● 王 堯

十八屆四中全會(huì)提出要完善立法制度，賦予地方立法權(quán)。為貫徹十八屆四中全會(huì)精神，2015年3月，全國(guó)第十二屆人大會(huì)三次會(huì)議召開，會(huì)上通過了立法修改相關(guān)決定。立法法后修訂后，區(qū)域地方政府依法享有地方立法權(quán)，對(duì)地方立法權(quán)與范圍作出了明確規(guī)定，在此基礎(chǔ)上，促使我國(guó)立法體制逐步完善。地方立法權(quán)享有主體以原31個(gè)省，自治區(qū)，直轄市和49個(gè)大城市為依據(jù)。增加了274個(gè)，包括240個(gè)地區(qū)城市，30個(gè)自治州和4個(gè)沒有地區(qū)的地級(jí)市。2018年3月11日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議第三次全體會(huì)議投票通過了“中華人民共和國(guó)憲法修正案”。地區(qū)法規(guī)制定地方法規(guī)的規(guī)定正式納入憲法，這意味著地區(qū)城市的地方立法權(quán)在憲法中得到確認(rèn)。

一、設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)限的概述

（一）設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)限的劃分依據(jù)

第一是國(guó)家政治制度方面，在同一政治體系中，中央與地方政府而言，中央立法處于主導(dǎo)，而地方立法居于從屬地位；地區(qū)性城市的地方立法權(quán)是地方立法權(quán)的衍生水平，受到審批和備案等程序的強(qiáng)有力控制。中央給予地方權(quán)力，權(quán)力的大小也由地方調(diào)整，因此城市和地方立法權(quán)受到國(guó)家制度的限制。

第二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面，這是劃分立法權(quán)限的重要因素。從1954到1979年間，我國(guó)以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，中央權(quán)威保障的同時(shí)，集中優(yōu)化管理全國(guó)資源，全面停止地方立法是十分必要的。自改革開放以來(lái)，我國(guó)實(shí)施市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，中央賦予地方一些權(quán)力，將立法權(quán)有一定限度下放到設(shè)區(qū)的市一級(jí)，對(duì)法制統(tǒng)一和經(jīng)濟(jì)發(fā)展有一定的積極作用。

（二）賦予地區(qū)和城市地方立法權(quán)的重要性

賦予城市立法權(quán)現(xiàn)實(shí)意義非常突出，能夠推動(dòng)區(qū)域法制建設(shè)，保障和諧社會(huì)的建立。深刻闡釋了賦予該地區(qū)市政立法權(quán)的現(xiàn)實(shí)意義，并從以下幾個(gè)方面，適當(dāng)反映其集中度：

1．首先是國(guó)家政治制度。區(qū)域城市的地方立法權(quán)，一定程度上是地方立法權(quán)的衍生水平，并受到審批和備案等程序的強(qiáng)烈控制。中央政府給予地方政府一定的權(quán)力，而該權(quán)力的大小也由地方政府進(jìn)行適當(dāng)?shù)卣{(diào)整，因此城市和地方立法權(quán)受到國(guó)家制度很大的限制，必須要正確認(rèn)識(shí)這一問題。

2．第二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1954到1979年間我國(guó)以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制為主，為了確保中央權(quán)威性，優(yōu)化管理各項(xiàng)資源，應(yīng)全面停止地方立法。隨著改革開放的深入，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，中央政府賦予地方政府一些權(quán)力，在一定限度范圍內(nèi)，將立法權(quán)下放到設(shè)區(qū)市一級(jí)政府部門，此種情況下，它對(duì)法制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)一發(fā)揮著重要的積極作用。在市區(qū)各項(xiàng)事務(wù)管理中，享有一定立法權(quán)，調(diào)動(dòng)地方公眾參與立法的熱情與積極性，對(duì)于提高立法有效性發(fā)揮著重要的作用，同時(shí)對(duì)地方資源進(jìn)行優(yōu)化與招聘，也可以提高地方立法的針對(duì)性和有效性，支持地方社會(huì)建設(shè)工作的優(yōu)化和中國(guó)依法治國(guó)方略的實(shí)施。

二、關(guān)于設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)限中存在的問題

該地區(qū)的市政立法權(quán)是該地區(qū)立法權(quán)的核心內(nèi)容，雖然新的“立法法”明確界定了其核心內(nèi)容，但受各種因素影響，新《立法法》對(duì)核心內(nèi)容規(guī)定還是不夠完善，使得地區(qū)市政立法權(quán)理實(shí)脫節(jié)，各種爭(zhēng)議與問題不斷出現(xiàn)，因而亟待進(jìn)行明確規(guī)定。具體而言，主要體現(xiàn)為：

（一） 區(qū)和市的權(quán)限范圍模糊不清

2000年《立法法》是以排除方式規(guī)定了原較大的市立法權(quán)限，即除過國(guó)家具體立法事項(xiàng)外，一定條件下，對(duì)于任何事項(xiàng)，原有較大市人大及常委會(huì)可制定相應(yīng)的立法。所以，設(shè)區(qū)市立法應(yīng)有明確的規(guī)定，不能模糊不清。但事實(shí)并非如此，雖然對(duì)于設(shè)區(qū)市人大與常委會(huì)可立法事項(xiàng)，新《立法法》列舉的比較清楚，但其概況性依然比較高，存在一定的不確定性與模糊性。具體主要表現(xiàn)為：一是理論與實(shí)務(wù)界對(duì)于“城鄉(xiāng)建設(shè)管理、環(huán)保及歷史文化保護(hù)”等的具體范圍存在很大的爭(zhēng)議，根本原因是其范圍可大可小，界定難度大，尤其是“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”自身有廣泛的范圍，包含很多事項(xiàng)，如果全國(guó)人大常委會(huì)沒有給出權(quán)威性立法解釋，設(shè)區(qū)市人大與常委會(huì)就會(huì)將其解釋無(wú)限擴(kuò)大，自身立法權(quán)限得以擴(kuò)大，而這時(shí)不符合新《立法法》立法原意的。二是新《立法法》中，如何理解第72條第2項(xiàng)條款中的“等”字？所以，為了預(yù)防因不同理解使得設(shè)區(qū)立法權(quán)限范圍產(chǎn)生差異性認(rèn)識(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)要對(duì)該內(nèi)容給予權(quán)威性的立法解釋說明。

（二）各區(qū)市、省、自治區(qū)之間的管轄權(quán)劃分不明確

對(duì)于各省自治區(qū)與設(shè)區(qū)市等相關(guān)立法權(quán)限，雖然新《立法法》中已經(jīng)做出了明確規(guī)定，但因兩者出現(xiàn)立法領(lǐng)域重疊，如何劃分其立法權(quán)限是面臨的重要問題。結(jié)合我國(guó)憲法及相關(guān)法律規(guī)定，省與自治區(qū)擁有較為完整的地方立法權(quán)，廣泛的權(quán)限范圍，但設(shè)區(qū)市立法領(lǐng)域與省、自治區(qū)出現(xiàn)重復(fù)，即對(duì)于上述事項(xiàng)，雙方都會(huì)做出立法。但在新《立法法》中，并沒有明確規(guī)定設(shè)區(qū)市及省、自治區(qū)立法重疊領(lǐng)域如何劃分權(quán)限。此種情況下，在實(shí)際工作中，需要針對(duì)上述事項(xiàng)制定相應(yīng)的地方立法，且雙方都有制定權(quán)利情況下，如何優(yōu)先制定呢？理論層面上，雙方有各自的優(yōu)勢(shì)，省級(jí)地方立法對(duì)省、自治區(qū)整體情況可實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌考慮，一定程度上，為省自治區(qū)開展各項(xiàng)工作提供管理法律依據(jù)。設(shè)區(qū)市立法則利于充分考慮地區(qū)實(shí)際發(fā)展，針對(duì)性的制定地方立法，提高其可操作性。因此，立法重疊領(lǐng)域，要盡快明確如何劃分設(shè)區(qū)市與省、自治區(qū)權(quán)限，采取有效措施解決雙方優(yōu)先適用性問題，確保充分優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮。

（三）設(shè)區(qū)市與原規(guī)模較大的市立法權(quán)限銜接不到位

新《立法法》的出臺(tái)，所有地區(qū)城市享有立法權(quán)，原來(lái)較大的城市立法權(quán)已成為歷史。 然而，原來(lái)較大的城市立法權(quán)已經(jīng)存在了30多年。 這49個(gè)地區(qū)的市政立法權(quán)很難與原來(lái)的49個(gè)較大的市政立法權(quán)力有效聯(lián)系。具體而言，因原有規(guī)模較大的城市自身?yè)碛休^為廣泛的立法權(quán)范圍，限制非常小?？梢詾樗惺马?xiàng)制定地方立法，城市立法權(quán)的范圍很小。此種情況下，使得兩者立法權(quán)限無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效銜接，出現(xiàn)一系列相關(guān)問題，主要包含：首先，是否有必要繼續(xù)執(zhí)行原來(lái)較大的市政立法計(jì)劃中包含的地方立法，并且正在制定這一過程，但它是否超出了該地區(qū)的市政立法權(quán)？其次，原大城市批準(zhǔn)的地方立法正在提交省，自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審批。 但是，如果有一個(gè)城市立法權(quán)力來(lái)建立一個(gè)區(qū)，是否有必要繼續(xù)？ 第三，誰(shuí)應(yīng)該解釋，修改或廢除監(jiān)督城市立法權(quán)的原始大規(guī)模地方立法？其中，后者的問題更為突出，影響更為長(zhǎng)遠(yuǎn)。 雖然新的《立法法》明確規(guī)定了，超越本地區(qū)市政立法權(quán)規(guī)模較大的地方立法依然存在法律效力，但并未做出詳細(xì)解釋、修改及廢除，為“兩難”問題的出現(xiàn)創(chuàng)造了條件。

三、設(shè)區(qū)市逐步完善地方立法權(quán)限

設(shè)區(qū)市立法權(quán)限上述缺陷的存在，要求全國(guó)人大常委會(huì)及時(shí)對(duì)新《立法法》條款內(nèi)容給予一定的解釋。但全國(guó)人大常委會(huì)在提供權(quán)威性解釋時(shí)，可從理論與邏輯層面進(jìn)行相應(yīng)的分析探討，并提出完善的修正意見，在此基礎(chǔ)上逐步完善設(shè)區(qū)市立法權(quán)限。

（一）科學(xué)列舉基礎(chǔ)上，明確設(shè)區(qū)市立法的權(quán)限范圍

新的“立法法”通過查點(diǎn)澄清了該市在該地區(qū)的立法權(quán)力范圍，這是對(duì)2000年立法法的巨大改進(jìn)。 要有效地解決這個(gè)問題，我們應(yīng)該采取積極的列舉和消極的排斥來(lái)澄清區(qū)域城市立法權(quán)的范圍。具體來(lái)講，人為以上事項(xiàng)范圍具體包含：一是城鄉(xiāng)建設(shè)與管理主要包含城鄉(xiāng)規(guī)劃及房地產(chǎn)開發(fā)，還有征地拆遷與補(bǔ)償、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及市政管理等方面的問題。二是環(huán)境保護(hù)主要指對(duì)大氣、海洋、水、森林、土地、草原、濕地、礦藏、野生動(dòng)植物、自然遺跡，人類遺骸等進(jìn)行的保護(hù); 三是關(guān)于上述審查結(jié)果的報(bào)告中未提及有關(guān)保護(hù)歷史文化的事項(xiàng)。

（二）對(duì)于立法重疊領(lǐng)域，明確劃分設(shè)區(qū)市與省、自治區(qū)權(quán)限

對(duì)于立法重疊領(lǐng)域部分，要想明確劃分設(shè)區(qū)市與省、自治區(qū)間的權(quán)限，找到問題根源是首要任務(wù)。兩者之間之所以會(huì)出現(xiàn)立法重疊領(lǐng)域，根本原因在于我國(guó)各級(jí)人大與常委會(huì)、政府部門之間“職責(zé)同構(gòu)化”問題比較嚴(yán)重，即各級(jí)人大與常委會(huì)、政府部門職責(zé)相同，管理事項(xiàng)也沒有什么區(qū)別，機(jī)構(gòu)部門的上下對(duì)口設(shè)置，僅僅是不同級(jí)別人大與常委會(huì)、政府存在不同的行政管轄區(qū)域。所以，設(shè)區(qū)市及省、自治區(qū)幾乎存在相同的可供立法的事項(xiàng)，此種情況下，兩者立法勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)重疊領(lǐng)域。實(shí)際工作中，因設(shè)區(qū)市立法權(quán)限的限制比較大，使得雙方立法存在相對(duì)較少的重疊領(lǐng)域，局限于以上三方面事項(xiàng)。問題在于，兩者立法出現(xiàn)重疊領(lǐng)域情況下，設(shè)區(qū)市立法權(quán)亦或是省自治區(qū)立法權(quán)，誰(shuí)為優(yōu)先適用？這就要求要深入分析各級(jí)人大與常委會(huì)、政府部門的“職責(zé)同構(gòu)化”問題。結(jié)合我國(guó)相關(guān)《憲法》及《地方組織法》規(guī)定與精神，各級(jí)人大與常委、政府部門發(fā)生“職責(zé)同構(gòu)化”問題，除過有相同的管理事項(xiàng)外，調(diào)動(dòng)自身積極性與主動(dòng)性，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)也是其中最為重要的原因。

（三）實(shí)現(xiàn)區(qū)域市政立法權(quán)與城市原有的較大立法權(quán)之間的有效聯(lián)系

因?yàn)樵搮^(qū)的市政立法權(quán)與原來(lái)較大的立法權(quán)之間存在很大差異，最初的49個(gè)主要市政立法權(quán)力與作為其繼承者的49個(gè)地區(qū)的市政立法權(quán)力之間沒有聯(lián)系。如果出現(xiàn)了上述三方面問題，就要積極采取有效的促使解決這些問題。其中，針對(duì)上述第一與第二方面的問題，因原規(guī)模較大的地方市立法要通過省、自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審批，才能生效。 因此，只要它具有該地區(qū)的立法權(quán)，只要它是在建立的過程中，或者是否已經(jīng)投票的原始的更大的地方市政立法，未經(jīng)省，自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)，不起作用，不得繼續(xù)下列程序。第三方面，我們建議全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)采取授權(quán)立法手段，此種情況下，授權(quán)原49個(gè)規(guī)模較大的市繼任者所屬設(shè)區(qū)市，可繼續(xù)對(duì)市區(qū)立法權(quán)限超越的地方立法應(yīng)予以解釋，修改或廢除。因這些地區(qū)地方立法啊規(guī)模較大的市政府機(jī)構(gòu)制定，社區(qū)市作為其繼任者，可深入了解其立法原意，確保解釋、修改及廢除等工作相關(guān)與可操作性得到保障。

（四）設(shè)區(qū)的市地方專業(yè)立法機(jī)制的構(gòu)建

在研究區(qū)域立法權(quán)專業(yè)立法機(jī)制建設(shè)的過程中，應(yīng)注意對(duì)立法權(quán)形成更清晰認(rèn)識(shí)。此外，將根據(jù)城市的實(shí)際發(fā)展情況，有效地建設(shè)和完善立法機(jī)制，加強(qiáng)設(shè)區(qū)市科學(xué)有效的開展各項(xiàng)立法工作，在此基礎(chǔ)上為城市的法制建設(shè)提供積極有效的支持與保障。

1．對(duì)立法體制進(jìn)行完善。在地區(qū)城市成立立法機(jī)制時(shí)，要對(duì)立法監(jiān)督重要性形成正確認(rèn)識(shí)。立法監(jiān)督旨在要求立法過程中，公眾要能夠參與，并充分發(fā)揮公眾在該地區(qū)市政立法中的監(jiān)督作用。只有這樣，才能對(duì)立法制度進(jìn)行科學(xué)地完善，立法工作實(shí)際效果得到保障。地方組織實(shí)際開發(fā)時(shí)，增強(qiáng)立法與公眾間的聯(lián)系，從根本上為為民立法發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供保障，設(shè)區(qū)市立法機(jī)制獲得更好的建設(shè)效果。

2．全面推進(jìn)立法能力建設(shè)。加強(qiáng)對(duì)地方立法人才的培養(yǎng)，在推進(jìn)立法能力建設(shè)進(jìn)程中，還要注意高素質(zhì)立法人才的培養(yǎng)問題，積極探索高素質(zhì)人才配置。首先，積極探究立法人員配置問題，實(shí)際立法工作中，保障充足的立法人才儲(chǔ)備，并結(jié)合地區(qū)實(shí)際情況，科學(xué)分析并合理制定立法規(guī)劃，以此促使設(shè)區(qū)市科學(xué)而有效的開展各項(xiàng)立法工作。其次，立法工作中，對(duì)于現(xiàn)有立法從業(yè)人員，要增強(qiáng)其綜合素養(yǎng)。設(shè)區(qū)市實(shí)際立法工作中，確保立法人員進(jìn)行科學(xué)而專業(yè)的交流，以此科學(xué)指導(dǎo)實(shí)際立法工作，保障立法工作實(shí)效性。此種情況下，基于高素質(zhì)立法人才的支撐，新時(shí)期，我國(guó)設(shè)區(qū)市立法工作獲得更好的發(fā)展成就，地方穩(wěn)定地開展各項(xiàng)立法工作，提高其工作效率。

3．為設(shè)區(qū)市建立健全立法程序體系。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，新《立法法》的出臺(tái)與逐步完善，設(shè)區(qū)市立法工作過程中，立法程序制度是其立法機(jī)制的重要構(gòu)成內(nèi)容。實(shí)際立法工作中，為了提升立法機(jī)制的專業(yè)化水平，要結(jié)合實(shí)際情況，建立完善的立法程序體系，在此基礎(chǔ)上確保設(shè)區(qū)市有效開展各項(xiàng)立法工作，為優(yōu)化集成化管理系統(tǒng)奠定良好的基礎(chǔ)。因而，開展各項(xiàng)立法工作時(shí)，要積極探索并逐步完善各項(xiàng)立法程序體系，從根本上加強(qiáng)立法工作建設(shè)與發(fā)展。最后，對(duì)于各地區(qū)法律規(guī)范的立法聽證會(huì)，明確其聽證程序，以此對(duì)聽證會(huì)工作內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，全面推進(jìn)并落實(shí)聽證制度，區(qū)域城市立法工作中，提高其影響力，實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)內(nèi)城市立法權(quán)的規(guī)制和制約。