王 璐

一、存款保險制度

存款保險制度，是為了維護存款人的存款安全，維護金融體系的安全和穩(wěn)定，成立專門的存款保險機構，各存款性金融機構作為投保人，根據所吸收的存款按一定比例交付保險費。當投保機構因經營不善出現問題甚至面臨倒閉的時候，存款保險機構按規(guī)定向投保機構提供救助或向存款人進行賠付的一種制度。

存款保險制度分為隱性的存款保險制度和顯性的存款保險制度。顯性存款保險制度，是指由國家以制定法律的形式保護存款人的權利，依據法律規(guī)定建立存款保險機構，以此來保護存款人的存款。隱性存款保險制度，是指國家并未出臺有關存款保險的法律，當銀行面臨經營困境或瀕臨倒閉時，政府會對存款人的存款提供保護，保護存款人的權益，保障金融市場的穩(wěn)定。

二、存款保險制度在我國的發(fā)展現狀

1.隱性存款保險制度

在《存款保險條例》正式實施之前，我國并未建立顯性存款保險制度，而是采取隱性的存款保險制度，即政府對儲戶的存款提供保護，保護存款人的權益不受損失，保障金融體系的穩(wěn)定。在銀行經營出現問題或瀕臨破產時，政府會采取一切措施化解危機，同時存款人也將會享受全額的存款保護。應該說，中國式的隱性存款保險制度對于穩(wěn)定金融秩序、實現國家的長治久安起到了非常重要的作用。

2.顯性存款保險制度

1993 年，存款保險基金在我國首次提出，以保障社會公眾利益。2015 年5 月1 日《存款保險條例》開始施行，標志著我國顯性存款保險制度正式確立。同時，也表明我國政府將不再承擔隱性擔保的責任，不再為存款類金融機構兜底，從而將商業(yè)銀行真正意義上的推入瞬息萬變的市場之中，進一步深化金融體制機制改革。

三、我國存款保險制度的主要內容

第一，我國實行強制保險制度，要求存款類金融機構必須參保，但不包括投保機構設立的境外分支機構以及外國銀行在我國境內設立的分支機構。

第二，存款保險的償付金額，實行限額償付，最高為50 萬元人民幣。據央行測算，這一標準可以保障99.63%的存款人不會受到利益損失，超出50 萬元的部分，從破產銀行的清償資產中受償。

第三，保險費率實行差別費率，由基準費率和風險差別費率構成。各投保機構的適用費率，由存款保險基金管理機構根據投保機構的經營管理狀況和風險狀況等因素確定。

第四，存款保險基金管理機構并非僅僅作為“付款箱”存在，還具有一定的早期糾正和風險處置職能以及對其投保銀行的監(jiān)督職能。

四、我國存款保險制度存在的問題

1.道德風險問題

隨著存款保險制度在我國的正式施行，不可避免地會帶來道德風險問題，這不僅會削弱存款保險所發(fā)揮的實際作用，而且，道德風險的積累也會加劇金融不穩(wěn)定性。

（1）存款人的道德風險

由于存款保險保障了存款人的存款安全，即使存款銀行發(fā)生破產倒閉，存款人也會免受損失或受到的損失有限。因此，存款人往往選擇利率高收益高的銀行，而忽視了存款銀行的業(yè)務狀況、風險狀況，存款人收集銀行信息、選擇銀行及監(jiān)督銀行經營活動的意識和行為將大為減少，失去了對銀行進行監(jiān)督的積極性。

（2）投保機構的道德風險

由于存款保險能夠保護存款人的利益，防范銀行發(fā)生擠兌風險。這就使得投保銀行高息攬儲、更多的傾向經營高風險的業(yè)務，期望獲取高收益，而對其經營風險、財務風險的防范意識下降，自身約束能力減弱，致使銀行風險不斷的累積。投保銀行參與投保的行為實質是將其本身所承擔的風險進行了轉移，即以投保的方式轉移到存款保險機構的身上。

（3）存款保險基金管理機構的道德風險

存款保險機構為了能獲取更多的利益或由于資金不足，可能“忽略”或掩飾銀行存在的問題，對發(fā)生問題的投保銀行“有意寬容”，不及時給予救助或進行破產處置，而是“拖延時間”期望投保銀行能解決自身的問題。這不僅沒有起到維護金融穩(wěn)定的作用，反而會由于其“掩飾”和“拖延”行為可能導致投保銀行風險的積累。

2.逆向選擇問題

根據《存款保險條例》，明確規(guī)定存款類金融機構都應辦理投保手續(xù)。由于強制參保制度，將會導致經營業(yè)績不良、風險高的銀行大量加入。雖然我國對投保機構實行基于風險狀況的差別費率政策，但由于動態(tài)風險等級評定機制還不夠完善，銀行信息的不對稱，以及信息披露的不完整、滯后性等因素，在存款保險制度實施中要充分考慮到逆向選擇的問題。

3.存款保險意識薄弱，個體潛意識和社會記憶尚未形成

《存款保險條例》實施后，因“銀行倒閉”謠言引發(fā)少數儲戶恐慌、造成銀行擠兌存款的現象并未完全杜絕，還會偶爾發(fā)生。2017 年8 月7 日，有個別網民在網絡上散布山東“臨商銀行倒閉”的謠言。該謠言在當地迅速蔓延傳播，引發(fā)當地不明真相群眾的恐慌，致使部分儲戶集中取款，造成銀行擠兌現象。當地公安機關依法查處了該起造謠傳謠破壞金融秩序的治安事件。臨商銀行以及當地政府在對儲戶進行安撫工作的同時，迅速啟動大批量現金供應增加流動性，以確保儲戶兌付到位，消除群眾的恐慌情緒，順利地化解了“擠兌”風險。

從上述案例可以看出，我國雖然在宏觀制度層面已經正式確立了存款保險制度，但由于少數公眾個體易受謠言影響，并在恐慌情緒驅使下作出盲目從眾的非理性行為，在此次擠兌存款事件中存款保險制度并未發(fā)揮出其應有的作用。這種現象的發(fā)生，是因為存款保險的知識宣傳不到位，少數公眾個體對存款保險相關知識了解甚少，存款保險意識薄弱，“存款保險”的觀念還未深入人心，尚未形成“存款保險”的社會記憶和共識。

4.信息披露機制有待完善

有關投保機構的風險狀況、評級情況等信息披露的是否及時、全面、真實、有效，都會影響到存款保險制度能否正常運行及其作用的正常發(fā)揮。目前銀行信息披露在一定程度存在內容不完整、有滯后性、被動性等問題。因此，應注重補充完善信息內容，保障信息披露的質量、保證信息的時效性，為存款人自主選擇銀行、進行理性投資以及自覺監(jiān)督銀行經營活動提供數據支持。

5.相關法律建設存在缺陷

我國剛出臺的《存款保險條例》，還未上升到法律的層面上，不具有獨立、權威的法律地位，如果沒有與其相應的法律作保障，該制度在實施中的相關問題就不會有法律上的制約，缺乏強制實施的原則標準。我國應適時制定《存款保險法》，有了存款保險相關法律的明確制約，將迫使投保機構權衡利弊、慎重確定其投資業(yè)務，避免觸犯法律，同時也使得監(jiān)管部門有法可依。

五、我國存款保險制度發(fā)展的建議

1.加強金融法律體系建設

目前我國只是出臺了《存款保險條例》，希望這項制度在執(zhí)行的過程中，能結合我國實際并借鑒國際經驗不斷進行完善，并在此基礎上研究制定《存款保險法》，通過法律形式將投保機構與存款保險基金管理機構各方的權利與義務、保費的范圍、法律責任等細化，加強金融法律體系建設，對相關問題和風險的解決做好準備，為存款保險制度提供法律保障。

2.加強日常的風險監(jiān)測，建立和完善存款保險信息系統(tǒng)

應加強對投保機構在遵守法律、資產質量、風險狀況、評級情況等方面的監(jiān)督管理。建立和完善金融風險監(jiān)管制度機制、細化和落實日常風險監(jiān)管措施、加強日常風險監(jiān)督管理，完善金融風險防控體系，是實行風險差別費率的必要前提。在根據經濟金融發(fā)展狀況等因素調整基準費率的同時，也要根據對投保機構的風險狀況監(jiān)測結果適時調整風險差別費率。這對于降低存款保險制度所誘發(fā)的道德風險和逆向選擇風險，促進銀行間的公平競爭，保障金融體系穩(wěn)定起著重要作用。

2017 年6 月，中國人民銀行存款保險信息系統(tǒng)開發(fā)與實施項目完成采購。存款保險信息系統(tǒng)的建立和在實施中的不斷完善，有利于投保機構的信息管理、費率標準、適用費率管理等，有利于促進落實日常風險監(jiān)管措施、加強日常風險監(jiān)測，對投保機構進行有效的監(jiān)管。同時，也有利于投保機構風險差別費率的合理制訂。

3.健全銀行信息披露制度

及時、有效、全面的信息披露是維護金融體系穩(wěn)定的重要條件，也是防范存款保險道德風險的重要手段。我國應建立健全銀行信息披露的制度機制，要求定期披露銀行的資產水平、風險程度、經營狀況等信息，重大的經營事件要及時披露，提高銀行的透明度，有助于投保銀行約束自身風險。通過全面、有效的披露銀行信息，使公眾能及時、有效、完整的了解銀行信息，可以在很大程度上防范道德風險。同時也可提高公眾的關注度，加強存款人對銀行的社會監(jiān)督，推動銀行穩(wěn)健經營。

4.多舉措并舉，加強存款保險知識的宣傳

各投保機構應積極組織形式豐富多樣、內容易于理解傳播的各種宣傳活動，廣泛宣傳《存款保險條例》、宣傳金融安全知識。通過網絡、媒體等手段，建立教育、宣傳等多種途徑，向公眾普及存款保險知識。通過持續(xù)不斷的知識宣傳，增加公眾存款保險的觀念和意識，爭取在全社會形成存款保險的“社會記憶”和“社會共識”，使存款保險制度在施行中發(fā)揮出最佳作用。

5.適時拓寬存款保險制度目標

隨著利率市場化進程的不斷推進，銀行業(yè)的競爭逐漸加劇，給銀行業(yè)造成了風險上升、經營成本增加、盈利能力大幅下降等沖擊，銀行經營能力的差異逐漸顯現出來，經營業(yè)績出現明顯分化。銀行業(yè)在面臨嚴峻挑戰(zhàn)的同時也孕育著機遇，對準備充分的銀行來說，往往能夠抓住改革中的機遇，將市場化危機轉化為贏的有利時機，迅速發(fā)展壯大。而對于缺乏準備，不能適應利率市場化改革要求的銀行，就可能會被兼并，或是破產被淘汰出局。因此，在利率市場化的環(huán)境下，銀行業(yè)面臨的優(yōu)勝劣汰在所難免。

存款保險制度實質上是將各投保機構面臨的風險轉移至存款保險機構的一種風險轉移手段，一旦投保機構面臨經營困境或瀕臨倒閉，存款保險機構就要承擔起相關的賠付責任。因此存款保險機構應具有對問題銀行進行處置的職責，即參與處理問題或干預問題銀行的職責。例如監(jiān)督投保機構的經營管理，甚至直接干預問題銀行的經營管理、采取相關措施糾正問題銀行不當的經營行為，參與問題銀行的破產清算等善后工作，完善金融機構破產管理辦法、細則等。

自2015 年5 月1 日至今，存款保險制度實施以來，綜合考慮利率市場化的推進、金融環(huán)境的變化等各方面因素，我國應適時拓寬存款保險制度目標，例如在現有目標上加上“參與處置問題或危機”等，以更好地防范金融風險。

6.明確職責，加強統(tǒng)籌和協(xié)調，建立協(xié)同監(jiān)管模式

2017 年7 月，在北京召開的全國金融工作會議上宣布設立國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，標志著我國的金融監(jiān)管格局正式升級為“一委一行三會”，這將改變此前金融監(jiān)管上缺乏統(tǒng)籌協(xié)調的現象，從而形成了具有中國特色的金融監(jiān)管體系。同時，也體現出了“一委一行三會”的權威性將遠高于原來的“一行三會”。

目前，我國金融業(yè)實行的仍然是分業(yè)監(jiān)管模式，存款保險制度與相關部門的職責或有交叉甚至產生混淆，極易導致監(jiān)管機構難以發(fā)揮應有的作用，出現監(jiān)管效率較為低下的狀況，這種狀況要求我們劃清各監(jiān)管機構的職責范圍。劃清存款保險機構與央行最后貸款人、其他監(jiān)管部門之間的界線，明確職責，是存款保險制度能夠有效發(fā)揮作用的根本保證。一是存款保險的賠付與最后貸款人的作用相得益彰，二者相互補充、缺一不可。存款保險制度實施后，存款保險制度并不能完全替代央行最后貸款人，仍然需要央行最后貸款人的存在。為了維護金融穩(wěn)定，創(chuàng)造穩(wěn)定和諧的金融環(huán)境，有利于我國經濟的長遠發(fā)展，存款保險機構與央行最后貸款人更需要信息共享、有效協(xié)作。具體來說，存款保險制度的付款箱功能是在問題銀行破產退出時發(fā)生作用，存款保險不是保護銀行，是有限度的保護儲戶的存款損失風險，即對存款人進行有限賠付；最后貸款人是指中央銀行對面臨流動性困難，無法從其他銀行或金融市場籌資的商業(yè)銀行進行支持和救濟的職能。因此，存款保險制度的實施也是明確二者職責分工的最佳時機。除此之外，存款保險制度保護儲戶的存款安全的目標，也間接起到了防范和化解“擠兌”風險的作用。二是存款保險機構和銀監(jiān)會相輔相成、各司其職。銀監(jiān)會負責對銀行業(yè)金融機構的業(yè)務范圍與風險程度進行監(jiān)督管理，保障銀行業(yè)的安全與穩(wěn)定。存款保險機構則主要通過提高風險差別費率對問題銀行進行風險警示，以減少處理問題銀行時的資金損耗，避免不必要的損失。

存款保險機構與相關部門明確職責分工、劃清監(jiān)管范圍，與共享監(jiān)管信息、降低監(jiān)管成本并不存在矛盾對立的關系。國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會是國務院統(tǒng)籌協(xié)調金融穩(wěn)定和改革發(fā)展重大問題的議事協(xié)調機構，其作用重在統(tǒng)籌和協(xié)調，統(tǒng)帥全局，該機構的設立本身也標志著我國金融監(jiān)管由分業(yè)監(jiān)管模式向協(xié)同監(jiān)管模式轉變。一方面，處于國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會統(tǒng)籌協(xié)調下的“一行三會”的信息共享，可以大量節(jié)省存款保險機構監(jiān)管成本，避免了信息重復收集造成的成本浪費。另一方面，存款保險機構可以利用風險差別費率的定價機制對金融機構進行監(jiān)控，加強和完善對金融機構的監(jiān)管。

六、結語

存款保險制度自2015 年5 月1 日實施至今，實現了對我國存款類金融機構的全覆蓋，存款保險費率厘定合理，存款保險基金來源穩(wěn)定、余額充足。但是，對于存款保險制度施行中逐漸暴露出的一些問題，如道德風險與逆向選擇問題、存款保險意識薄弱等，也不可忽視，應在存款保險制度的執(zhí)行中解決好相關的問題，使存款保險制度在實施中能發(fā)揮其應有的作用，金融監(jiān)管體系更加完善，為我國經濟發(fā)展提供一個更加安全、穩(wěn)定的金融環(huán)境。