肖玉杰 潘高峰

[摘要]粵港澳大灣區(qū)建設過程中存在著區(qū)際法律沖突，這一區(qū)際法律沖突對大灣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展具有較強的制約作用。粵港澳大灣區(qū)區(qū)際法律沖突有著特殊的歷史背景及現(xiàn)實特征，解決區(qū)際法律沖突可以區(qū)域府際合作治理為契機，根據(jù)沖突特性，借鑒其他復合法域國家先進經(jīng)驗，通過制定統(tǒng)一的沖突法或者統(tǒng)一的實體法的方式逐步緩解。

[關鍵詞]粵港澳大灣區(qū);區(qū)際法律沖突;府際合作治理

[中圖分類號]D920.5 [文獻標識碼]A ? [文章編號]1009—0274（2019）03—0083—05

[作者簡介]肖玉杰，湖北汽車工業(yè)學院馬克思主義學院法學系講師;潘高峰，廣東外語外貿(mào)大學法學院教授。

粵港澳大灣區(qū)建設，對我國經(jīng)濟社會發(fā)展所起的作用不言而喻。為推進建設，粵港澳各地政府相繼簽署了多項合作協(xié)議或方案，這些協(xié)議或方案，多是具有綱領性、原則性和方向性的行政指導性文件，在執(zhí)行過程中，必然會遇到各種操作中的具體問題，其中不乏有各種區(qū)際法律適用上的沖突問題。解決這些法律適用沖突問題，必須契合府際合作治理，通過區(qū)域共治，以各種手段為之。“建設粵港澳大灣區(qū)過程中，需要重點解決區(qū)際法律沖突問題，為區(qū)域經(jīng)濟社會融合發(fā)展提供法治保障”①。

一、粵港澳大灣區(qū)區(qū)際法律沖突的現(xiàn)實背景

（一）粵港澳大灣區(qū)區(qū)際法律沖突產(chǎn)生于“一國兩制”的大背景

香港、澳門特別行政區(qū)與廣東省在地緣、文化上有著特殊關系，香港、澳門回歸祖國前，由于歷史原因，兩地長期處于資本主義國家殖民統(tǒng)治中，兩地法律制度分別屬于不同法系。兩地回歸祖國后，依照“一國兩制”和兩地基本法的精神，回歸后的香港和澳門仍然實行資本主義制度，在法律制度方面也仍然保持其原有法系特征，因兩地與中國內(nèi)地法律制度相差較大，粵港澳大灣區(qū)區(qū)際法律沖突也在所難免，在一個國家、兩種制度、三個法域大框架下，除法律理念、立法體制、司法體系、執(zhí)法模式、法律淵源等不同外②，三地在法治水平上也有很大差異。因此，當涉及三地法律糾紛時，在確定管轄權(quán)、適用法律、判決的承認和執(zhí)行等方面均會出現(xiàn)法律沖突。

（二）粵港澳大灣區(qū)建設中法律合作存在現(xiàn)實局限性

自港澳回歸祖國以來，粵港澳在行政法治、刑事及民商事司法協(xié)助、法律服務等領域取得驕人成績。但也應當清醒地看到，粵港澳法律合作主要集中在區(qū)際司法協(xié)助層面。然而，在粵港澳大灣區(qū)建設迅速推進過程中，如隨著港珠澳大橋、廣深港高鐵的通車及中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)的建立和發(fā)展，粵港澳在金融、服務貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)等各方面有更廣泛深入的合作，三地之間物流、資金流、知識產(chǎn)權(quán)等方面合作必將大幅度增加，三地從緊密型合作時期進入到了深度合作時期。隨著合作的進一步深入和貿(mào)易量的大幅增加，利用區(qū)際司法協(xié)助這一模式解決三地法律沖突，必將對問題解決形成巨大的挑戰(zhàn)。雖然粵港澳大灣區(qū)建設過程中形成了系列府際協(xié)議，但這些協(xié)議沒有強制執(zhí)行的效力，而且系列協(xié)議更多是一種方針、路線、戰(zhàn)略、規(guī)劃，缺乏法律規(guī)范的強制力和約束力，無法真正解決區(qū)際法律沖突問題。

二、粵港澳大灣區(qū)區(qū)際法律沖突解決面臨的挑戰(zhàn)

解決粵港澳大灣區(qū)法律沖突，必須正視幾種挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)對區(qū)際法律沖突的解決有著較大的制約作用。

（一）粵港澳三地法系和社會制度不同

粵港澳三地有著不同的社會制度，并且屬于不同的法系。一國之內(nèi)，兩種制度、三個法系，在全世界都是僅有的。如美國、德國、加拿大等國，都不存在這一情況，區(qū)際法律沖突均屬于同一社會制度下的沖突，而且情況要簡單得多。不過，就粵港澳大灣區(qū)而言，“兩制”雖造成了法律沖突，但“一國”則為這一沖突解決奠定了政治基礎。

（二）粵港澳三地法律體系相互獨立，無共同最高立法、司法機關

粵港澳三地有獨立的立法權(quán)、司法權(quán)，且港澳還有獨立的司法終審權(quán)，三地法律體系相互獨立。港澳立法除不能與全國人大制定的香港基本法、澳門基本法抵觸外，立法會均可以制定在本行政區(qū)生效的法律。司法上，港澳也有自己的終審法院，司法判決不受我國最高人民法院限制。這種區(qū)際法律沖突，除了不存在國家主權(quán)上的沖突外，幾乎與國與國之間的法律沖突差別不大。這一情況為解決大灣區(qū)區(qū)際法律沖突增加了不少難度。

（三）港澳與內(nèi)地加入的經(jīng)貿(mào)、文化等國際條約存在沖突的可能性

根據(jù)中英、中葡聯(lián)合聲明以及香港基本法、澳門基本法規(guī)定，香港和澳門可以以“中國香港”和“中國澳門”的名義在經(jīng)濟貿(mào)易、金融、航運、文化、科技等領域單獨地與世界其他國家和地區(qū)進行交往并申請加入國際條約或者簽署相關多邊、雙邊協(xié)定。也就是說，在某些領域，香港和澳門參加的一些國際條約，中國內(nèi)地沒有參加;或者中國內(nèi)地參加的，香港和澳門沒有參加;或者各方都參加的但協(xié)定內(nèi)容有所不同。這樣導致三地本地法與國際協(xié)定或者國際協(xié)定之間存在法律沖突問題。有些學者提出，解決粵港澳大灣區(qū)區(qū)際法律沖突可以借助三地同時加入國際協(xié)定這一路徑，應當說這一路徑發(fā)揮作用極其有限，徹底解決粵港澳三地法律沖突問題，還得需要通過其他有效解決途徑。

三、粵港澳大灣區(qū)區(qū)際法律沖突解決可供借鑒的國外經(jīng)驗

（一）歐盟成員國之間法律沖突解決經(jīng)驗

歐盟是當今區(qū)域經(jīng)濟一體化的典范和重要的地區(qū)性國際組織。它從最初6個成員國的煤鋼共同體發(fā)展到現(xiàn)今具有28個成員國的國家聯(lián)盟。歐盟發(fā)展之所以如此迅速，與它獨特的私法制度有著密切聯(lián)系。歐盟在解決成員國之間法律沖突問題上，采取的路徑是統(tǒng)一的國際私法立法，而統(tǒng)一立法的前提是，該區(qū)域面臨至少兩種法律沖突，即成員國國內(nèi)法之間的沖突以及共同體法與成員國法之間的沖突。“歐盟立法主要通過法規(guī)、指令、決定、建議或意見等，通過統(tǒng)一法律或協(xié)調(diào)措施保證法律的整體性和統(tǒng)一性，主要是統(tǒng)一實體法規(guī)則，但有的立法中，也包含有沖突法規(guī)則。歐盟立法主要涉及的事項：（1）共同體職員及其他人員;（2）人員流動;（3）不正當競爭和競爭;（4）知識產(chǎn)權(quán);（5）產(chǎn)品責任。”統(tǒng)一立法調(diào)整的對象僅限于經(jīng)貿(mào)領域，不涉及與國家主權(quán)有關的國防安全、軍事等方面。歐盟發(fā)展之所以能夠如此順利，與它獨特的私法制度有著密切關系，有選擇、有針對的統(tǒng)一立法，歐盟經(jīng)濟一體化的事實證明統(tǒng)一法律規(guī)范對地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要性。

（二）英國區(qū)際法律沖突解決經(jīng)驗

“英國是一個單一制的國家，主要由英格蘭、蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭四部分組成，英格蘭和威爾士都實行英格蘭的法律制度，蘇格蘭和北愛爾蘭實行各自的法律制度。因此，在英國就形成了三個法域：英格蘭法域、蘇格蘭法域和北愛爾蘭法域。各法域都擁有獨立的立法權(quán)和司法權(quán)，其法律傳統(tǒng)也各具特色。”②這一點與粵港澳大灣區(qū)區(qū)際法律沖突情況相似，但英國議會可以制定在全國范圍內(nèi)有效的法律，某些法律沖突可以通過英國議會立法得以解決，這顯然不符合粵港澳大灣區(qū)區(qū)際法律沖突的實際情況，不過英國議會立法體現(xiàn)出來的協(xié)調(diào)價值值得我國借鑒。

（三）美國區(qū)際法律沖突解決經(jīng)驗

美國是一個由殖民地發(fā)展起來的國家，各州基于不同的地理環(huán)境、人口結(jié)構(gòu)以及經(jīng)濟發(fā)展方式，形成了不同的經(jīng)濟、政治、文化以及法律制度。美國的制度差異是普遍的。在美國社會發(fā)展進程中，法律制度的差異必須得到解決，為了解決制度差異，美國采取的路徑有憲法保障方式和司法保障方式。憲法保障，是通過憲法約束實現(xiàn)聯(lián)邦權(quán)力對州權(quán)力的限制;司法保障，是通過聯(lián)邦法院具有的對州法院判決的終審權(quán)來實現(xiàn)。憲法保障，為美國州際法律沖突的解決提供了憲法依據(jù);司法保障，通過司法協(xié)助，使審理、執(zhí)行、司法協(xié)助等環(huán)節(jié)的沖突得到了逐步緩解。美國的情況也與粵港澳大灣區(qū)區(qū)際法律沖突情況有些相似，有某些歷史殖民問題，但基于一個國家整體利益，將各州利益與國家整體利益進行整合，由憲法予以保障。

四、粵港澳大灣區(qū)區(qū)際法律沖突解決的有利因素

（一）“一國”為三地解決法律沖突提供堅實的政治基礎

香港、澳門采取“一國兩制”政治制度?！皟芍啤钡那疤崾恰耙粐薄ｋm然這種“一國兩制”出現(xiàn)一個國家、兩種制度、三個法域甚至隸屬三個不同法系的復雜局面，但是三地都是中華人民共和國的組成部分，以“一國”作為政治前提。粵港澳大灣區(qū)區(qū)際法律沖突在本質(zhì)上屬于國家內(nèi)部問題，與國家和國家之間的問題有本質(zhì)區(qū)別，國家利益高于局部利益，國家整體強大也是港澳同胞所期盼的，所以在涉及到國家戰(zhàn)略和前途命運時，粵港澳大灣區(qū)的區(qū)際法律沖突屬于國家內(nèi)部矛盾，應當站在國家利益的角度進行處理。歐盟、英國和美國，其發(fā)展目標在于形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的一體化組織或者統(tǒng)一的國內(nèi)經(jīng)濟體，它們不允許存在損害其目標的法律沖突，而且歐盟為了自身對外交往方便，有意識消除這些沖突，①所有成員國也都向著這一目標努力，事實證明這一國際組織在消除區(qū)域國際法律沖突時取得了豐碩成果，得到了廣泛認同。因此，一個包含28個成員國的國際組織都盡可能消除分歧，那么一個主權(quán)國家更有達成法律規(guī)范一致性的空間，英國和美國解決法律沖突的事實也充分說明了這一點。

（二）粵港澳三地長期經(jīng)濟文化交往為沖突的解決提供了現(xiàn)實基礎

由于地緣、親緣關系，粵港澳三地在經(jīng)貿(mào)、文化等領域一直保持著密切的往來，特別是港澳回歸祖國以來，三地合作變得更加深入和緊密。據(jù)測算，到2020年，粵港澳大灣區(qū)GDP將接近2萬億美元，相當于全球第十大經(jīng)濟體。三地之間在文化、貿(mào)易、投資、旅游等方面已經(jīng)有了長足發(fā)展，在經(jīng)濟文化交往過程中，也形成了某些共識和統(tǒng)一的規(guī)則或慣例。法律制度建設要符合經(jīng)濟發(fā)展的需要，法律規(guī)范應當服務于經(jīng)濟、社會發(fā)展和文化建設，粵港澳三地的經(jīng)濟文化交往活動，迫切需要有統(tǒng)一的法律規(guī)則進行引領和規(guī)范，粵港澳三地經(jīng)濟文化的密切交往合作，為區(qū)際法律沖突的解決提供了現(xiàn)實基礎。

（三）粵港澳大灣區(qū)府際合作治理為沖突的解決提供了實踐契機

粵港澳大灣區(qū)建設過程中，三地政府合作對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展起到重要的推動作用。在中央政府安排下，三地政府通過制定共同規(guī)則和程序，在經(jīng)貿(mào)領域共享資源、共擔責任，進行緊密合作，使粵港澳大灣區(qū)的經(jīng)濟得到了快速發(fā)展?；浉郯拇鬄硡^(qū)的發(fā)展是典型的府際合作治理模式，三地政府通過合作實現(xiàn)區(qū)域共治、共享，政府對大灣區(qū)的快速發(fā)展具有重要作用。因此，開展區(qū)域性共同治理，必須強調(diào)和重視政府合作，大灣區(qū)府際合作為區(qū)際法律沖突的解決提供了較好的實踐契機。

五、粵港澳大灣區(qū)區(qū)際法律沖突解決路徑

針對粵港澳區(qū)際法律沖突的特殊性，可以借鑒歐盟、英國和美國的經(jīng)驗，嘗試通過制定統(tǒng)一的法律規(guī)范來解決粵港澳大灣區(qū)區(qū)際法律沖突有關問題。歐盟為實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展力圖突破國界達成一致規(guī)則的做法，提供了較好的示范作用，英國和美國在解決國內(nèi)區(qū)際法律沖突時國家利益至上精神和相關協(xié)調(diào)機制，對我們也有一定啟示作用。

（一）加強府際合作治理背景下的立法協(xié)調(diào)

某一經(jīng)濟區(qū)的發(fā)展是否成功，較大程度取決于該區(qū)域府際合作狀況，當前不論是國與國之間合作還是地區(qū)與地區(qū)之間合作，都已經(jīng)有力證明了這一點。我國作為一個典型的政府推動型國家，實際上對推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有極其重要的意義。實踐證明，在大灣區(qū)建設過程中，三地政府的協(xié)調(diào)合作為推進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要作用，因此，開展區(qū)域性共同治理，必須強調(diào)和重視府際合作。一定情形下，政府既是行政執(zhí)法的主體，也是行政立法的主體。在粵港澳大灣區(qū)建設過程中，三地政府通過協(xié)調(diào)合作，簽署了一系列框架協(xié)議，充分凸顯了政府在推動區(qū)域經(jīng)濟一體化過程中可以發(fā)揮巨大的作用。地方政府非常熟悉本地經(jīng)濟、文化、社會事務發(fā)展情況，粵港澳大灣區(qū)在制定解決區(qū)際法律沖突所需法律規(guī)范時，可以通過政府協(xié)調(diào)與合作來推動，從而保證立法質(zhì)量和效率。這里所指立法既包括解決法律沖突的法律適用規(guī)則，也包括共識性的實體法規(guī)范，甚至還包括大灣區(qū)內(nèi)部糾紛解決的程序性規(guī)范。三地政府立法協(xié)調(diào)可以成為解決法律沖突的突破口和助推器。

（二）實現(xiàn)府際合作治理背景下的區(qū)際私法統(tǒng)一

制定統(tǒng)一法律規(guī)范，無疑是解決粵港澳大灣區(qū)區(qū)際法律沖突的理想狀態(tài)。但現(xiàn)實情況是，香港、澳門在與內(nèi)地民商事交往中主要通過法律適用規(guī)范即沖突規(guī)則解決法律沖突，相關法律適用問題主要還是停留在司法協(xié)助階段，隨著區(qū)域內(nèi)民商事交往活動日益頻繁，相關法律適用沖突的解決方式顯然無法適應時代發(fā)展要求。在以往研究中，較多學者認為可以通過適用國際私法沖突法、利用國際條約等方式解決我國區(qū)際法律沖突問題。但筆者認為最有效的方式就是制定統(tǒng)一的沖突法或者實體法。重點需要考慮三方面問題：

第一，通過制定區(qū)際沖突法途徑解決法律沖突問題。如果各法域分別制定自己的區(qū)際沖突法，就會出現(xiàn)每個法域制定的法律選擇規(guī)則不同，導致在同一個案件中從管轄權(quán)到適用實體法規(guī)范都不一樣的問題，最后必然會繼續(xù)出現(xiàn)沖突問題，這對解決法律沖突沒有起到實質(zhì)性作用，甚至會雪上加霜。制定統(tǒng)一的區(qū)際沖突法，應是最佳選擇。同一個民商事糾紛適用統(tǒng)一的法律選擇規(guī)范，共同指向某一法域的實體規(guī)范，避免反致和當事人挑選法院等情形，與統(tǒng)一私法實體法相比僅多了一個法律選擇程序。制定統(tǒng)一的區(qū)際沖突法應是解決三地區(qū)際法律沖突較為理想的狀態(tài)。制定統(tǒng)一的區(qū)際沖突法，應當明確立法管轄權(quán)、司法管轄權(quán)、司法協(xié)助等問題。此外雖然我國已經(jīng)出臺了《中華人民共和國涉外民事關系法律適用法》，但該法僅僅是我國內(nèi)部適用的一部法律規(guī)范，當遇到涉港澳糾紛時，按照該法規(guī)定可能會指向某一實體法，但按照港澳相關規(guī)定，可能又會指向另一實體法，這是典型的因私法沖突規(guī)范不同而產(chǎn)生的選法問題。因此，制定統(tǒng)一的區(qū)際沖突法已成為必然要求。

第二，通過制定區(qū)際私法實體法途徑解決法律沖突問題。由于粵港澳三地“一國兩制三法域”的現(xiàn)實，各法域?qū)ν粏栴}的法律規(guī)定不同，則使同一糾紛適用不同法域的實體規(guī)范會出現(xiàn)不同的結(jié)果。如在進出口貿(mào)易方面，香港和澳門為自由貿(mào)易區(qū)，原則上不對進出口貿(mào)易征收關稅;而我國內(nèi)地則適用《進出口關稅條例》規(guī)定，因此會出現(xiàn)同一涉稅糾紛適用不同稅收法律規(guī)范出現(xiàn)不同結(jié)果的情形。由于制定統(tǒng)一實體法與“一國兩制”基本制度不相符合，因此制定統(tǒng)一實體法不能采取一蹴而就的方式，而只能根據(jù)情況逐步開展。今后一定時期內(nèi)，在經(jīng)貿(mào)領域?qū)θ鼐哂衅毡楣沧R的交往規(guī)則或慣例，可以制定統(tǒng)一的實體法，在其他領域的規(guī)則，則可以采用沖突法的方式。這種處理僅是一種過渡方式，最終目標還是應形成統(tǒng)一的區(qū)際私法實體法。

第三，制定沖突法和實體法規(guī)范的路徑問題。制定沖突法和實體法兩種法律規(guī)范將面臨較多問題，其中最關鍵問題是三地不同政治制度、法律制度難以統(tǒng)一問題。根據(jù)香港澳門基本法的規(guī)定，特別行政區(qū)行政長官居于政治體制的核心地位，行政、立法與司法相互配合、相互制約，行政長官及特別行政區(qū)政府負責執(zhí)行法律，但是沒有制定法律的職權(quán)。這點和內(nèi)地不同，廣東省及省內(nèi)九市人民政府可以制定政府規(guī)章。由于香港、澳門特別行政區(qū)政府沒有政府立法權(quán)，所以粵港澳大灣區(qū)通過政府立法解決法律沖突問題顯然不行。關于統(tǒng)一立法問題，粵港澳三地必須在尊重港澳現(xiàn)有政體基礎上，尋求府際合作治理，以此為突破口，制定區(qū)際統(tǒng)一法律規(guī)范。根據(jù)香港澳門基本法的規(guī)定，行政與立法既相互配合又相互制約，互相配合的機制就是行政會議，行政會議的成員由行政長官從行政機關的主要官員、立法會議員和社會人士中委任，行政與立法可以在行政會議中相互溝通、相互協(xié)調(diào)，以達到消除分歧、求同存異、解決矛盾之目的。此外，行政長官通過出席立法會特別會議，向議員簡述有關政策事宜及解答議員提出的質(zhì)詢，簽署法會通過的法案，要求立法會將政府提出的議案優(yōu)先列入議程，都是行政與立法相互配合的具體體現(xiàn)。

港澳地區(qū)行政與立法相互配合機制為實現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)構(gòu)建解決法律沖突的統(tǒng)一法律制度建設打下了良好基礎。當前粵港澳各地可以通過政府進行協(xié)調(diào)，擬定出相關法律草案，形成基礎性法律原則和條文框架，由政府分別交本地人大制定法律或者地方性法規(guī)。在相關法律或者地方性法規(guī)實施過程中，如果發(fā)現(xiàn)問題，再通過修改法律或者地方性法規(guī)的形式再逐步協(xié)調(diào)，最終實現(xiàn)立法和執(zhí)法上的求同存異。需要注意的是，由于廣東省人大制定的地方性法規(guī)可以在珠三角九市有效，粵港澳三地省級層面立法更容易協(xié)調(diào)，所以在府際合作背景下加強粵港澳三地省級立法機關協(xié)調(diào)更符合實際、操作起來更便捷。同時，也可以考慮成立粵港澳大灣區(qū)立法協(xié)作委員會統(tǒng)一對沖突法或者實體法規(guī)范進行擬定。擬定后的法律草案分別交港澳立法會或者廣東省人大進行表決。最好的方式就是港澳立法會或者廣東省人大授權(quán)立法協(xié)作委員會以法律或者地方性法規(guī)的擬定權(quán)，立法協(xié)作委員會擬定出來的法律文本，立法會或者廣東省人大可以對其法律效力進行追認。

責任編輯：張洋