邵成開

摘 要：本文以新《預(yù)算法》實(shí)施作為研究契機(jī)，詳細(xì)分析了我國國有資本經(jīng)營預(yù)算監(jiān)督工作存在的主要問題，并提出了相應(yīng)的建議，希望能為相關(guān)工作提供借鑒參考。

關(guān)鍵詞：國有資本 ?預(yù)算監(jiān)督 ?新《預(yù)算法》

國有資本經(jīng)營預(yù)算是我國財政管理工作的重要內(nèi)容，加強(qiáng)對其的監(jiān)督對于保障社會資金的科學(xué)合規(guī)使用以及促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值都具有積極作用。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的全面深化，國有資本經(jīng)營預(yù)算監(jiān)督管理也在不斷完善，但整體來看尚存很多不足之處。新《預(yù)算法》雖然根據(jù)之前暴露的問題對預(yù)算監(jiān)督進(jìn)行了一定的加強(qiáng)，然而還不能完全滿足實(shí)際工作的需要。如何在新《預(yù)算法》實(shí)施背景下，開展更為有效的國有資本經(jīng)營預(yù)算監(jiān)督是當(dāng)前急需研究的現(xiàn)實(shí)問題。

一、當(dāng)前我國國有資本經(jīng)營預(yù)算監(jiān)督工作存在的主要問題

（一）預(yù)算編制過程缺乏有效的監(jiān)督

以2007年為起點(diǎn)，我國已有十?dāng)?shù)年編制國有資本經(jīng)營預(yù)算的歷史，雖然從制度要求以及流程規(guī)定來看預(yù)算編制具備了較強(qiáng)的完備性和嚴(yán)謹(jǐn)性，但實(shí)際效果層面仍暴露出當(dāng)前預(yù)算編制過程存在著審查機(jī)制不健全、預(yù)算審批偏于形式化以及監(jiān)督主體過于單一等問題，導(dǎo)致編制過程缺乏有效的監(jiān)督。具體表現(xiàn)為：第一，部分國有企業(yè)未充分重視預(yù)算編制工作，沒有嚴(yán)格執(zhí)行新《預(yù)算法》的要求，導(dǎo)致做出的預(yù)算草案存在整體框架過于籠統(tǒng)，具體條目不夠詳確，重大支出解釋不足等缺點(diǎn)。第二，雖然新《預(yù)算法》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)和確立了人大在預(yù)算編制過程中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮監(jiān)督和審核作用，但一方面預(yù)算編審本身需要較高的專業(yè)素質(zhì)，另一方面政府也沒有循著新的預(yù)算要求相應(yīng)地給人大在人員和經(jīng)費(fèi)等方面做出必要的補(bǔ)充，使得人大的主體地位不能得到很好的體現(xiàn)，對預(yù)算編制的話語權(quán)和影響力較之于國資委明顯偏弱。

（二）預(yù)算執(zhí)行階段監(jiān)督不力

新《預(yù)算法》重申了各監(jiān)管方要加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行階段項(xiàng)目支出的監(jiān)督力度，但從實(shí)際落實(shí)效果來看，因?yàn)橹贫仍O(shè)計(jì)尚存缺陷、內(nèi)部監(jiān)督流于形式以及外部監(jiān)督難以真正介入等問題，導(dǎo)致預(yù)算實(shí)施過程整體上缺乏有力的監(jiān)督。具體問題包括：第一，在預(yù)算調(diào)整方面，預(yù)算執(zhí)行階段常常會發(fā)生由于前期調(diào)研不夠扎實(shí)，投資環(huán)境發(fā)生意外改變，預(yù)算編制不夠準(zhǔn)確等問題而造成資金短缺、項(xiàng)目難以完成的狀況，這就不得不進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。雖然原則上新《預(yù)算法》不支持預(yù)算調(diào)整，但也申明了在屬實(shí)必要的情形下可以做出調(diào)整方案，這樣偏程序化、不夠縝密嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)定其能起到的約束作用十分微弱，同時作為審批機(jī)構(gòu)的人大、國資委等通常也會被動性地同意調(diào)整方案，缺乏實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督審核。這種相對隨意的調(diào)整行為大大削弱了資本預(yù)算本身的意義和作用。第二，在內(nèi)部監(jiān)督方面，因?yàn)楫?dāng)前國企普遍存在著領(lǐng)導(dǎo)身兼多職，許多不相容職務(wù)由同一人負(fù)責(zé)的情況，這就使得內(nèi)部監(jiān)督很容易演變成為道德層面的自我約束，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行在缺乏有效管制的環(huán)境中偏離預(yù)設(shè)方向。另外，承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)的審計(jì)人員通常也會因?yàn)椴块T獨(dú)立性不足而不能真正地落實(shí)審計(jì)工作，造成內(nèi)部監(jiān)督本該發(fā)揮的職能大打折扣。第三，在外部監(jiān)督方面，雖然新《預(yù)算法》更深入地明確了各級人大以及公民、社會團(tuán)體、大眾媒介以及其它組織的預(yù)算監(jiān)督權(quán)，但在信息獲取以及監(jiān)督渠道建設(shè)方面我國仍存在很大的不足，導(dǎo)致外部監(jiān)督很難深度介入，能提供的監(jiān)督力量十分有限。

（三）考核評價監(jiān)督機(jī)制不夠完善

預(yù)算考評是長期以來我國預(yù)算監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)，新《預(yù)算法》雖然根據(jù)之前出現(xiàn)的問題做出了針對性的改善，但仍存在著一定的缺陷，主要體現(xiàn)為：第一，當(dāng)前絕大多數(shù)的預(yù)算考評都是在核查資金支出是否存在違規(guī)問題，而對于直接影響資金使用成效的投資合規(guī)性涉及較少，這就為部分職業(yè)道德較低的國企管理人員為尋求個人利益而做出不合理的投資選擇提供了空間。第二，績效考核反饋環(huán)節(jié)監(jiān)督缺位，現(xiàn)在的績效考核很多時候變成了項(xiàng)目驗(yàn)收的重要內(nèi)容，對于考核后的整改反饋狀況通常很少得到監(jiān)督，能夠積極主動依照考評意見進(jìn)行項(xiàng)目完善的企業(yè)比例較低，這就讓績效考評的效力大幅降低。

二、完善國有資本經(jīng)營預(yù)算監(jiān)督的措施建議

（一）健全預(yù)算管理的全程監(jiān)督機(jī)制

要讓預(yù)算監(jiān)督真正地起到該有的作用，就要不斷地與時俱進(jìn)，更新監(jiān)督理念，把握監(jiān)督關(guān)鍵，同時注重引入先進(jìn)技術(shù)來提升監(jiān)督工作的效率和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)全方位的監(jiān)管監(jiān)督。首先，在預(yù)算監(jiān)督理念方面，要以國家發(fā)展戰(zhàn)略為指導(dǎo)，注重源頭控制，完善全程監(jiān)督。預(yù)算監(jiān)督最終是要督促國有企業(yè)更好地落實(shí)國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展決策，保障國有資產(chǎn)使用的規(guī)范性，提高經(jīng)濟(jì)效益。其次，在源頭預(yù)防方面，要強(qiáng)化預(yù)算編制以及草案審批的監(jiān)督力度，把可能出現(xiàn)的問題在源頭上做到最大限度的遏制，同時要狠抓項(xiàng)目執(zhí)行以及結(jié)項(xiàng)審核階段的跟蹤監(jiān)督工作，確保預(yù)算資金運(yùn)行全程都具有有力有效的監(jiān)督。再次，要注重現(xiàn)代化監(jiān)督方法的運(yùn)用，尤其是先進(jìn)信息化技術(shù)的引入，利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、數(shù)值模型等手段打造高效準(zhǔn)確的信息化預(yù)算監(jiān)督平臺，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一化管理、全方位監(jiān)控以及實(shí)時跟蹤反饋，系統(tǒng)性地改善預(yù)算監(jiān)督工作的生態(tài)。

（二）強(qiáng)化監(jiān)督力量建設(shè)

首先，要進(jìn)一步強(qiáng)化人大的監(jiān)督作用，通過立法賦予人大更加全面深入的監(jiān)督權(quán)，使其成為預(yù)算監(jiān)督的核心力量，改變當(dāng)前預(yù)算管理多個環(huán)節(jié)實(shí)質(zhì)監(jiān)督主體單一的狀況。其次，要加強(qiáng)國有企業(yè)審計(jì)部門獨(dú)立性建設(shè)，排除企業(yè)內(nèi)審計(jì)工作的干擾和限制，達(dá)成預(yù)算內(nèi)部監(jiān)督該有的預(yù)防保護(hù)功能。再次，要加大預(yù)算信息的公開范圍和力度，使社會公眾及時了解國有資本的經(jīng)營預(yù)算狀況，同時建立更方便的渠道讓更多的第三方力量參與到預(yù)算監(jiān)督中。

（三）完善預(yù)算績效考核監(jiān)督

完善預(yù)算績效考核監(jiān)督應(yīng)該重點(diǎn)做好三個方面的工作，一是制定更為全面科學(xué)的績效考核標(biāo)準(zhǔn)，二是要加強(qiáng)績效考核反饋監(jiān)督，三是要嚴(yán)格落實(shí)績效問責(zé)。首先，在績效考核標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定方面，不僅要對資金使用以及投資決策的合規(guī)性進(jìn)行審核，還要全面考察預(yù)算的經(jīng)營管理狀況、項(xiàng)目目標(biāo)完成度以及創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)和社會效益等內(nèi)容，同時在考評機(jī)制上要逐步建立內(nèi)部自評、外部評價以及社會再評價相結(jié)合的立體評價體系。其次，績效考核的宗旨是保障國有資產(chǎn)取得更好的使用成效，因此要加強(qiáng)考核完成后國有企業(yè)反饋狀況的監(jiān)管，督促存在問題的企業(yè)及時根據(jù)考評結(jié)果進(jìn)行整改，為科學(xué)合規(guī)利用國有資本把好最后一道關(guān)。再次，要全面執(zhí)行績效問責(zé)制度，由上而下明晰預(yù)算各項(xiàng)工作的責(zé)任主體。同時把績效考評結(jié)果列為相關(guān)責(zé)任主體個人職務(wù)晉升的重要參考指標(biāo)，讓績效考評能夠發(fā)揮更好的激勵約束作用。

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