。向憲法宣誓，有利于強(qiáng)化憲法的最高法地位，有利于強(qiáng)化人民主權(quán)的理念；其實(shí)質(zhì)就是要求國(guó)家工作人員從內(nèi)心里尊崇憲法、認(rèn)同憲法作為國(guó)家根本法的價(jià)值及憲法中所確認(rèn)的價(jià)值，嚴(yán)格依據(jù)憲法的理念和思維行使權(quán)力。

【關(guān)鍵詞】領(lǐng)導(dǎo)干部 憲法 憲法宣誓制度 【中圖分類號(hào)】D921 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

黨的十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）提出：“建立憲法宣誓制度，凡經(jīng)人大及其常委會(huì)選舉或者決定任命的國(guó)家工作人員正式就職時(shí)公開向憲法宣誓?！睘榱寺鋵?shí)黨的十八屆四中全會(huì)《決定》的要求，2015年7月1日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于實(shí)行憲法宣誓制度的決定》，其中明確規(guī)定了必須進(jìn)行憲法宣誓的領(lǐng)導(dǎo)干部的范圍、宣誓的基本要求和程序、宣誓的誓詞（全國(guó)人大常委會(huì)于2017年依據(jù)黨的十九大精神對(duì)憲法宣誓誓詞作出了必要的修改，在誓詞中增加了“美麗”“現(xiàn)代化”五個(gè)字，并將“國(guó)家”改為“強(qiáng)國(guó)”）。2018年全國(guó)人大通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法修正案》規(guī)定，憲法第二十七條增加一款，作為第三款：“國(guó)家工作人員就職時(shí)應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定公開進(jìn)行憲法宣誓?！敝链?，我國(guó)從憲法和法律上建立了憲法宣誓制度。建立憲法宣誓制度并將其載入憲法，是加強(qiáng)憲法實(shí)施、推進(jìn)全面依法治國(guó)的重大舉措和制度成果。

憲法宣誓制度建立的必要性

憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施。實(shí)施中最為重要的是作為“關(guān)鍵少數(shù)”的領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法意識(shí)和法治觀念。為了提高領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法意識(shí)，黨中央決定“要把憲法教育作為黨員干部教育的重要內(nèi)容”。憲法教育包括將每年的12月4日確定為“國(guó)家憲法日”，將國(guó)家憲法日所在的一周確定為“憲法宣傳周”，在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行由不同層次學(xué)生參加的憲法知識(shí)競(jìng)賽，開展“學(xué)憲法、講憲法”活動(dòng)等。憲法宣誓作為領(lǐng)導(dǎo)干部憲法教育的重要形式，當(dāng)然也就十分必要。

黨的十一屆三中全會(huì)以后，借鑒過(guò)往經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，黨中央明確提出要“發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，加強(qiáng)社會(huì)主義法制”。黨的十五大報(bào)告進(jìn)一步提出，“建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，其后，在1999年修改憲法時(shí)，將“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”作為治國(guó)方略，以根本法的形式予以確認(rèn)。黨的十八屆四中全會(huì)更是以專門決定的形式，就全面依法治國(guó)作出部署。而依法治國(guó)，首先是依憲治國(guó)。

“法治”具有三層含義：一是必須有一套完整的體系化的法律制度；二是必須嚴(yán)格執(zhí)行已經(jīng)制定的法律；三是當(dāng)法律制度自身存在爭(zhēng)議時(shí)，必須有一套機(jī)制能夠有效解決這些爭(zhēng)議。經(jīng)過(guò)多年的努力，法治第一個(gè)層次的任務(wù)基本上已經(jīng)完成。2008年發(fā)布的《中國(guó)的法治建設(shè)》白皮書宣布，以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成（依據(jù)2019年的資料，全國(guó)人大及其常委會(huì)審議通過(guò)的法律有271部，國(guó)務(wù)院發(fā)布和批準(zhǔn)的行政法規(guī)有近800個(gè)，地方人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)有1.2萬(wàn)件，還有大量的規(guī)章、規(guī)范性文件和司法解釋）。進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)法治建設(shè)面臨的任務(wù)和挑戰(zhàn)是如何保證憲法和法律的全面有效實(shí)施，以及如何保證法律制度的合理性，即如何實(shí)現(xiàn)規(guī)則之治和良法之治。

筆者認(rèn)為，黨的十八大以后，黨中央已經(jīng)形成了治國(guó)理政的基本邏輯。這一邏輯的最高頂點(diǎn)是中華民族偉大復(fù)興，而要實(shí)現(xiàn)這一偉大目標(biāo)，就必須有效解決新時(shí)代我國(guó)社會(huì)的主要矛盾，治理的思維和方式必須能適應(yīng)新時(shí)代我國(guó)社會(huì)的基本特征；要有效解決新時(shí)代我國(guó)社會(huì)的主要矛盾、治理思維和方式適應(yīng)新時(shí)代我國(guó)社會(huì)的基本特征，就必須實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，提升執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，推進(jìn)“五大建設(shè)”；法治是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的必然要求，唯有實(shí)行法治才能提升執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，才能有效推進(jìn)“五大建設(shè)”；依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)，依法執(zhí)政關(guān)鍵是依憲執(zhí)政；要依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政，就必須全面實(shí)施憲法，而實(shí)施憲法的關(guān)鍵是全體人民的憲法意識(shí)和憲法觀念，因?yàn)槿嗣袢罕娛潜ＷC憲法實(shí)施的最偉大力量。其中，最重要的是領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法意識(shí)和憲法觀念。

憲法在社會(huì)主義法治中起核心作用。依憲治國(guó)重要性的基本前提是依法治國(guó)的重要性。關(guān)于法治的重要性，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“全面依法治國(guó)具有基礎(chǔ)性、保障性作用，在統(tǒng)籌推進(jìn)偉大斗爭(zhēng)、偉大工程、偉大事業(yè)、偉大夢(mèng)想，全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新征程上，要加強(qiáng)黨對(duì)全面依法治國(guó)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以全面依法治國(guó)新理念新思想新戰(zhàn)略為指導(dǎo)，堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用”。

法治有兩個(gè)基本的標(biāo)志，即規(guī)則之治和良法之治。憲法在這兩個(gè)基本標(biāo)志中都起著核心作用。

第一，規(guī)則之治要求所有的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、公民個(gè)人都必須在法治之下，不能在法治之外和法治之上；都必須服從憲法和法律，必須依據(jù)憲法和法律辦事，即規(guī)則至上。至上的規(guī)則主要表現(xiàn)為憲法和法律，規(guī)則至上就是憲法和法律至上。正是在這一意義上，黨的十九大報(bào)告要求，“樹立憲法法律至上”的法治理念。憲法具有最高的法律效力，法律的效力低于憲法、必須符合憲法。因此，憲法和法律至上最重要的是憲法至上，要維護(hù)憲法的權(quán)威和尊嚴(yán)。因此，習(xí)近平總書記要求，“要在全黨全社會(huì)深入開展尊崇憲法、學(xué)習(xí)憲法、遵守憲法、維護(hù)憲法、運(yùn)用憲法的宣傳教育活動(dòng)，弘揚(yáng)憲法精神，樹立憲法權(quán)威，使全體人民都成為社會(huì)主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者”。憲法至上是規(guī)則之治的核心要求。

第二，良法之治要求立法必須科學(xué)，符合客觀實(shí)際情況，符合規(guī)律，符合人性；必須符合民主要求，充分聽取不同意見，讓不同利益主體能夠通過(guò)有效途徑充分反映自己的利益訴求，能夠平衡和兼顧社會(huì)不同利益群體之間的關(guān)系；必須符合正當(dāng)程序的要求；必須符合立法授權(quán)，在權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行，不違反憲法保留和法律保留原則；必須符合憲法的精神、基本原則、基本理念和憲法規(guī)范的要求。憲法是國(guó)家的根本法和最高法，判斷法律文件是否為良法的最高依據(jù)是憲法。換言之，符合憲法的即為良法，違反憲法的即為惡法。依法治國(guó)所依之“法”首先必須符合憲法，違反憲法的法律文件是無(wú)效的。

建立統(tǒng)一、嚴(yán)肅的憲法宣誓制度有其必要性。隨著社會(huì)主義民主法治建設(shè)的不斷發(fā)展，一些部門和地方開始積極探索憲法宣誓制度，有的還制定了具體規(guī)則，大致有三種情況：一是政府部門組織公務(wù)員宣誓；二是司法機(jī)關(guān)組織法官和檢察官宣誓；三是地方人大常委會(huì)組織任命的地方國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員宣誓。

各地憲法宣誓的做法并不一致：不同地區(qū)、不同性質(zhì)的國(guó)家機(jī)關(guān)各自擬定憲法宣誓的誓詞，既不統(tǒng)一，也不規(guī)范；憲法宣誓的領(lǐng)導(dǎo)干部范圍不一致；憲法宣誓的程序和要求不統(tǒng)一。與此同時(shí)，一些全國(guó)人大代表也提出建立統(tǒng)一宣誓制度的建議。憲法宣誓是一種莊嚴(yán)的法定儀式，是國(guó)家法律制度的重要組成部分，需要以憲法和法律的形式作出統(tǒng)一的規(guī)定，彰顯其嚴(yán)肅性。

建立憲法宣誓制度符合國(guó)際慣例。在憲法中確立憲法宣誓制度，是世界上大多數(shù)有成文憲法的國(guó)家普遍采取的一種方式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在142個(gè)有成文憲法的國(guó)家中，規(guī)定相關(guān)國(guó)家公職人員必須宣誓擁護(hù)或效忠憲法的有97個(gè)，雖然各國(guó)關(guān)于憲法宣誓的主體、內(nèi)容、程序的規(guī)定不盡相同，但一般都在有關(guān)人員開始履行職務(wù)之前或就職時(shí)舉行宣誓。憲法宣誓做法起源于美國(guó)。1787年美國(guó)憲法規(guī)定，美國(guó)總統(tǒng)就職時(shí)，必須宣誓“竭盡全力恪守、維護(hù)和捍衛(wèi)合眾國(guó)憲法”。1919年德國(guó)魏瑪憲法規(guī)定，“一切公務(wù)人員及國(guó)防軍人，應(yīng)對(duì)本憲法宣誓”，第一次把憲法宣誓主體擴(kuò)大為所有公務(wù)人員和軍人。自此，憲法宣誓逐漸在國(guó)際社會(huì)得到廣泛認(rèn)可，成為世界上大多數(shù)國(guó)家憲法制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

向憲法宣誓的形式意義

在十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議上，王晨副委員長(zhǎng)作關(guān)于《中華人民共和國(guó)憲法修正案（草案）》的說(shuō)明，指出：“將憲法宣誓制度在憲法中確認(rèn)下來(lái)，有利于促使國(guó)家工作人員樹立憲法意識(shí)、恪守憲法原則、弘揚(yáng)憲法精神、履行憲法使命，也有利于彰顯憲法權(quán)威，激勵(lì)和教育國(guó)家工作人員忠于憲法、遵守憲法、維護(hù)憲法，加強(qiáng)憲法實(shí)施?！毕驊椃ㄐ牡男问揭饬x在于表明憲法與宣誓人的關(guān)系，即宣誓人的權(quán)力來(lái)自于憲法，宣誓人在憲法之下。這一關(guān)系彰顯了憲法的權(quán)威和尊嚴(yán)，具體體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

一是有利于強(qiáng)化憲法的最高法地位。憲法以法律的形式確認(rèn)了我國(guó)的根本制度和根本任務(wù)，是黨的主張和人民意志的高度統(tǒng)一，具有最高法律效力。憲法是一切國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和全體公民的最高行為準(zhǔn)則，全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則；憲法是我國(guó)社會(huì)主義法律體系的核心，一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。

憲法是國(guó)家的根本法，國(guó)家的一切制度都以憲法為依據(jù)和基礎(chǔ)。憲法是“母法”，其他法律是“子法”。因此，我國(guó)絕大多數(shù)法律第一條明確規(guī)定，根據(jù)憲法制定本法。即使法律的第一條未作出這一規(guī)定，其實(shí)際上也是依據(jù)憲法制定的。領(lǐng)導(dǎo)干部向憲法宣誓表明，我國(guó)所有的國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)主體都在憲法之下，都必須服從憲法；一切法律文件都在憲法之下，都必須符合憲法。

二是有利于強(qiáng)化人民主權(quán)的理念。我國(guó)現(xiàn)行憲法明確規(guī)定，中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。憲法是人民主權(quán)的產(chǎn)物和載體。人民通過(guò)憲法設(shè)定了國(guó)家權(quán)力、行使國(guó)家權(quán)力的制度和國(guó)家機(jī)構(gòu)體系、不同國(guó)家機(jī)關(guān)間的權(quán)力分配和相互關(guān)系。憲法規(guī)定了國(guó)家權(quán)力的組織和活動(dòng)原則。因此，憲法保證了國(guó)家權(quán)力的合法性和正當(dāng)性，保證了國(guó)家機(jī)關(guān)的合法性。

“我的權(quán)力是人民賦予的”，這一表述只是抽象地、一般性地表明了國(guó)家權(quán)力的政治來(lái)源。在此基礎(chǔ)上，必須回答國(guó)家權(quán)力的法律來(lái)源。在法治社會(huì)，任何一種國(guó)家權(quán)力都只能來(lái)自于憲法的授予而不能脫離于憲法之外。領(lǐng)導(dǎo)干部向憲法宣誓表明，所有領(lǐng)導(dǎo)干部享有的權(quán)力必須來(lái)自于憲法，而且只能來(lái)自于憲法。

向憲法宣誓的實(shí)質(zhì)意義

國(guó)家工作人員就職時(shí)必須向憲法宣誓，不能將宣誓僅僅理解為一種就職儀式，其實(shí)質(zhì)就是要求國(guó)家工作人員從內(nèi)心里尊崇憲法、認(rèn)同憲法作為國(guó)家根本法的價(jià)值及憲法中所確認(rèn)的價(jià)值，嚴(yán)格依據(jù)憲法的理念和思維行使權(quán)力。

“忠于中華人民共和國(guó)憲法”，要求宣誓的領(lǐng)導(dǎo)干部要忠于憲法的核心價(jià)值、基本原則和基本精神。憲法的核心價(jià)值是尊重和保障人權(quán)，憲法的基本原則是中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民主權(quán)、基本人權(quán)、權(quán)力制約和監(jiān)督、社會(huì)主義法治、國(guó)家統(tǒng)一，憲法的基本精神是通過(guò)各項(xiàng)制度限制和防止國(guó)家權(quán)力濫用。

“忠于中華人民共和國(guó)憲法”，要求宣誓的領(lǐng)導(dǎo)干部必須忠于憲法的基本原理。領(lǐng)導(dǎo)干部讀的是憲法文本，文本由條款構(gòu)成，而條款內(nèi)在地體現(xiàn)了不同的憲法規(guī)范，由憲法規(guī)范構(gòu)成了憲法制度，而憲法制度又體現(xiàn)了憲法原理，如人民主權(quán)原理、基本人權(quán)原理、正當(dāng)程序原理、平等原理等。只有理解了這些基本原理，才能真正理解憲法。

“忠于中華人民共和國(guó)憲法”，要求宣誓的領(lǐng)導(dǎo)干部必須按照憲法思維行使權(quán)力。憲法思維具體包括人民主權(quán)的思維、憲法法律至上的思維、尊重和保障人權(quán)的思維、權(quán)力制約和監(jiān)督的思維、正當(dāng)程序的思維及平等的思維。

2018年3月17日上午，在十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議第五次全體會(huì)議上，中共中央總書記、中央軍委主席習(xí)近平全票當(dāng)選中華人民共和國(guó)主席、中華人民共和國(guó)中央軍事委員會(huì)主席，隨后，在人民大會(huì)堂舉行了隆重莊嚴(yán)的憲法宣誓儀式。第十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議選舉產(chǎn)生或決定任命的全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)、國(guó)務(wù)院總理等其他新一屆國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人，也在人民大會(huì)堂進(jìn)行了隆重莊嚴(yán)的憲法宣誓。他們成為新中國(guó)歷史上首批舉行憲法宣誓的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人，這充分體現(xiàn)了習(xí)近平總書記等國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人身體力行，率先垂范，堅(jiān)持和踐行依法治國(guó)、依憲執(zhí)政、維護(hù)憲法權(quán)威的理念要求。

（作者為中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo)）