肖玉杰 潘高峰
[摘要]粵港澳大灣區(qū)建設(shè)過程中存在著區(qū)際法律沖突,這一區(qū)際法律沖突對(duì)大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有較強(qiáng)的制約作用?;浉郯拇鬄硡^(qū)區(qū)際法律沖突有著特殊的歷史背景及現(xiàn)實(shí)特征,解決區(qū)際法律沖突可以區(qū)域府際合作治理為契機(jī),根據(jù)沖突特性,借鑒其他復(fù)合法域國(guó)家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),通過制定統(tǒng)一的沖突法或者統(tǒng)一的實(shí)體法的方式逐步緩解。
[關(guān)鍵詞]粵港澳大灣區(qū);區(qū)際法律沖突;府際合作治理
[中圖分類號(hào)]D920.5 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A ? [文章編號(hào)]1009—0274(2019)03—0083—05
[作者簡(jiǎn)介]肖玉杰,湖北汽車工業(yè)學(xué)院馬克思主義學(xué)院法學(xué)系講師;潘高峰,廣東外語外貿(mào)大學(xué)法學(xué)院教授。
粵港澳大灣區(qū)建設(shè),對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所起的作用不言而喻。為推進(jìn)建設(shè),粵港澳各地政府相繼簽署了多項(xiàng)合作協(xié)議或方案,這些協(xié)議或方案,多是具有綱領(lǐng)性、原則性和方向性的行政指導(dǎo)性文件,在執(zhí)行過程中,必然會(huì)遇到各種操作中的具體問題,其中不乏有各種區(qū)際法律適用上的沖突問題。解決這些法律適用沖突問題,必須契合府際合作治理,通過區(qū)域共治,以各種手段為之。“建設(shè)粵港澳大灣區(qū)過程中,需要重點(diǎn)解決區(qū)際法律沖突問題,為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)融合發(fā)展提供法治保障”①。
一、粵港澳大灣區(qū)區(qū)際法律沖突的現(xiàn)實(shí)背景
(一)粵港澳大灣區(qū)區(qū)際法律沖突產(chǎn)生于“一國(guó)兩制”的大背景
香港、澳門特別行政區(qū)與廣東省在地緣、文化上有著特殊關(guān)系,香港、澳門回歸祖國(guó)前,由于歷史原因,兩地長(zhǎng)期處于資本主義國(guó)家殖民統(tǒng)治中,兩地法律制度分別屬于不同法系。兩地回歸祖國(guó)后,依照“一國(guó)兩制”和兩地基本法的精神,回歸后的香港和澳門仍然實(shí)行資本主義制度,在法律制度方面也仍然保持其原有法系特征,因兩地與中國(guó)內(nèi)地法律制度相差較大,粵港澳大灣區(qū)區(qū)際法律沖突也在所難免,在一個(gè)國(guó)家、兩種制度、三個(gè)法域大框架下,除法律理念、立法體制、司法體系、執(zhí)法模式、法律淵源等不同外②,三地在法治水平上也有很大差異。因此,當(dāng)涉及三地法律糾紛時(shí),在確定管轄權(quán)、適用法律、判決的承認(rèn)和執(zhí)行等方面均會(huì)出現(xiàn)法律沖突。
(二)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中法律合作存在現(xiàn)實(shí)局限性
自港澳回歸祖國(guó)以來,粵港澳在行政法治、刑事及民商事司法協(xié)助、法律服務(wù)等領(lǐng)域取得驕人成績(jī)。但也應(yīng)當(dāng)清醒地看到,粵港澳法律合作主要集中在區(qū)際司法協(xié)助層面。然而,在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)迅速推進(jìn)過程中,如隨著港珠澳大橋、廣深港高鐵的通車及中國(guó)(廣東)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的建立和發(fā)展,粵港澳在金融、服務(wù)貿(mào)易、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等各方面有更廣泛深入的合作,三地之間物流、資金流、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等方面合作必將大幅度增加,三地從緊密型合作時(shí)期進(jìn)入到了深度合作時(shí)期。隨著合作的進(jìn)一步深入和貿(mào)易量的大幅增加,利用區(qū)際司法協(xié)助這一模式解決三地法律沖突,必將對(duì)問題解決形成巨大的挑戰(zhàn)。雖然粵港澳大灣區(qū)建設(shè)過程中形成了系列府際協(xié)議,但這些協(xié)議沒有強(qiáng)制執(zhí)行的效力,而且系列協(xié)議更多是一種方針、路線、戰(zhàn)略、規(guī)劃,缺乏法律規(guī)范的強(qiáng)制力和約束力,無法真正解決區(qū)際法律沖突問題。
二、粵港澳大灣區(qū)區(qū)際法律沖突解決面臨的挑戰(zhàn)
解決粵港澳大灣區(qū)法律沖突,必須正視幾種挑戰(zhàn),這些挑戰(zhàn)對(duì)區(qū)際法律沖突的解決有著較大的制約作用。
(一)粵港澳三地法系和社會(huì)制度不同
粵港澳三地有著不同的社會(huì)制度,并且屬于不同的法系。一國(guó)之內(nèi),兩種制度、三個(gè)法系,在全世界都是僅有的。如美國(guó)、德國(guó)、加拿大等國(guó),都不存在這一情況,區(qū)際法律沖突均屬于同一社會(huì)制度下的沖突,而且情況要簡(jiǎn)單得多。不過,就粵港澳大灣區(qū)而言,“兩制”雖造成了法律沖突,但“一國(guó)”則為這一沖突解決奠定了政治基礎(chǔ)。
(二)粵港澳三地法律體系相互獨(dú)立,無共同最高立法、司法機(jī)關(guān)
粵港澳三地有獨(dú)立的立法權(quán)、司法權(quán),且港澳還有獨(dú)立的司法終審權(quán),三地法律體系相互獨(dú)立。港澳立法除不能與全國(guó)人大制定的香港基本法、澳門基本法抵觸外,立法會(huì)均可以制定在本行政區(qū)生效的法律。司法上,港澳也有自己的終審法院,司法判決不受我國(guó)最高人民法院限制。這種區(qū)際法律沖突,除了不存在國(guó)家主權(quán)上的沖突外,幾乎與國(guó)與國(guó)之間的法律沖突差別不大。這一情況為解決大灣區(qū)區(qū)際法律沖突增加了不少難度。
(三)港澳與內(nèi)地加入的經(jīng)貿(mào)、文化等國(guó)際條約存在沖突的可能性
根據(jù)中英、中葡聯(lián)合聲明以及香港基本法、澳門基本法規(guī)定,香港和澳門可以以“中國(guó)香港”和“中國(guó)澳門”的名義在經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、金融、航運(yùn)、文化、科技等領(lǐng)域單獨(dú)地與世界其他國(guó)家和地區(qū)進(jìn)行交往并申請(qǐng)加入國(guó)際條約或者簽署相關(guān)多邊、雙邊協(xié)定。也就是說,在某些領(lǐng)域,香港和澳門參加的一些國(guó)際條約,中國(guó)內(nèi)地沒有參加;或者中國(guó)內(nèi)地參加的,香港和澳門沒有參加;或者各方都參加的但協(xié)定內(nèi)容有所不同。這樣導(dǎo)致三地本地法與國(guó)際協(xié)定或者國(guó)際協(xié)定之間存在法律沖突問題。有些學(xué)者提出,解決粵港澳大灣區(qū)區(qū)際法律沖突可以借助三地同時(shí)加入國(guó)際協(xié)定這一路徑,應(yīng)當(dāng)說這一路徑發(fā)揮作用極其有限,徹底解決粵港澳三地法律沖突問題,還得需要通過其他有效解決途徑。
三、粵港澳大灣區(qū)區(qū)際法律沖突解決可供借鑒的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)
(一)歐盟成員國(guó)之間法律沖突解決經(jīng)驗(yàn)
歐盟是當(dāng)今區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的典范和重要的地區(qū)性國(guó)際組織。它從最初6個(gè)成員國(guó)的煤鋼共同體發(fā)展到現(xiàn)今具有28個(gè)成員國(guó)的國(guó)家聯(lián)盟。歐盟發(fā)展之所以如此迅速,與它獨(dú)特的私法制度有著密切聯(lián)系。歐盟在解決成員國(guó)之間法律沖突問題上,采取的路徑是統(tǒng)一的國(guó)際私法立法,而統(tǒng)一立法的前提是,該區(qū)域面臨至少兩種法律沖突,即成員國(guó)國(guó)內(nèi)法之間的沖突以及共同體法與成員國(guó)法之間的沖突。“歐盟立法主要通過法規(guī)、指令、決定、建議或意見等,通過統(tǒng)一法律或協(xié)調(diào)措施保證法律的整體性和統(tǒng)一性,主要是統(tǒng)一實(shí)體法規(guī)則,但有的立法中,也包含有沖突法規(guī)則。歐盟立法主要涉及的事項(xiàng):(1)共同體職員及其他人員;(2)人員流動(dòng);(3)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和競(jìng)爭(zhēng);(4)知識(shí)產(chǎn)權(quán);(5)產(chǎn)品責(zé)任?!苯y(tǒng)一立法調(diào)整的對(duì)象僅限于經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域,不涉及與國(guó)家主權(quán)有關(guān)的國(guó)防安全、軍事等方面。歐盟發(fā)展之所以能夠如此順利,與它獨(dú)特的私法制度有著密切關(guān)系,有選擇、有針對(duì)的統(tǒng)一立法,歐盟經(jīng)濟(jì)一體化的事實(shí)證明統(tǒng)一法律規(guī)范對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要性。
(二)英國(guó)區(qū)際法律沖突解決經(jīng)驗(yàn)
“英國(guó)是一個(gè)單一制的國(guó)家,主要由英格蘭、蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭四部分組成,英格蘭和威爾士都實(shí)行英格蘭的法律制度,蘇格蘭和北愛爾蘭實(shí)行各自的法律制度。因此,在英國(guó)就形成了三個(gè)法域:英格蘭法域、蘇格蘭法域和北愛爾蘭法域。各法域都擁有獨(dú)立的立法權(quán)和司法權(quán),其法律傳統(tǒng)也各具特色?!雹谶@一點(diǎn)與粵港澳大灣區(qū)區(qū)際法律沖突情況相似,但英國(guó)議會(huì)可以制定在全國(guó)范圍內(nèi)有效的法律,某些法律沖突可以通過英國(guó)議會(huì)立法得以解決,這顯然不符合粵港澳大灣區(qū)區(qū)際法律沖突的實(shí)際情況,不過英國(guó)議會(huì)立法體現(xiàn)出來的協(xié)調(diào)價(jià)值值得我國(guó)借鑒。
(三)美國(guó)區(qū)際法律沖突解決經(jīng)驗(yàn)
美國(guó)是一個(gè)由殖民地發(fā)展起來的國(guó)家,各州基于不同的地理環(huán)境、人口結(jié)構(gòu)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,形成了不同的經(jīng)濟(jì)、政治、文化以及法律制度。美國(guó)的制度差異是普遍的。在美國(guó)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中,法律制度的差異必須得到解決,為了解決制度差異,美國(guó)采取的路徑有憲法保障方式和司法保障方式。憲法保障,是通過憲法約束實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦權(quán)力對(duì)州權(quán)力的限制;司法保障,是通過聯(lián)邦法院具有的對(duì)州法院判決的終審權(quán)來實(shí)現(xiàn)。憲法保障,為美國(guó)州際法律沖突的解決提供了憲法依據(jù);司法保障,通過司法協(xié)助,使審理、執(zhí)行、司法協(xié)助等環(huán)節(jié)的沖突得到了逐步緩解。美國(guó)的情況也與粵港澳大灣區(qū)區(qū)際法律沖突情況有些相似,有某些歷史殖民問題,但基于一個(gè)國(guó)家整體利益,將各州利益與國(guó)家整體利益進(jìn)行整合,由憲法予以保障。
四、粵港澳大灣區(qū)區(qū)際法律沖突解決的有利因素
(一)“一國(guó)”為三地解決法律沖突提供堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)
香港、澳門采取“一國(guó)兩制”政治制度?!皟芍啤钡那疤崾恰耙粐?guó)”。雖然這種“一國(guó)兩制”出現(xiàn)一個(gè)國(guó)家、兩種制度、三個(gè)法域甚至隸屬三個(gè)不同法系的復(fù)雜局面,但是三地都是中華人民共和國(guó)的組成部分,以“一國(guó)”作為政治前提?;浉郯拇鬄硡^(qū)區(qū)際法律沖突在本質(zhì)上屬于國(guó)家內(nèi)部問題,與國(guó)家和國(guó)家之間的問題有本質(zhì)區(qū)別,國(guó)家利益高于局部利益,國(guó)家整體強(qiáng)大也是港澳同胞所期盼的,所以在涉及到國(guó)家戰(zhàn)略和前途命運(yùn)時(shí),粵港澳大灣區(qū)的區(qū)際法律沖突屬于國(guó)家內(nèi)部矛盾,應(yīng)當(dāng)站在國(guó)家利益的角度進(jìn)行處理。歐盟、英國(guó)和美國(guó),其發(fā)展目標(biāo)在于形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的一體化組織或者統(tǒng)一的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)體,它們不允許存在損害其目標(biāo)的法律沖突,而且歐盟為了自身對(duì)外交往方便,有意識(shí)消除這些沖突,①所有成員國(guó)也都向著這一目標(biāo)努力,事實(shí)證明這一國(guó)際組織在消除區(qū)域國(guó)際法律沖突時(shí)取得了豐碩成果,得到了廣泛認(rèn)同。因此,一個(gè)包含28個(gè)成員國(guó)的國(guó)際組織都盡可能消除分歧,那么一個(gè)主權(quán)國(guó)家更有達(dá)成法律規(guī)范一致性的空間,英國(guó)和美國(guó)解決法律沖突的事實(shí)也充分說明了這一點(diǎn)。
(二)粵港澳三地長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)文化交往為沖突的解決提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)
由于地緣、親緣關(guān)系,粵港澳三地在經(jīng)貿(mào)、文化等領(lǐng)域一直保持著密切的往來,特別是港澳回歸祖國(guó)以來,三地合作變得更加深入和緊密。據(jù)測(cè)算,到2020年,粵港澳大灣區(qū)GDP將接近2萬億美元,相當(dāng)于全球第十大經(jīng)濟(jì)體。三地之間在文化、貿(mào)易、投資、旅游等方面已經(jīng)有了長(zhǎng)足發(fā)展,在經(jīng)濟(jì)文化交往過程中,也形成了某些共識(shí)和統(tǒng)一的規(guī)則或慣例。法律制度建設(shè)要符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)服務(wù)于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和文化建設(shè),粵港澳三地的經(jīng)濟(jì)文化交往活動(dòng),迫切需要有統(tǒng)一的法律規(guī)則進(jìn)行引領(lǐng)和規(guī)范,粵港澳三地經(jīng)濟(jì)文化的密切交往合作,為區(qū)際法律沖突的解決提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。
(三)粵港澳大灣區(qū)府際合作治理為沖突的解決提供了實(shí)踐契機(jī)
粵港澳大灣區(qū)建設(shè)過程中,三地政府合作對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到重要的推動(dòng)作用。在中央政府安排下,三地政府通過制定共同規(guī)則和程序,在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域共享資源、共擔(dān)責(zé)任,進(jìn)行緊密合作,使粵港澳大灣區(qū)的經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展。粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展是典型的府際合作治理模式,三地政府通過合作實(shí)現(xiàn)區(qū)域共治、共享,政府對(duì)大灣區(qū)的快速發(fā)展具有重要作用。因此,開展區(qū)域性共同治理,必須強(qiáng)調(diào)和重視政府合作,大灣區(qū)府際合作為區(qū)際法律沖突的解決提供了較好的實(shí)踐契機(jī)。
五、粵港澳大灣區(qū)區(qū)際法律沖突解決路徑
針對(duì)粵港澳區(qū)際法律沖突的特殊性,可以借鑒歐盟、英國(guó)和美國(guó)的經(jīng)驗(yàn),嘗試通過制定統(tǒng)一的法律規(guī)范來解決粵港澳大灣區(qū)區(qū)際法律沖突有關(guān)問題。歐盟為實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展力圖突破國(guó)界達(dá)成一致規(guī)則的做法,提供了較好的示范作用,英國(guó)和美國(guó)在解決國(guó)內(nèi)區(qū)際法律沖突時(shí)國(guó)家利益至上精神和相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制,對(duì)我們也有一定啟示作用。
(一)加強(qiáng)府際合作治理背景下的立法協(xié)調(diào)
某一經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展是否成功,較大程度取決于該區(qū)域府際合作狀況,當(dāng)前不論是國(guó)與國(guó)之間合作還是地區(qū)與地區(qū)之間合作,都已經(jīng)有力證明了這一點(diǎn)。我國(guó)作為一個(gè)典型的政府推動(dòng)型國(guó)家,實(shí)際上對(duì)推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有極其重要的意義。實(shí)踐證明,在大灣區(qū)建設(shè)過程中,三地政府的協(xié)調(diào)合作為推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用,因此,開展區(qū)域性共同治理,必須強(qiáng)調(diào)和重視府際合作。一定情形下,政府既是行政執(zhí)法的主體,也是行政立法的主體。在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)過程中,三地政府通過協(xié)調(diào)合作,簽署了一系列框架協(xié)議,充分凸顯了政府在推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化過程中可以發(fā)揮巨大的作用。地方政府非常熟悉本地經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)事務(wù)發(fā)展情況,粵港澳大灣區(qū)在制定解決區(qū)際法律沖突所需法律規(guī)范時(shí),可以通過政府協(xié)調(diào)與合作來推動(dòng),從而保證立法質(zhì)量和效率。這里所指立法既包括解決法律沖突的法律適用規(guī)則,也包括共識(shí)性的實(shí)體法規(guī)范,甚至還包括大灣區(qū)內(nèi)部糾紛解決的程序性規(guī)范。三地政府立法協(xié)調(diào)可以成為解決法律沖突的突破口和助推器。
(二)實(shí)現(xiàn)府際合作治理背景下的區(qū)際私法統(tǒng)一
制定統(tǒng)一法律規(guī)范,無疑是解決粵港澳大灣區(qū)區(qū)際法律沖突的理想狀態(tài)。但現(xiàn)實(shí)情況是,香港、澳門在與內(nèi)地民商事交往中主要通過法律適用規(guī)范即沖突規(guī)則解決法律沖突,相關(guān)法律適用問題主要還是停留在司法協(xié)助階段,隨著區(qū)域內(nèi)民商事交往活動(dòng)日益頻繁,相關(guān)法律適用沖突的解決方式顯然無法適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求。在以往研究中,較多學(xué)者認(rèn)為可以通過適用國(guó)際私法沖突法、利用國(guó)際條約等方式解決我國(guó)區(qū)際法律沖突問題。但筆者認(rèn)為最有效的方式就是制定統(tǒng)一的沖突法或者實(shí)體法。重點(diǎn)需要考慮三方面問題:
第一,通過制定區(qū)際沖突法途徑解決法律沖突問題。如果各法域分別制定自己的區(qū)際沖突法,就會(huì)出現(xiàn)每個(gè)法域制定的法律選擇規(guī)則不同,導(dǎo)致在同一個(gè)案件中從管轄權(quán)到適用實(shí)體法規(guī)范都不一樣的問題,最后必然會(huì)繼續(xù)出現(xiàn)沖突問題,這對(duì)解決法律沖突沒有起到實(shí)質(zhì)性作用,甚至?xí)┥霞铀?。制定統(tǒng)一的區(qū)際沖突法,應(yīng)是最佳選擇。同一個(gè)民商事糾紛適用統(tǒng)一的法律選擇規(guī)范,共同指向某一法域的實(shí)體規(guī)范,避免反致和當(dāng)事人挑選法院等情形,與統(tǒng)一私法實(shí)體法相比僅多了一個(gè)法律選擇程序。制定統(tǒng)一的區(qū)際沖突法應(yīng)是解決三地區(qū)際法律沖突較為理想的狀態(tài)。制定統(tǒng)一的區(qū)際沖突法,應(yīng)當(dāng)明確立法管轄權(quán)、司法管轄權(quán)、司法協(xié)助等問題。此外雖然我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)涉外民事關(guān)系法律適用法》,但該法僅僅是我國(guó)內(nèi)部適用的一部法律規(guī)范,當(dāng)遇到涉港澳糾紛時(shí),按照該法規(guī)定可能會(huì)指向某一實(shí)體法,但按照港澳相關(guān)規(guī)定,可能又會(huì)指向另一實(shí)體法,這是典型的因私法沖突規(guī)范不同而產(chǎn)生的選法問題。因此,制定統(tǒng)一的區(qū)際沖突法已成為必然要求。
第二,通過制定區(qū)際私法實(shí)體法途徑解決法律沖突問題。由于粵港澳三地“一國(guó)兩制三法域”的現(xiàn)實(shí),各法域?qū)ν粏栴}的法律規(guī)定不同,則使同一糾紛適用不同法域的實(shí)體規(guī)范會(huì)出現(xiàn)不同的結(jié)果。如在進(jìn)出口貿(mào)易方面,香港和澳門為自由貿(mào)易區(qū),原則上不對(duì)進(jìn)出口貿(mào)易征收關(guān)稅;而我國(guó)內(nèi)地則適用《進(jìn)出口關(guān)稅條例》規(guī)定,因此會(huì)出現(xiàn)同一涉稅糾紛適用不同稅收法律規(guī)范出現(xiàn)不同結(jié)果的情形。由于制定統(tǒng)一實(shí)體法與“一國(guó)兩制”基本制度不相符合,因此制定統(tǒng)一實(shí)體法不能采取一蹴而就的方式,而只能根據(jù)情況逐步開展。今后一定時(shí)期內(nèi),在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域?qū)θ鼐哂衅毡楣沧R(shí)的交往規(guī)則或慣例,可以制定統(tǒng)一的實(shí)體法,在其他領(lǐng)域的規(guī)則,則可以采用沖突法的方式。這種處理僅是一種過渡方式,最終目標(biāo)還是應(yīng)形成統(tǒng)一的區(qū)際私法實(shí)體法。
第三,制定沖突法和實(shí)體法規(guī)范的路徑問題。制定沖突法和實(shí)體法兩種法律規(guī)范將面臨較多問題,其中最關(guān)鍵問題是三地不同政治制度、法律制度難以統(tǒng)一問題。根據(jù)香港澳門基本法的規(guī)定,特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官居于政治體制的核心地位,行政、立法與司法相互配合、相互制約,行政長(zhǎng)官及特別行政區(qū)政府負(fù)責(zé)執(zhí)行法律,但是沒有制定法律的職權(quán)。這點(diǎn)和內(nèi)地不同,廣東省及省內(nèi)九市人民政府可以制定政府規(guī)章。由于香港、澳門特別行政區(qū)政府沒有政府立法權(quán),所以粵港澳大灣區(qū)通過政府立法解決法律沖突問題顯然不行。關(guān)于統(tǒng)一立法問題,粵港澳三地必須在尊重港澳現(xiàn)有政體基礎(chǔ)上,尋求府際合作治理,以此為突破口,制定區(qū)際統(tǒng)一法律規(guī)范。根據(jù)香港澳門基本法的規(guī)定,行政與立法既相互配合又相互制約,互相配合的機(jī)制就是行政會(huì)議,行政會(huì)議的成員由行政長(zhǎng)官從行政機(jī)關(guān)的主要官員、立法會(huì)議員和社會(huì)人士中委任,行政與立法可以在行政會(huì)議中相互溝通、相互協(xié)調(diào),以達(dá)到消除分歧、求同存異、解決矛盾之目的。此外,行政長(zhǎng)官通過出席立法會(huì)特別會(huì)議,向議員簡(jiǎn)述有關(guān)政策事宜及解答議員提出的質(zhì)詢,簽署法會(huì)通過的法案,要求立法會(huì)將政府提出的議案優(yōu)先列入議程,都是行政與立法相互配合的具體體現(xiàn)。
港澳地區(qū)行政與立法相互配合機(jī)制為實(shí)現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)構(gòu)建解決法律沖突的統(tǒng)一法律制度建設(shè)打下了良好基礎(chǔ)。當(dāng)前粵港澳各地可以通過政府進(jìn)行協(xié)調(diào),擬定出相關(guān)法律草案,形成基礎(chǔ)性法律原則和條文框架,由政府分別交本地人大制定法律或者地方性法規(guī)。在相關(guān)法律或者地方性法規(guī)實(shí)施過程中,如果發(fā)現(xiàn)問題,再通過修改法律或者地方性法規(guī)的形式再逐步協(xié)調(diào),最終實(shí)現(xiàn)立法和執(zhí)法上的求同存異。需要注意的是,由于廣東省人大制定的地方性法規(guī)可以在珠三角九市有效,粵港澳三地省級(jí)層面立法更容易協(xié)調(diào),所以在府際合作背景下加強(qiáng)粵港澳三地省級(jí)立法機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)更符合實(shí)際、操作起來更便捷。同時(shí),也可以考慮成立粵港澳大灣區(qū)立法協(xié)作委員會(huì)統(tǒng)一對(duì)沖突法或者實(shí)體法規(guī)范進(jìn)行擬定。擬定后的法律草案分別交港澳立法會(huì)或者廣東省人大進(jìn)行表決。最好的方式就是港澳立法會(huì)或者廣東省人大授權(quán)立法協(xié)作委員會(huì)以法律或者地方性法規(guī)的擬定權(quán),立法協(xié)作委員會(huì)擬定出來的法律文本,立法會(huì)或者廣東省人大可以對(duì)其法律效力進(jìn)行追認(rèn)。
責(zé)任編輯:張洋