段艷巧

一、背景（為什么）

2012 年11 月29 日，財(cái)政部以財(cái)會(huì)〔2012〕21 號(hào)印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》，按照相關(guān)要求，從2012 年到2014 年執(zhí)行近兩年的過(guò)渡期，行政事業(yè)單位從2014 年1 月1 日起開(kāi)始施行，至2016 年內(nèi)控制度建立起來(lái)正常運(yùn)行。2017 年3 月，內(nèi)部控制開(kāi)始評(píng)價(jià)，科研單位此項(xiàng)工作大多是由財(cái)務(wù)部門(mén)進(jìn)行，由于是第一次評(píng)價(jià)，將分?jǐn)?shù)普遍填在80 分以上，財(cái)務(wù)人員就怕評(píng)價(jià)分低了影響單位的其他方面。這樣的分?jǐn)?shù)，匯總到財(cái)政部時(shí)，雖然評(píng)價(jià)結(jié)果很好，但造成和現(xiàn)實(shí)背離大，反應(yīng)的事實(shí)很難受。

2016 年“減政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”（即“放管服”）的提出，又給我們提供了新的思路。國(guó)家先后又出臺(tái)一系列政策：《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)（關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見(jiàn)）的通知》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效若干措施的通知》、《關(guān)于抓好賦予科研機(jī)構(gòu)和科研人員更大自主權(quán)有關(guān)文件貫徹落實(shí)的通知》等等，那么，在放管服的大背景下，科研事業(yè)單位既要搞好內(nèi)部控制，又要堅(jiān)持放管服，如何讓放管服和內(nèi)控協(xié)調(diào)一致，更好的為科研管理服務(wù)，給我們提出了新的要求。

二、準(zhǔn)確判斷、厘清頭緒（是什么）

要處理好科研管理過(guò)程中內(nèi)部控制與放管服的關(guān)系，首先要明確二者要求的到底是什么，二者的關(guān)系又是什么。

先來(lái)看看內(nèi)控，按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的表述，可以將內(nèi)部控制目標(biāo)分為三個(gè)層次：最基礎(chǔ)的是法規(guī)控制，即保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)；中間的是會(huì)計(jì)控制，即保證財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整；最頂層的是管理控制，即保證資產(chǎn)安全和有效使用、有效防范舞弊和預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)、提高公共服務(wù)的效率和效果。

再說(shuō)放管服，所謂“放”，就是要下放行政權(quán)，減少?zèng)]有法律政策依據(jù)的行政權(quán)，把不該管的事交出去；所謂“管”，就是要?jiǎng)?chuàng)新和加強(qiáng)監(jiān)管職能，利用新技術(shù)新體制加強(qiáng)監(jiān)管體制創(chuàng)新，把該管的事管好；所謂“服”，就是要減少對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，順應(yīng)有計(jì)劃地市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律，把服務(wù)做到位。我們一定要明確，權(quán)力就是責(zé)任，管理就是服務(wù)。

最后說(shuō)說(shuō)二者的關(guān)系，放管服是建立在內(nèi)控基礎(chǔ)上的，我們只有建立了可操作、可檢驗(yàn)的內(nèi)控制度，才能發(fā)現(xiàn)要“放”什么，要“管”那些，要“服”什么，沒(méi)有內(nèi)部控制的放管服是無(wú)從下手的，沒(méi)有放管服的內(nèi)部控制也是執(zhí)行乏力的。

三、查找根源、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題（做什么）

（一）從內(nèi)控體系建設(shè)著手，管控結(jié)合，搞好科研管理

風(fēng)險(xiǎn)的管控，體現(xiàn)在制度上。長(zhǎng)期以來(lái)，我們都是出現(xiàn)問(wèn)題，補(bǔ)充制度，國(guó)家出臺(tái)一個(gè)什么政策，我們對(duì)應(yīng)制定一個(gè)辦法，很多制度是缺乏頂層設(shè)計(jì)的，甚至是雜亂無(wú)章的。有些單位有特別多的制度，十幾年前的制度還未廢止，有些甚至都違法了還不知道，制度體系化是非常急需解決的問(wèn)題。因?yàn)榍闆r不斷發(fā)生變化，要通過(guò)梳理現(xiàn)有的制度，來(lái)分析內(nèi)容已經(jīng)不適應(yīng)單位現(xiàn)狀的，不適應(yīng)相關(guān)法規(guī)的，現(xiàn)有的制度缺失的，都要補(bǔ)充?？刂频囊笕矿w現(xiàn)在制度上，將習(xí)慣性的做法提煉出來(lái)上升為制度，現(xiàn)有的制度形成體系，所有的管理都規(guī)范為流程，樹(shù)立內(nèi)控管理的意識(shí)。

流程化的思維模式，是我們內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)關(guān)鍵。最好的制度，不僅有規(guī)則，還有流程圖。每一個(gè)業(yè)務(wù)要梳理完整的業(yè)務(wù)流程，比如預(yù)算管理內(nèi)部控制流程圖、收支管理內(nèi)部控制流程圖、政府采購(gòu)管理內(nèi)部控制流程圖、國(guó)有資產(chǎn)管理內(nèi)部控制流程圖、建設(shè)項(xiàng)目管理內(nèi)部控制流程圖、合同管理內(nèi)部控制流程圖、其他業(yè)務(wù)管理內(nèi)部控制流程圖等，深入到科研管理的方方面面進(jìn)去，了解關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上的風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到流程化的完全覆蓋的狀況。這樣流程完整了，制度完善了，制度的執(zhí)行就不會(huì)存在灰色地段，就可以有針對(duì)性的加以控制，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

（二）管理是有層級(jí)的，循序漸進(jìn)，使內(nèi)控成為解決管理問(wèn)題的有效途徑

管理權(quán)限是必須提前設(shè)定好的，流程化的管理思維就是要體現(xiàn)在每一個(gè)崗位的責(zé)任上，落實(shí)到具體實(shí)施的人員身上。權(quán)限與職責(zé)密不可分，不管是部門(mén)權(quán)限、院級(jí)、黨政聯(lián)席會(huì)議權(quán)限、上級(jí)權(quán)限，還是跨部門(mén)權(quán)限，都要清晰明了。如果職責(zé)不清晰，就會(huì)導(dǎo)致相互推諉扯皮，管理出現(xiàn)問(wèn)題。

梳理部門(mén)職責(zé)，確定每一件事情流程，事情做到這個(gè)程度到哪個(gè)部門(mén)，哪個(gè)部門(mén)是做那些事情的，跨崗位的工作應(yīng)該找哪個(gè)部門(mén)，都有明確的職責(zé)權(quán)限。通過(guò)內(nèi)控工作小組對(duì)業(yè)務(wù)流程的梳理、讓整個(gè)流程都清晰完整。業(yè)務(wù)流程的思維一般體現(xiàn)到流程表單上，比如合同會(huì)簽管控，就要設(shè)計(jì)會(huì)簽表單，設(shè)計(jì)好先在哪里簽字，每一個(gè)層級(jí)的什么人簽字，將管理人員管控都在表單上反映。這樣走完整個(gè)流程，就會(huì)留下一個(gè)個(gè)痕跡，哪個(gè)環(huán)節(jié)管理要求都落實(shí)到了具體崗位，有部門(mén)做，也有部門(mén)監(jiān)督，做實(shí)做牢了管理。

四、聯(lián)系實(shí)際，制定政策（怎樣做）

科研事業(yè)單位要將內(nèi)控、放管服落到實(shí)處，就要結(jié)合科研管理實(shí)際，認(rèn)真分析單位的基本情況，點(diǎn)面結(jié)合、因地制宜的制定切實(shí)可行的內(nèi)控政策。

（一）高屋建瓴，統(tǒng)領(lǐng)全局，將單位層面內(nèi)控要求的五個(gè)方面一一落實(shí)

1.建立工作機(jī)制。要有部門(mén)負(fù)責(zé)，提出內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組成立方案，指定監(jiān)督部門(mén)。根據(jù)成立的領(lǐng)導(dǎo)小組提出內(nèi)控工作小組成立方案，擬定內(nèi)部控制建設(shè)規(guī)劃方案等。

2.完善決策議事機(jī)制。議事決策機(jī)制不完善、不科學(xué)，最終出問(wèn)題也是必然的。比如單位的“三重一大”事務(wù)等，這些應(yīng)該集體決策的，必須通過(guò)一定的部門(mén)決策，要防止個(gè)人凌駕于集體之上的風(fēng)險(xiǎn)。要對(duì)決策議事后的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范化的記錄，比如內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議紀(jì)要、內(nèi)部控制工作小組會(huì)議紀(jì)要、集體議事決策的會(huì)議紀(jì)要、內(nèi)部控制培訓(xùn)紀(jì)要或照片等。

3.明確崗位職責(zé)，強(qiáng)化關(guān)鍵崗位的管理。一定要制定單位領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力清單、單位部門(mén)責(zé)任清單、單位崗位職責(zé)清單、崗位職責(zé)說(shuō)明書(shū)、分級(jí)授權(quán)相關(guān)制度等。要對(duì)關(guān)鍵崗位人員任職資格有明確規(guī)定，比如擔(dān)任單位負(fù)責(zé)人的，必須滿足《科研事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行辦法》條件；擔(dān)任單位財(cái)務(wù)人員的，不僅要有一定的財(cái)務(wù)專(zhuān)業(yè)知識(shí)，還要對(duì)職業(yè)道德有明確的要求；擔(dān)任單位辦公室主任的，不僅要有一定的文字功底，還要有能承上啟下、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的能力。

內(nèi)控工作部門(mén)作為常態(tài)化管理的職能部門(mén)，要為內(nèi)控建設(shè)、執(zhí)行、評(píng)價(jià)定規(guī)矩，要對(duì)部門(mén)職能、崗位職責(zé)制權(quán)限，要將不相容崗位分離、定期輪崗或達(dá)不到輪崗條件的定期專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)抓落實(shí)。作為牽頭部門(mén)，要協(xié)調(diào)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)和各部門(mén)之間的工作，做好頂層設(shè)計(jì)。

4.健全會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)。財(cái)務(wù)內(nèi)控是核心，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)離不開(kāi)財(cái)務(wù)，會(huì)計(jì)管理思維可能滲透科研活動(dòng)方方面面。雖然說(shuō)管的是財(cái)務(wù)的事，但也不僅限于財(cái)務(wù)。所以，會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)人員配備就成了老生常談的話題，我們不得不加以重視。

5.充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段。在過(guò)去的管理中，內(nèi)控往往會(huì)出現(xiàn)流于形式，信息不公開(kāi)，管控執(zhí)行被上一級(jí)打斷等現(xiàn)象，使得內(nèi)控信息系統(tǒng)使用迫在眉睫，我們不妨借鑒OA、藍(lán)凌等辦公自動(dòng)化軟件流程，在條件允許的情況下?lián)碛幸惶走m合科研管理實(shí)際需要的軟件。

辦公自動(dòng)化程序的審計(jì)權(quán)限明確，不執(zhí)行第一步，走不到第二步，更不要說(shuō)直接走第三步甚至第四步，增強(qiáng)了內(nèi)控執(zhí)行的剛性。如果財(cái)務(wù)簽字報(bào)賬使用信息化手段，就可以解決科研人員反映的報(bào)賬難、審核慢等問(wèn)題，整個(gè)審計(jì)流程每個(gè)環(huán)節(jié)大家都能看到，基本不會(huì)存在人為因素的干擾，提高管理層決策制定的效果和業(yè)務(wù)流程的效率。

要使信息技術(shù)能夠充分利用，內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設(shè)方案、內(nèi)部控制信息系統(tǒng)更新/改造/升級(jí)方案、大數(shù)據(jù)平臺(tái)構(gòu)思方案、內(nèi)部控制系統(tǒng)建設(shè)合同文本、內(nèi)部控制信息系統(tǒng)說(shuō)明書(shū)等一系列制度的出臺(tái)是其必然要求，還要進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)化立體控制，執(zhí)行過(guò)程中不僅要有基于等級(jí)關(guān)系的縱向控制, 還要有基于平行流程的橫向牽制, 同時(shí)建立風(fēng)險(xiǎn)防范、應(yīng)急、預(yù)警管理等必要的保障機(jī)制。

（二）巨細(xì)靡遺，涓流成河，將業(yè)務(wù)層面的六個(gè)方面通通做實(shí)

1.嚴(yán)格執(zhí)行全面預(yù)算管理，結(jié)合實(shí)際編制單位預(yù)算。按照財(cái)政要求，行政事業(yè)單位部門(mén)預(yù)算是按照“二上二下”的程序，在零基預(yù)算的基礎(chǔ)上編制而成的，經(jīng)過(guò)幾年來(lái)的運(yùn)行，基本上形成比較規(guī)范的模式。單位收入預(yù)算報(bào)表、單位支出預(yù)算報(bào)表、部門(mén)（單位）整體支出績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表、預(yù)算指標(biāo)內(nèi)部分解表、預(yù)算執(zhí)行分析報(bào)告、單位收入決算報(bào)表、單位支出決算報(bào)表等一整套報(bào)表的清晰填報(bào)，就是最好的說(shuō)明。

但就項(xiàng)目預(yù)算而言，推行全面預(yù)算的狀況不容樂(lè)觀。由于項(xiàng)目下達(dá)后時(shí)間緊任務(wù)重、科研人員的財(cái)務(wù)預(yù)算往往會(huì)出現(xiàn)顧此失彼的現(xiàn)象。在以往科研管理中，由于經(jīng)費(fèi)預(yù)算的不合理而出現(xiàn)的問(wèn)題也是五花八門(mén)。隨著科技領(lǐng)域放管服政策的推進(jìn)，國(guó)家要求精簡(jiǎn)信息和材料報(bào)送、改進(jìn)科研項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審、完善科技資金預(yù)算執(zhí)行管理、賦予科研機(jī)構(gòu)和科研人員在科研項(xiàng)目資金管理等方面一定的自主權(quán)并使其制度化，針對(duì)相關(guān)政策落實(shí)中出現(xiàn)的新情況和新問(wèn)題，科研單位要及時(shí)研究解決，積極探索有效方式。

2.規(guī)范會(huì)計(jì)核算，收支管理有理有據(jù)。會(huì)計(jì)核算是財(cái)務(wù)管理的重中之重，收支管理又是會(huì)計(jì)核算的基礎(chǔ)。長(zhǎng)期以來(lái)，收支方面出現(xiàn)的問(wèn)題不在少數(shù)，個(gè)別科研單位發(fā)放補(bǔ)貼補(bǔ)助，無(wú)相關(guān)合理支出依據(jù)；費(fèi)用報(bào)銷(xiāo)的合理性、合規(guī)性也讓人值得商榷。比如：（1）報(bào)銷(xiāo)車(chē)輛燃油費(fèi)，固定資產(chǎn)中無(wú)車(chē)輛信息；（2）報(bào)銷(xiāo)應(yīng)由個(gè)人承擔(dān)的稅費(fèi)；（3）發(fā)放福利費(fèi)無(wú)發(fā)放領(lǐng)用清單；（4）報(bào)銷(xiāo)出差人員差旅費(fèi)，出發(fā)時(shí)是3 人，回來(lái)時(shí)又成了4 人，人員前后不一致；（5）報(bào)銷(xiāo)不在工資表列示范圍內(nèi)的人員的差旅費(fèi)；（6）部分發(fā)票與業(yè)務(wù)不匹配；（7）大額現(xiàn)金支出；（8）費(fèi)用報(bào)銷(xiāo)滯后，未能公允反映當(dāng)期實(shí)際支出等等，諸如此類(lèi)的原始附件不齊全、原始依據(jù)不完善、不準(zhǔn)確、不真實(shí)等問(wèn)題還是時(shí)有發(fā)生。

如何“管”收支管理，取決于科研單位內(nèi)控制度的建立，單位應(yīng)該制定單位用車(chē)、租車(chē)管理制度（比如報(bào)銷(xiāo)非本單位車(chē)輛燃油費(fèi)時(shí)，附上車(chē)輛租用合同、外出用車(chē)申請(qǐng)單、機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證等可以有效證明的資料）、差旅費(fèi)（差旅費(fèi)審批單）、培訓(xùn)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)（支出申請(qǐng)審批單）管理辦法等一系列與收支有關(guān)制度。

如何為收支管理做好“服”，科研單位領(lǐng)導(dǎo)的思想認(rèn)識(shí)和財(cái)務(wù)人員執(zhí)業(yè)能力起著決定性的作用，財(cái)務(wù)人員只有提升了自身的能力，才能靈活地運(yùn)用內(nèi)控制度，為科研服好務(wù)。

3.依照政府采購(gòu)管理要求，辦理科研物資采購(gòu)。凡是屬于省上規(guī)定的年度及集中采購(gòu)目錄以?xún)?nèi)、且符合集中采購(gòu)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)的采購(gòu)活動(dòng)就進(jìn)行政府集中采購(gòu)管理；其他的就可以進(jìn)行分散采購(gòu)。但對(duì)于價(jià)值較高的采購(gòu)，請(qǐng)購(gòu)申請(qǐng)、簽訂合同、到貨驗(yàn)收、按合同付款等也要按要求程序進(jìn)行，以免造成不必要麻煩。

4.狠抓建設(shè)項(xiàng)目管理，嚴(yán)防基建風(fēng)險(xiǎn)。成立由單位負(fù)責(zé)人、相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子成員及相關(guān)職能科室負(fù)責(zé)人組成的建設(shè)項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)建設(shè)項(xiàng)目管理辦公室。從建設(shè)項(xiàng)目的全流程來(lái)看，無(wú)論是建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)、論證、預(yù)算編制、還是采取公開(kāi)招標(biāo)的形式進(jìn)行招投標(biāo)施工單位的選擇，都要嚴(yán)格按照授權(quán)審批權(quán)限進(jìn)行。在施工過(guò)程中追加預(yù)算要按程序?qū)徟?，工程進(jìn)度款的支付要按合同進(jìn)行結(jié)算，竣工時(shí)的驗(yàn)收要有驗(yàn)收?qǐng)?bào)告、財(cái)務(wù)決算報(bào)表等。

建設(shè)項(xiàng)目管理過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)比較大，很多領(lǐng)導(dǎo)干部出問(wèn)題都是建設(shè)項(xiàng)目。科研單位要加強(qiáng)管理，認(rèn)真分析投資計(jì)劃表、聯(lián)系實(shí)際填寫(xiě)項(xiàng)目概預(yù)算表、及時(shí)審核項(xiàng)目變更申請(qǐng)審批表、檢查落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目決算報(bào)表等資料，使內(nèi)控能夠發(fā)揮應(yīng)有的作用。

5.按要求管理國(guó)有資產(chǎn)，保證國(guó)有資產(chǎn)安全完整。科研單位要認(rèn)真填寫(xiě)資產(chǎn)情況表、單位資產(chǎn)登記表以保證國(guó)有資產(chǎn)登記及時(shí)、完整；在管理過(guò)程中要定期盤(pán)點(diǎn)、核對(duì)、清查，保證賬賬、賬實(shí)相符；國(guó)有資產(chǎn)的處置要填寫(xiě)資產(chǎn)處置審批單，余值要及時(shí)入賬；加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，組織開(kāi)展國(guó)有資產(chǎn)重大損失調(diào)查，形成發(fā)現(xiàn)、調(diào)查、處理問(wèn)題的監(jiān)督工作流程。

6.重視合同管理，避免科研損失。契約社會(huì)，科研人員要有合同意識(shí)，從合同的編制、審核、訂立、履行都要有明確規(guī)定，否則就可能帶來(lái)不必要的麻煩?？蒲袉挝缓贤芾淼年P(guān)注點(diǎn)主要在幾個(gè)方面，一個(gè)是勞動(dòng)合同，條款中一般要明確：工作概況與行為準(zhǔn)則、考勤與休假、薪酬、福利、解聘等方面，一個(gè)是購(gòu)銷(xiāo)合同，還有一個(gè)是租賃合同，比如試驗(yàn)地的租賃，對(duì)試驗(yàn)產(chǎn)品的歸屬處理要有明確說(shuō)明，稍有不慎就會(huì)給單位帶來(lái)經(jīng)濟(jì)損失。單位要備有合同申請(qǐng)審批單、合同臺(tái)賬、合同驗(yàn)收證明等相關(guān)資料，以保證內(nèi)控的有效性。

（三）明確職責(zé)，放管結(jié)合，更好地為科研管理服務(wù)

作為科研事業(yè)單位，我們不僅要將科研管理的職能和行政管理的職能結(jié)合起來(lái)，更要明確其差異，要理解李克強(qiáng)同志提出的“科研管理不能等同于行政管理，要尊重其自身規(guī)律，核心是要以科研人員為本”的思想理念，通過(guò)制定一些制度、實(shí)施一些措施、規(guī)范一些程序，使科研大環(huán)境逐步改善。

科研單位要做到“放的充分、管的關(guān)鍵”，一方面要加快制定相關(guān)自主管理的章程，賦予科研人員科研成果的長(zhǎng)期使用權(quán)、科技開(kāi)發(fā)的自主權(quán)、成果轉(zhuǎn)化收入的支配權(quán)，切實(shí)將賦予科研機(jī)構(gòu)和科研人員的科研項(xiàng)目資金管理、科研儀器設(shè)備采購(gòu)管理、差旅和會(huì)議管理等方面的自主權(quán)制度化，另一方面要進(jìn)行科技監(jiān)督和科研誠(chéng)信建設(shè)，以遏制科研不端行為的發(fā)生，凈化學(xué)術(shù)環(huán)境。在這個(gè)過(guò)程中，制定的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與監(jiān)督制度、審計(jì)、巡視、紀(jì)檢檢查報(bào)告都可以對(duì)其起到一定的控制管理作用。

五、結(jié)論

縱觀這些年來(lái)科研管理中存在的問(wèn)題，結(jié)合黨和國(guó)家不斷出臺(tái)的一些方針政策，不難看出，我們不怕反映真實(shí)現(xiàn)狀，就怕說(shuō)假話。黨和政府期望通過(guò)內(nèi)控這個(gè)抓手，解決管理不規(guī)范，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)容易出問(wèn)題的現(xiàn)狀；更希望通過(guò)放管服系列政策的落實(shí)，解決目前科研領(lǐng)域亟待解決的頑疾，擴(kuò)大科研主體自主權(quán)，深化科研管理改革，以助推科研事業(yè)在良性循環(huán)的軌道上穩(wěn)步向前！