喬東平 廉婷婷 蘇林偉

摘要：采用文獻研究法對2010年后國家層面出臺的兒童福利政策文件及相關研究文獻進行綜述和分析。首先，從政策內容維度呈現2010年后兒童福利政策的六個特點：凸顯兒童福利和兒童權利的價值理念;確立“適度普惠型兒童福利模式”的政策取向;重點關注困境兒童和農村留守兒童;填補兒童保護政策漏洞并聚焦監(jiān)護和安全問題;豐富和制度化兒童福利政策內容;創(chuàng)新兒童福利和兒童保護工作機制。其次，揭示了政策發(fā)展存在五個問題：政策內容有“五個模糊”方面;城鄉(xiāng)二元分割和政策對象差別對待;養(yǎng)育兒童的家庭支持不足;補救性政策多而預防性政策少;政策層級低且碎片化嚴重。最后，提出新時代兒童福利政策完善的四點建議：確定兒童福利國家戰(zhàn)略框架;“普惠制服務福利”和“補缺制現金福利”相結合;建設中國特色兒童保護體系;通過明確的家庭政策提升全體兒童的福利水平。

關鍵詞：兒童福利政策;兒童保護;最新發(fā)展;政策研究;文獻研究

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A 文章編號：1671-23X（2019）03-0078-11

2010年被學術界稱為中國“兒童福利元年”，“兒童福利政策首次成為國家級政策議題”，“標志中國社會進入兒童福利時代”。這一論斷的主要標志是國務院出臺了《關于加強孤兒保障工作的意見》，首次賦予全國城鄉(xiāng)孤兒普惠性津貼，也是第一個面向家庭的兒童現金福利;這一年也是《中國兒童發(fā)展綱要（2001-2010年）》完成之年和《中國兒童發(fā)展綱要（2011-2020年）》的預備之年。新綱要首次增加獨立的兒童福利部分，成為中國兒童福利事業(yè)發(fā)展的重要推力。同年11月8日，與會各國通過了《亞太地區(qū)兒童權利南南合作北京宣言》，承諾為促進與實現本地區(qū)近12億兒童的權利而努力，并在降低災害風險、改善兒童生活、兒童保護與兒童福利體系、確保經濟和社會發(fā)展的公平性惠及所有兒童等領域加深區(qū)域合作。2010年以來，我國兒童福利政策密集出臺，相應的政策研究也取得長足進展。

兒童福利政策有廣義和狹義之分，“從廣義上講，兒童福利政策可指一切涉及兒童福利的活動和政策立法，包括醫(yī)療政策、教育政策及未成年人保護立法等各個方面;就狹義而言，僅從兒童社會工作的角度探討，則指涉及兒童生存環(huán)境狀況的、地區(qū)性的、針對兒童的問題及需要而提出的、有利于兒童的成長與發(fā)展的政策保障”。本文的兒童福利政策在廣義層面上被界定為針對不滿18周歲的兒童/未成年人的社會福利政策，包括狹義的兒童福利與服務、兒童保護、兒童教育、兒童衛(wèi)生保健與醫(yī)療等，以促進兒童身心健全發(fā)展為目的之政策內容以及國際公約、法律、行政法規(guī)與部門規(guī)章等政策形式。

本文采用文獻研究法，以2010年以來的兒童福利政策文件為主，以相關研究文獻為輔。首先，2018年1月和8月兩次檢索中國政府網、教育部、衛(wèi)計委、民政部、公安部、最高人民檢察院、最高人民法院等官網，選取國家層面出臺、內容與兒童福利直接相關的88個政策文件納入分析范圍，并補充10月出臺的《兒童福利機構管理辦法》;其次，2018年5月1日以“兒童政策”“兒童福利政策”為主題詞在中國知網上檢索，采用數量最多的1152條兒童政策檢索結果，選取2010-2017年的856條結果閱讀題目、關鍵詞和摘要，最后確定70篇與兒童福利政策相關度高的文獻逐一閱讀。基于對政策和研究兩類文獻的分析，本文試圖回答3個問題。2010年以來的中國兒童福利政策有哪些新發(fā)展和新特點？發(fā)展中存在哪些問題？新時代的政策發(fā)展方向是什么？以期為我國兒童福利政策的頂層設計、體系完善和政策執(zhí)行提供參考。

一、2010年以來兒童福利政策的新發(fā)展及特點

從政策內容維度分析，我國2010年以來的兒童福利政策有很多新發(fā)展，彌補了多項政策空白或漏洞，呈現出新的特點。

（一）凸顯兒童福利和兒童權利的價值理念

長期以來，我國兒童福利政策被認為理念不清，或沒有真正體現聯合國《兒童權利公約》精神。2010年以來的很多政策提出指導思想和基本原則，在強調意識形態(tài)的同時，也開始凸顯兒童福利和兒童權利的一些價值理念，體現在4個方面。第一，強調“兒童優(yōu)先”和“兒童最大利益”，認識到兒童時期的獨特價值。相較于1992年和2000年的綱要，《中國兒童發(fā)展綱要（2011-2020年）》不僅首次增加了“兒童與福利”部分，而且增加了“堅持兒童優(yōu)先原則，保障兒童生存、發(fā)展、受保護和參與的權利，縮小兒童發(fā)展的城鄉(xiāng)區(qū)域差距，提升兒童福利水平，提高兒童整體素質，促進兒童健康、全面發(fā)展”的指導思想以及“依法保護、兒童優(yōu)先、兒童最大利益、兒童平等發(fā)展、兒童參與”的基本原則。這些新的指導思想和原則也逐漸體現在其他一些政策文件中。第二，開始申明以兒童為本，兒童作為獨立主體逐漸受重視。相比早期兒童是祖國花朵、是未來事業(yè)的接班人，如今更關注兒童的需要和權利，強調“兒童的本體性價值”認為兒童是行動之“本”與“目標”此階段兒童福利政策基本是從兒童需要和權利出發(fā)的。第三，高度關注兒童/未成年人權益保護，不僅2012年修訂的《未成年保護法》和一系列新出臺的兒童福利政策體現對兒童權益的重視，而且中共十九大報告也強調保障兒童合法權益和關愛留守兒童。第四，明確家庭、國家和社會對兒童的共同責任，兒童不僅是家庭的，更是國家和社會的。2016年國務院《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》和《關于加強困境兒童保障工作的意見》強調堅持“家庭盡責、政府主導”、“全民關愛”或“社會參與”的基本原則，“監(jiān)護人要在家庭發(fā)展中首先考慮兒童利益”。

作為政策發(fā)展的指導思想和價值觀，清楚的理念有助于國家同一時期兒童福利政策的一致性和前瞻性。但寫進政策文件并不等于人們在觀念上和行動上真正接受和落實這些理念，價值沖突仍然存在，特別是兒童優(yōu)先、兒童最大利益和兒童參與等理念的落實尚需時日。目前對中國兒童福利理念的研究極少，有學者呼吁“新時代兒童福利理念創(chuàng)新”。

（二）確立“適度普惠型兒童福利模式”的政策取向

長期以來，我國兒童福利屬于補缺（Residual）模式，關注長期或短期失去家庭依靠的棄嬰、孤兒和流浪兒童群體。隨著我國經濟發(fā)展、社會進步和福利水平的提高，兒童福利對象也逐步擴展，是選擇普惠型（universal）或制度型（Institutional）福利模式還是繼續(xù)補缺模式呢？2011年，《中國兒童發(fā)展綱要（2011-2020年）》正式提出“擴大兒童福利范圍，建立和完善適度普惠的兒童福利體系”。2013年，中共十八屆三中全會的《決定》提出“健全困境兒童分類保障制度”。同年，民政部《關于開展適度普惠型兒童福利制度建設試點工作的通知》，強調兒童福利制度要“適度普惠、分層次、分類型、分標準、分區(qū)域”，并在不同經濟發(fā)展水平的4個縣市試點實踐。2014年試點擴展到其他46個市（縣、區(qū)），并提出“擴大兒童福利范圍，推動兒童福利由補缺型向適度普惠型的轉變，建立健全城鄉(xiāng)一體化、保障制度化、組織網絡化、服務專業(yè)化、惠及所有兒童的兒童福利制度和服務體系”。這“四化”明確了我國兒童福利發(fā)展的目標，指導試點地區(qū)政府因地制宜地開展適度普惠型兒童福利制度建設，有條件的省份還建立了省級試點。

兒童福利模式成為2010年以來的研究重點，學者提出了多種模式，可概括為兩類。一類是普惠型模式，主要有全面普惠型、組合式普惠型、普惠型、適度普惠型”等。陸士楨等建議從福利對象、原則、理念、內容、政策體系、責任主體建構中國適度普惠型兒童福利體系。也有學者提出了促進福利保障水平提升的生存政策及補缺為主適度普惠的發(fā)展政策。另一類是非普惠型模式，從政策取向、責任分工、首要關注群體等考慮，涉及發(fā)展取向的參與型兒童福利、選擇性社會福利、國家監(jiān)護視角的社會福利制度、以政府為主導及兒童為核心和監(jiān)護人承擔首要責任的福利保障模式、預防式積極福利模式、三級未成年人福利預防機制、以社會照顧為基礎的兒童福利制度模式等。通過“三步走”戰(zhàn)略，從托底保障型兒童福利經過適度普惠型兒童福利到普惠型兒童福利體系，實現全體兒童普惠的高層次福利保障和高水平的服務供給，是我國兒童福利制度的發(fā)展路徑和方向。適度普惠型兒童福利模式這個新的政策取向得到廣泛認可，但是這種模式本質上仍然是一種擴大的補缺模式。

（三）擴大兒童福利政策對象范圍，重點關注困境兒童和農村留守兒童

適度普惠型兒童福利制度建設要求政策對象從對孤兒棄嬰、流浪兒童擴大到更多的困境兒童。同時，教育政策、醫(yī)療衛(wèi)生政策也擴展了對象范圍。2013年，民政部將兒童分為孤兒、困境兒童、困境家庭兒童、普通兒童4個層次，困境兒童包括殘疾兒童、重病兒童和流浪兒童等自身狀況存在困境的兒童。接著，政府相繼出臺有關這3種困境兒童的政策，并開展了全國性“接送流浪孩子回家”和“流浪孩子回校園”兩個專項行動。2016年，國務院《關于加強困境兒童保障工作的意見》重新界定困境兒童，分為3類：“因家庭貧困導致生活、就醫(yī)、就學等困難的兒童，因自身殘疾導致康復、照料、護理和社會融入等困難的兒童，以及因家庭監(jiān)護缺失或監(jiān)護不當遭受虐待、遺棄、意外傷害、不法侵害等導致人身安全受到威脅或侵害的兒童?！碧貏e是困境兒童的概念包括了受虐待和受傷害兒童是個新發(fā)展。概念的界定有利于政府和社會針對性地提供福利保障，提升困境兒童的福利水平。

研究普遍認為，2013年困境兒童的概念并不清晰，并分別從困境原因、困境時長、困境群體、整合視角等分類或界定。雖然學者界定標準不同，但對困境兒童的群體指向相對一致，包括孤兒棄嬰、事實無人撫養(yǎng)兒童（事實孤兒）、流浪兒童、受暴力侵害兒童、殘疾兒童、受艾滋病影響的兒童、患重病或罕見病的兒童、貧困兒童等。目前，學術界和實務界通常采用2016年國務院文件對困境兒童的界定。

這一時期兒童福利政策關注的另一重點群體是農村留守兒童。國務院在2016年2月出臺了《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》，同年，民政部普查出全國農村不滿16歲的父母雙方外出或一方外出另一方無監(jiān)護能力的留守兒童902萬人。2017年，民政部發(fā)布《關于在全國開展農村留守兒童‘啥力監(jiān)護、相伴成長”關愛保護專項行動的通知》，為期一年的專項行動重點解決36萬無人監(jiān)護留守兒童的監(jiān)護缺失問題。2018年，民政部又發(fā)文開展全國農村留守兒童關愛保護“百場宣講進工地”活動，為進城務工的留守兒童父母宣講應該如何關愛保護孩子。截至2018年8月底，全國留守兒童有697萬人，比2016年首次摸底排查的數據下降了22.7%，顯示了政策干預的效果。

2018年，《民政部關于開展全國農村留守兒童關愛保護和困境兒童保障示范活動的通知》提出，要“著力打造一批領導重視、制度健全、機制有效、措施有力、服務規(guī)范的農村留守兒童關愛保護和困境兒童保障示范地區(qū)”。再次顯示政府對這兩個兒童群體的重視，兒童福利制度保障焦點明確。

（四）填補兒童保護政策漏洞或空白，聚焦監(jiān)護和安全問題

針對兒童的家庭暴力、虐待、性侵、傷害和忽視等長期存在且在我國不受關注。2010年以來，一系列導致兒童傷亡的重大事件通過媒體報道引起全社會的廣泛關注，打開了“政策之窗”，很多應對兒童虐待、傷害及安全問題的帶有應急性質的政策陸續(xù)出臺，成為亮點，大多數是新政策、新措施。第一，2013年和2014年，民政部分別在全國98個縣市（第一批20個，第二批78個開展未成年人社會保護試點，建立未成年人保護中心，從關注流浪兒童救助保護轉向更多受傷害兒童的社會保護。第二，首次提出一系列報告制度或強制報告制度，包括家庭暴力報告、留守兒童監(jiān)護和傷害強制報告、困境兒童強制報告、社區(qū)流浪未成年人發(fā)現和報告等制度或機制。第三，首次制定防治兒童性侵的一系列新政策。第四，2016年首次發(fā)布防治校園欺凌和校園暴力政策，開展校園欺凌專項治理。第五，2011年首次發(fā)布“網絡游戲未成年人家長監(jiān)護工程”等保障兒童網絡安全和凈化互聯網環(huán)境政策，212013年發(fā)布綜合防治網癮工作方案。第六，2014年首次明確規(guī)定監(jiān)護人“可被剝奪監(jiān)護權”的7種情況，激活依法剝奪監(jiān)護權的‘僵尸法條”，并聚焦于監(jiān)護制度。第七，2015年底頒布的第一部《反家庭暴力法》包括保護兒童免受家庭暴力等內容，并規(guī)定法院可以對受害人出具“人身安全保護令”和公安機構可以對加害人出具“告誡書”。第八，在未成年人刑事檢察、刑事訴訟程序、社區(qū)矯正、國家司法救助方面建立專門的司法保護制度。2010年，六部門聯合制定《關于進一步建立和完善辦理未成年人刑事案件配套工作體系的若干意見》，對保障涉案未成年犯罪嫌疑人和受害人權益保護做出全面規(guī)定。隨后，公檢法系統(tǒng)分別制定相應的具體政策。2012年，《未成年人保護法》、《預防未成年人犯罪法》和《刑事訴訟法》均得到修訂和完善。2010年以來《刑法》有3個修正案，2015年修正案（九）專門修改了虐待罪“不告不理”的規(guī)定和增加虐待罪主體包括非家庭成員看護人。

大量兒童保護新政策的出臺和對舊法律的修訂，彌補了我國兒童保護政策的空白、不足和滯后，特別是2012年到2016年，兒童保護政策發(fā)展迅速，并且明顯地更重視家庭監(jiān)護問題。這一切也得益于媒體對傷害兒童案例的報道和政策倡導，體現了媒體在兒童保護發(fā)展中的作用增強。

（五）豐富和制度化兒童福利政策內容

2010年后，兒童福利政策內容不斷豐富，除上述兒童保護政策以外，還表現在兒童教育、養(yǎng)育和營養(yǎng)、醫(yī)療衛(wèi)生和健康保健、文化娛樂等方面的新政策，特別是國務院《國家貧困地區(qū)兒童發(fā)展規(guī)劃（2014-2020）》重點關注貧困地區(qū)兒童教育和健康等問題。

在兒童教育和養(yǎng)育方面，除了義務教育外，新政策特別關注了未被義務教育覆蓋的學前兒童和高中學生以及無法就學的重殘兒童，表現在7個方面。第一，加大對學前教育的重視程度和財政投入，2010年國務院出臺《關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》、2011年財政部出臺《關于加大財政投入支持學前教育發(fā)展的通知》，并和教育部一起出臺《關于建立學前教育資助制度的意見》等，實施學前教育三年行動計劃（2015-2017年），減輕家庭養(yǎng)育孩子的壓力。第二，強調教育的公益普惠性，注重保障特殊兒童群體的受教育權，實施特殊教育提升計劃（2014-2016年），對義務教育階段適齡重度殘疾兒童“送教上門”。第三，提出到2020年普及高中教育，2012年《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試工作的意見》保障流動兒童異地中考和高考的權利，促進教育的公平性。第四，保障國家財政性教育經費支出，2012年實現國家財政性教育經費占國內生產總值比例4%的目標。第五，首次出臺家庭教育政策，2016年九部門聯合發(fā)布第一個《關于指導推進家庭教育的五年規(guī)劃2016-2020年）》，使家庭教育制度化。第六，2010年，國務院《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》提出“提高貧困地區(qū)農村學生營養(yǎng)水平”，2011年10月，國務院正式實施《農村義務教育階段學生營養(yǎng)改善計劃2010-2020》，為學生提供營養(yǎng)餐補助，并發(fā)布專項資金管理辦法等。第七，改善農村學生學習和文化娛樂條件，如2016年發(fā)布《中央專項彩票公益金支持鄉(xiāng)村學校少年宮項目管理辦法》、2018年加強農村小規(guī)模學校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學校建設等。

在醫(yī)療衛(wèi)生與保健方面，新政策不僅延續(xù)對母嬰保健、托幼機構和學校衛(wèi)生保健的重視，而且出臺了一些新政策。第一，2010年，衛(wèi)生部“開展提高農村兒童重大疾病醫(yī)療保障水平試點”，提升居民基本醫(yī)療保險和大病保險對兒童的覆蓋率和保障水平，對困難的重病、重殘兒童給予傾斜，最早是對先心病和白血病兒童的政策支持。2018年，國家啟動‘‘，新生兒先天性心臟病篩查”項目，發(fā)布《關于開展兒童白血病救治管理工作的通知》，明確白血病兒童藥品供應等問題。第二，建立殘疾兒童康復救助制度，國務院2017年出臺《殘疾預防和殘疾人康復條例》，2018年發(fā)布《關于建立殘疾兒童康復救助制度的意見》，提出逐步實現0-6歲視力、聽力、言語、肢體、智力等貧困殘疾兒童和孤獨癥兒童免費得到手術、輔助器具配置和康復訓練等服務，到2020年基本實現殘疾兒童應救盡救。第三，六部委2016年印發(fā)《加強兒童醫(yī)療衛(wèi)生服務改革與發(fā)展意見的通知》，完善兒童醫(yī)療衛(wèi)生服務體系。第四，推進母嬰設施建設和母嬰安全，2018年國家衛(wèi)計委開展母嬰安全行動計劃（2018-2020年）和健康兒童行動計劃（2018-2020年），并強調嬰幼兒配方乳粉質量安全的管理。

民政部門負責的狹義的傳統(tǒng)兒童福利也有了新發(fā)展。第一，2010年首次建立孤兒基本生活保障制度，要求集中供養(yǎng)孤兒和散居孤兒的生活費分別不低于每月1000元和600元，并建立了孤兒基本生活費自然增長機制，各地均有不同程度的增長，中央財政對地方財政給予補助。第二，建立困境兒童分類保障制度，不同類型的困境兒童分別歸入孤兒保障、特困人員供養(yǎng)、低保、臨時救助等制度保障其基本生活;此外，還專門建立了艾滋病致孤兒童和艾滋病病毒感染兒童的基本生活保障制度，困難殘疾人生活補貼制度和重度殘疾人護理補貼制度，中央層面第一次對各種困境兒童保障做出制度性安排。第三，首次建設縣級兒童福利院，發(fā)布《關于建立兒童福利領域慈善行為導向機制的意見》，規(guī)范宗教界收留孤兒和棄嬰活動，更新棄嬰、家庭寄養(yǎng)等政策內容，擴大兒童寄養(yǎng)范圍、提高寄養(yǎng)家庭標準。第四，2015年8月，民政部辦公廳印發(fā)了《關于在全國部分地區(qū)開展基層兒童福利服務體系建設試點工作的通知》，試點設立社區(qū)兒童福利主任和“兒童之家”，解決兒童福利服務“最后一公里“問題。第五，支持社會力量參與兒童福利服務，強調在關愛留守兒童中發(fā)揮社會工作專業(yè)人才作用。第六，2018年10月25日，民政部首次出臺專門的《兒童福利機構管理辦法》，兒童福利機構特指民政部門設立的服務機構，并具體化和擴大了服務對象，完善了一系列管理和保障制度，比《兒童福利機構基本規(guī)范》和《社會福利機構管理暫行辦法》更具有指導性。

這一時期，學界從兒童福利政策框架、政策領域和類別、政策對象和內容等研究兒童福利政策體系，認為殘障兒童政策體系、留守兒童政策體系、流動兒童政策體系、流浪兒童政策體系已經初步形成，并進行了分門別類的和綜合性的研究。

（六）創(chuàng)新兒童福利和兒童保護的工作機制

2010年以后，多部門聯合發(fā)布兒童福利政策文件增多，體現了政策制定和實施的跨部門合作機制。

2015年之前，我國兒童保護長期沒有專門的政府主管部門。2016年，國務院《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》發(fā)布后，民政部社會事務司迅速成立未成年人（留守兒童）保護處，成為第一個國家層面的兒童保護行政主管機構。長期主管兒童福利院和孤兒、困境兒童的兒童福利處也由社會福利與慈善事業(yè)促進司轉入社會事務司，首次整合了兒童福利和兒童保護工作的管理機制，減少分頭管理和分別試點造成的人財物浪費。同年，國務院發(fā)文建立“農村留守兒童關愛保護工作部際聯席會議制度”，針對某一特定兒童群體的部際聯席會議是一種工作機制的創(chuàng)新，2018年8月調整為“農村留守兒童關愛保護和困境兒童保障工作部際聯席會議制度”，整合了留守兒童和困境兒童工作的聯動機制。同時，在社會治理的背景下，我國兒童福利供給主體多元化和社會化，除了政府和家庭兩大主體外，社會組織和市場也積極參與兒童福利的供給，形成多元主體合作機制，特別是政策購買服務推動了兒童福利的發(fā)展。

以上呈現的是2010年以來我國兒童福利的新政策及其新發(fā)展和新特點，不包括其中涉及的舊政策內容。

二、兒童福利政策發(fā)展中存在的問題

我國兒童福利政策在內容和形式上主要存在以下五個問題，政策過程和政策執(zhí)行問題未贅述。

（一）政策內容存在“五個模糊”

1.概念模糊

很多重要概念沒有在政策中界定或界定不清，使用混亂，如兒童、兒童福利、兒童保護、兒童關愛保護、未成年人保護、未成年人社會保護、兒童保障、兒童救助以及兒童虐待、傷害和意外傷害、忽視、性侵和猥褻等概念。兒童被性侵和猥褻與成人被性侵和猥褻是否有不同的界定和標準？概念模糊必然影響政策落實的效率和效果，如強制報告制度。即使已經界定的困境兒童概念也由于采用外延界定，存在內涵不清和外延不周延的問題。

2.關系模糊

我國對兒童福利與兒童保護的關系認識差異較大。政策文件體現的主要是狹義的兒童福利，最具代表性的是《中國兒童發(fā)展綱要（2011-2020年）》增加“兒童與福利”部分，民政部主管的也是狹義的兒童福利和未成年人保護，并同期開展適度普惠型兒童福利試點和未成年人社會保護試點。學界對兒童福利則有廣義和狹義的解釋，對兒童福利與兒童保護關系的認識包括：把兒童保護視為兒童福利的重要部分;把兒童保護或未成年人保護視為獨立于兒童福利的領域;廣義的兒童福利就是廣義的兒童保護;更多的政策和研究則回避二者的關系。

3.責任分擔和資金投入模糊

國家、社會、市場和家庭等多元主體如何共同承擔兒童福利責任？特別是國家在兒童福利中承擔多大責任？我國在人財物投入上沒有真正落實“兒童優(yōu)先”、投資兒童的理念，沒有明確國家對兒童福利的財政投入比例，影響兒童福利事業(yè)的發(fā)展。

4.界限（“度”）模糊

適度普惠型兒童福利模式是一種有中國特色的策略表達，但是“度”本身就是模糊的。即使在同一地區(qū)也難以把握“適度”，政策執(zhí)行者決定普惠到哪些群體及普惠程度，怎么做都可以說符合“適度”，政策執(zhí)行自由裁量權較大。因此，篩查出哪些困境兒童納入保障范圍，各地差距較大。這個模糊的‘度”也可能成為不作為或不恰當作為的擋箭牌。

5.制度模糊

部分制度缺少配套條件或明確的責任，難以落到實處。例如，2016年國務院針對留守兒童和困境兒童的兩個政策文件提出的強制報告制度，均未規(guī)定相關人員不報告需承擔的責任，《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》僅規(guī)定“上級機關和有關部門要嚴肅追責”。如何追責及承擔什么具體責任并未明確，也未規(guī)定對報告者的保護實際上可能成為非強制報告和不報告。

這些模糊方面影響政策設計和政策執(zhí)行顯示政策的操作性不足。政策的可操作性表現為政策明確規(guī)定做什么、誰來做、怎么做、程序、標準、資金、監(jiān)督評估、獎懲及責任，等等，以保障政策有效落實。

（二）政策的城鄉(xiāng)二元分割和政策對象的差別對待影響公平

1.兒童福利政策的城鄉(xiāng)分割

我國城鄉(xiāng)“二元結構”和“戶籍壁壘”使得兒童通過政策獲得的資源配置和福利是不同的，農村兒童難以獲得與城市兒童平等的發(fā)展機會，導致城鄉(xiāng)兒童發(fā)展差距日益加大。2010年以來，部分政策嘗試打破城鄉(xiāng)分割，如孤兒基本生活費和殘疾人補貼政策等城鄉(xiāng)一體化，但兒童福利院、少年宮等設施只建在城市，公立幼兒園主要分布在城市，農村以低端民辦幼兒園為主，城鄉(xiāng)兒童享受到的幼兒服務、教育和福利服務以及政府投入差距較大?！吨袊r村教育發(fā)展報告（2016）》顯示，2014年全國幼兒園的財政性經費投入為934億元，占據70%左右適齡入園兒童人數的縣鎮(zhèn)、農村地區(qū)投入僅為49.4%。

2.政策對象的人為分割

有同樣需求的兒童群體可能無法獲得同樣的政策支持。如針對義務教育階段的營養(yǎng)改善計劃明確其對象是集中連片特殊困難地區(qū)農村（不含縣城）義務教育學生，那里同樣需要甚至更需要營養(yǎng)改善的幼兒園兒童無法獲得營養(yǎng)餐，形成“哥哥姐姐吃，弟弟妹妹看”的尷尬景象。農村留守兒童有一系列關愛保護政策，而政策沒有惠及城鎮(zhèn)留守兒童。先天性心臟病和白血病兒童得到更多醫(yī)療保障政策支持，而罕見病兒童得到的政策支持較少，等等。這兩種不同傾向都影響政策的公平性和普惠性。

（三）政策對養(yǎng)育兒童的家庭支持不足

2010年以來的政策顯示，兒童開始被視為家庭、國家和社會的共同責任。同時，政策強調首要的基本原則是“堅持家庭盡責”，“強化家庭監(jiān)護主體責任”，“強化家庭是撫養(yǎng)、教育、保護兒童，促進兒童發(fā)展第一責任主體的意識”。政策對家庭要求很多，但如何支持家庭以保障兒童健康成長的政策內容嚴重不足。目前我國主要有產假、家庭教育、學前教育資助政策等，家庭所承擔的責任及能力與所獲支持不匹配。當代風險家庭增多，特別是留守、流動和單親家庭存在更大的脆弱性。一般的雙職工家庭也沒有足夠的政策解決家庭因生育及照料產生的收入降低、照顧成本增加、父母雙方時間和精神緊張、兒童早期無人看護等問題，家庭就會承受“經濟壓力”和“照料壓力”雙重壓力，從而影響“全面二孩”政策落實。學齡前兒童政策、兒童早期照護與教育的新政策體現了政府責任回歸，但主要集中于3歲以后，并無對0-3歲群體的專門政策。10-3歲兒童養(yǎng)育完全依靠家庭自謀生路。

如何幫助父母特別是母親平衡親職和工作，是國際兒童福利政策和研究關注的重要課題，但在我國很少關注，這可能是導致隔代教養(yǎng)盛行的原因。長期以來，我國缺少普遍性的明確的家庭政策，現有家庭政策雖然涉及兒童、財政支持、計劃生育家庭、就業(yè)等，但對家庭的實際支持較少，覆蓋范圍小。

（四）補救性政策多，預防性政策少

1.政策的“問題導向”越發(fā)明確

2010年以來出臺的兒童福利和保護政策很多是事后補救性政策，多是應對嚴重危害兒童權益的緊迫問題而出臺的干預措施。如2012年《校車安全管理條例》是在2010年湖南衡陽、2011年甘肅正寧等多地發(fā)生校車慘案后，在輿論關注、學者倡議和相關部門的聯合推動下通過的。2013年防治兒童受性侵、綜合治理網絡成癮、2016年治理校園欺凌和暴力、2017年懲治侵害幼兒園兒童犯罪和風險防控等政策也都是在發(fā)生引起輿論關注的重大案例后做出的反應。

2.相關政策未有效實施或實施存在不足

相關政策直至發(fā)生重大案例后才被關注。如1987年《民法通則》中撤銷監(jiān)護人監(jiān)護權的相關規(guī)定，因極少執(zhí)行而成為‘僵尸條款”，隨著監(jiān)護人侵犯未成年人權益事件頻繁曝光，特別是2013年南京餓死女童案震驚全國，2014年底《關于依法處理監(jiān)護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》出臺，激活了“僵尸條款”。2013年初，河南蘭考婦女袁厲害收養(yǎng)的棄嬰有7人因火災喪生。同年6月，民政部發(fā)布《關于進一步做好棄嬰相關工作的通知》，規(guī)范和落實民間棄嬰收養(yǎng)的條件和程序。2015年畢節(jié)留守兒童自殺案后，2016年國務院出臺留守兒童關愛保護和困境兒童保障的兩個重要文件。

這些補救性政策的出臺是必要的，但有“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”之虞，缺少全面整體的規(guī)劃和前瞻性，事前預防性政策特別是服務政策不足。

（五）政策層級低，碎片化嚴重

1.宏觀層面多為部門規(guī)章

從宏觀上看，我國兒童福利政策文件數量眾多，內容多樣，但整體層級較低。2010年以來出臺的大多數政策是“意見”和“通知”，屬于政策法律體系最低一級的部門規(guī)章，出臺快、變化快、權威性低和知曉度低。

2.微觀層面缺乏有機聯系

從微觀上看，不同領域或針對不同對象形成了分門別類的政策，如教育政策、醫(yī)療衛(wèi)生政策、狹義的福利政策、兒童保護政策，以及針對留守兒童、流動兒童、流浪兒童、孤兒、棄嬰、殘疾兒童、大病兒童、受艾滋病影響的兒童、困境兒童等的專門政策，各政策之間尚未建立起內在的有機聯系，顯得支離破碎。

3.政策碎片化的原因

在構建中國特色兒童福利體系過程中，“政策碎片化”常被討論。不同政策主體在兒童福利理念、職責權限、價值取向等方面存在差異，制定政策的層次、適用范圍及適用標準等也不盡相同，使得我國兒童福利政策碎片化，缺少統(tǒng)一性或整體性。本文分析碎片化的原因包括三個方面：一是政出多門，與兒童福利相關的政府部門較多;二是應急性、補救性政策較多，不斷地用“政策補丁”填補漏洞，缺少整體規(guī)劃;三是缺少一部兒童福利法律或法規(guī)來整合兒童福利的相關政策。政策體系的首要特點是一個有內在聯系的有機整體，從這個意義上說，我國兒童福利政策體系尚不完善，包括缺少配套政策和措施。

三、新時代兒童福利政策的思考及建議

基于對2010年后兒童福利政策的新發(fā)展及存在問題的分析，圍繞新時代我國主要矛盾“已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，本文對我國兒童福利政策未來發(fā)展及頂層設計提出四點建議。

（一）確定兒童福利國家戰(zhàn)略框架

解決現有政策存在的問題必須對兒童福利國家戰(zhàn)略框架進行頂層設計。諸多學者長期呼吁兒童福利立法，以解決兒童福利法律框架、政策框架設計與兒童福利服務體系間的割裂問題。隨著兒童福利條例2017年進入了國家立法議程，現在的關鍵在于如何設計中國兒童福利的國家戰(zhàn)略框架。

1.明確我國兒童福利的價值理念并使其體現在制度和措施上

兒童福利和兒童保護的國際經驗給我們一些啟示，兒童優(yōu)先、兒童的最大利益、上游干預、投資兒童、支持家庭、從兒童需要出發(fā)等都是基于證據的重要理念。新時代關注兒童發(fā)展的公平性和普惠性，也是一種價值理念。國家戰(zhàn)略既需要解決兒童面臨的緊迫問題的“現在視角”，也需要解決兒童發(fā)展問題的“未來視角”，體現預防性和前瞻性。

2.建立兒童福利國家戰(zhàn)略要處理好5個關系

要在理解基本概念、基本關系、政策取向和模式選擇等的前提下建立兒童福利國家戰(zhàn)略。政策制定者需要處理五個基本關系。一是兒童、家庭和國家的關系，明確國家在兒童福利上的責任和籌資水平、財政投入的比例。二是兒童福利和兒童保護的關系，立法基于廣義兒童福利還是狹義兒童福利？三是兒童福利相關政府部門之間的協作關系，明確職責分工和法律責任。四是政府、社區(qū)和社會組織之間的關系，確立遞送兒童福利服務的專業(yè)人員的職責和最低薪酬標準。五是城鄉(xiāng)關系，兒童福利政策體系是否城鄉(xiāng)一體化？如留守兒童政策。

3.完善兒童福利政策體系

從兒童及其家庭的基本需要、我國經濟社會發(fā)展狀況等出發(fā)，完善兒童福利政策體系，包括價值體系（理念）、目標體系、內容體系、執(zhí)行體系、服務體系、監(jiān)督評估體系等，構建具有內在聯系的政策有機整體。在制度層面上，整合現有兒童福利政策和制度內容，明確政策主體、政策對象、福利形式、資金來源、體制機制、服務遞送、實施標準、監(jiān)督管理、政策評估等;同時彌補政策不足，如兒童福利財政政策、服務政策等，并解決政策重復、不一致等問題。

（二）“普惠制服務福利”和“補缺制現金福利”相結合

1.實行“部分普惠制”兒童福利

如前所述，“適度普惠”模糊不清，因此尚曉援提出，“部分普惠兒童福利”是我國兒童福利制度未來發(fā)展的理想模式，即以現金形式提供的兒童福利是補缺制、選擇性的，以服務形式提供的兒童福利是普惠制、面向全體兒童的。這種混合模式的制度設計比適度普惠型兒童福利更清楚明確，可操作性強。

本文認為，兒童現金福利繼續(xù)實行補缺制，除了受價值觀念、國家經濟發(fā)展和經濟能力的制約外，一個重要原因是受計劃生育政策的限制，“放開二胎”政策本質上仍然是計劃生育政策，并非無限制鼓勵生育。因此，我國現階段不適宜對所有兒童提供現金福利，但可以對所有兒童提供服務福利。

2.建設城鄉(xiāng)一體的普惠制兒童福利服務體系

面向全體兒童提供福利服務的原因有三點。一是我國2020年全面建成小康社會，應重點解決兒童不平衡不充分發(fā)展問題，在沒有普惠的現金福利的情況下，普惠的服務福利對促進社會發(fā)展成果惠及每個兒童至關重要。二是基于全體兒童的需求提供福利服務，而不是選擇性地關注特定困境兒童或農村留守兒童，有利于預防問題的發(fā)生。因為不同兒童的境況是可以相互轉化的，不能等到普通兒童陷入困境或留守才被關注。三是2015年民政部已開始基層兒童福利服務體系建設試點，解決兒童福利服務“最后一公里”問題，因此建立城鄉(xiāng)一體的普惠制的兒童福利服務體系具有可行性。

“普惠制服務福利”可以預防風險、解決問題和促進發(fā)展?！皟和＠帐钦蜕鐣闈M足兒童的需求，促進兒童身心發(fā)展而提供的制度化的、非現金形式的社會福利資源?！睆睦碚撋险f，需求或需要決定兒童福利服務的對象、范圍、次序，也是衡量福利服務的標準。根據“普惠制服務福利”的設計，國家應該對所有兒童，根據他們的一般需要和特殊需要，提供普惠制的教育、醫(yī)療、營養(yǎng)、殘疾康復、替代性養(yǎng)護和兒童保護等方面的服務。我國目前的服務體系不健全，服務覆蓋面窄，無法滿足兒童及其家庭的需要，特別是“服務于困境兒童的社會組織和專業(yè)人員嚴重缺乏，服務不足并缺少專業(yè)性，難以提供有效的服務保障?！币虼?，普惠制兒童福利服務體系建設需要國家更多的政策支持和人財物投入，提高服務的覆蓋率、可及性、質量和效果。

（三）建設中國特色的兒童保護體系

兒童保護是兒童福利的重點或中心，而在我國相對薄弱，未來兒童福利政策發(fā)展必須建立完善的兒童保護體系，在學習西方經驗的基礎上，具有中國自己的特點。

1.《未成年保護法》修訂需納入兒童保護的新政策內容

根據西方兒童保護的四個基本要素——兒童保護主管機構、強制報告制度、國家監(jiān)護制度和兒童保護程序，所謂狹義的兒童保護制度在我國已初見雛形，但很粗糙，因此建議完善以下兩個方面的內容。一是明確界定中國兒童保護的基本概念，如兒童傷害、意外傷害、侵害、虐待、暴力、忽視、強制報告等。二是在民政行業(yè)標準《受監(jiān)護侵害未成年人保護工作指引》（2017年5月發(fā)布）的基礎上確定我國兒童保護工作程序。建議在修訂《未成年人保護法》時，納入更多的兒童保護和兒童福利內容。

我國的兒童（未成年人）保護與國際關注的兒童保護不同。國際兒童保護聚焦于對兒童虐待（包括身體虐待、心理虐待、性侵犯、忽視）的全面干預。而我國對兒童虐待的認知不同于西方那樣概念寬泛。除了國際組織的兒童保護實踐以外，我國現有的兒童保護政策及主流實踐并非以干預兒童虐待為中心，而是干預“侵害未成年人權益行為”，重點是監(jiān)護問題，“受傷害未成年人”或“受傷害兒童”是目前我國更多使用的概念，受虐兒童只是其中一類。我國的兒童保護相對廣義。

2.建設基于社區(qū)的中國兒童保護體系

由于歷史文化和社會背景以及對兒童、家庭和國家關系認識不同，兒童保護政策和實踐在各個國家也有差異。本文認為，我國的兒童保護既不完全是美國的“兒童保護導向”，也不是歐洲大陸的“家庭服務導向”，目前在思想上與“家庭服務導向”接近;但家庭服務嚴重缺乏，在行動上接近“兒童保護導向”，只有當家長侵犯了照顧兒童的最低標準時，保護兒童的權力機構才會介入家庭。我國應該根據新時代不平衡不充分發(fā)展的現實，建設中國特色的以社區(qū)為基礎的兒童保護體系。一是建立中國特色的社工、社區(qū)兒童福利主任和志愿者相結合的服務隊伍，不同于西方依托龐大的專業(yè)社工機構和兒童保護社工。二是借助中國特色的社區(qū)治理網絡和“兒童之家”，采取以社區(qū)預防為主、干預為輔的策略，開展兒童保護的宣傳倡導、家訪和父母教育（Parenting）、風險家庭篩查、兒童虐待和傷害的識別、報告和轉介等服務。三是制定照顧兒童的最低標準，并推動家庭服務的發(fā)展。

（四）通過制定明確的家庭政策提升全體兒童的福利水平

支持家庭的政策是通過支持家庭成員履行親職責任和家庭能力的發(fā)展來保障兒童權益，也是提升兒童福利水平的重要途徑。明確的家庭政策是指具有明確的家庭目標，且對象限于家庭或家庭中個人的家庭角色的政策。提升家庭內部的兒童和照顧兒童者的福利水平的政策屬于狹義的家庭政策。

在新時代的背景下，國家需要制定明確的狹義家庭政策，原因有四方面。一是社會轉型和家庭結構的變化，使家庭面臨的風險和脆弱性不斷提高，家庭功能弱化，父母不履行或不當履行監(jiān)護責任直接或間接引發(fā)了一系列與兒童相關的社會問題。2011年，中國人口發(fā)展“十二五”規(guī)劃提出“家庭結構變化帶來新挑戰(zhàn)”，需要“建立健全家庭發(fā)展政策”，這有利于減少家庭利益和兒童利益的沖突。二是我國2015年實施“全面開放二孩”生育政策，迫切需要家庭政策的支持，以幫助父母更好地履行養(yǎng)育兒童的職責。三是我國“家庭本位”的文化和現有政策對家庭責任的強調。四是研究證明了家庭對于兒童的重要性以及家庭政策的必要性，多元主體提供的兒童福利主要通過家庭實現。這一時期的研究提出將家庭視角納入公共政策中，兒童與家庭雙重聚焦，建構以家庭為導向的困境兒童福利支持體系，加強0-3歲兒童早期公共政策干預與服務投入，建立“政府、社區(qū)、家庭”三位一體的兒童早期發(fā)展公共服務體系。

按照兒童需要理論和生命周期理論，家庭政策的制定應該基于兒童及其家庭不同發(fā)展階段的需要，建立孕前和孕中福利政策，如孕前體檢、孕婦營養(yǎng)包和保健指導;育兒指導和嬰幼兒的照顧政策，防止虐待兒童和忽視，減少親子分離，如親子假、照顧兒童父/母失業(yè)補貼;單親家庭育兒補貼政策;困難家庭兒童入托資助政策;學齡兒童家庭服務和親職教育政策;兒童家庭減免稅政策等。制定和完善家庭政策特別是針對兒童早期發(fā)展的家庭政策，有利于解決兒童發(fā)展不平衡不充分的問題，提升全體兒童的福利水平。