摘 要：我國機關(guān)檔案利用制度有利于充分發(fā)揮機關(guān)檔案的應用價值，滿足公眾知情權(quán)，提升政府公信力。機關(guān)檔案利用制度建立之初以內(nèi)部利用為主，后期逐步建構(gòu)起外部利用制度，《機關(guān)檔案管理規(guī)定》體系化了既存機關(guān)檔案法律、法規(guī)。機關(guān)檔案利用制度仍然存在程序、自由裁量權(quán)、個人信息保護等問題，需要通過修改法律、法律解釋、建立案例指導制度等予以完善。

關(guān)鍵詞：機關(guān)檔案；利用；程序

機關(guān)檔案的利用，是指對機關(guān)檔案的閱覽、復制和摘錄，既包括機關(guān)的內(nèi)部利用，也包括企事業(yè)單位、團體、其他組織、公民個人的利用。①本文系統(tǒng)論述機關(guān)檔案利用制度的價值、形成及歷史發(fā)展過程、存在的問題及完善的對策等問題，總結(jié)歷史經(jīng)驗，分析當前困境，力求提出建設(shè)性意見，推動機關(guān)檔案利用制度不斷完善，充分發(fā)揮機關(guān)檔案的歷史價值。

1 機關(guān)檔案利用制度的意義

機關(guān)檔案是指機關(guān)在公務活動中形成的，對國家和社會有查考、利用和保存價值的各種形式、各種載體的歷史記錄。機關(guān)檔案利用制度系統(tǒng)規(guī)定了機關(guān)檔案利用的主體、程序、效力等具體問題，科學有效地機關(guān)檔案利用制度有助于發(fā)揮檔案本身的利用價值、滿足公眾知情權(quán)、建設(shè)服務型政府，提升政府公信力。

第一，發(fā)揮檔案的利用價值?？茖W有效的機關(guān)檔案利用制度能夠最大化機關(guān)檔案的利用價值。舉例而言，最高人民檢察院的“一號檢察建議”是機關(guān)檔案價值充分發(fā)揮的最新例證。最高檢在辦理性侵幼兒園兒童、中小學生犯罪案件的過程中，積累了大量檔案，涉及到校園安全管理、教職工隊伍建設(shè)、青少年法治教育等與教育部職責緊密相關(guān)的問題。在充分研究論證的基礎(chǔ)上，最高院在2018年10月向教育部發(fā)送“一號檢察建議”，這是歷史上首次以最高檢名義發(fā)出的檢察建議。如果最高檢僅僅將收集整理的預防青少年犯罪的檔案歸檔管理，不能充分利用機關(guān)檔案內(nèi)部利用制度，那么相關(guān)檔案就無法發(fā)揮它應有的價值。第二，滿足公眾知情權(quán)，提升政府的公信力。“知情權(quán)又稱知悉權(quán)、資訊權(quán)、信息權(quán)、了解權(quán)，是公眾從官方或非官方的渠道獲取信息的自由和權(quán)利?！盵1]機關(guān)檔案除了國家機構(gòu)使用之外，其他組織和個人也可以利用，從如下兩個方面看，機關(guān)檔案利用制度滿足了公眾的知情權(quán)。

2 我國機關(guān)檔案利用制度的發(fā)展歷程

我國機關(guān)檔案利用制度主要規(guī)定在《機關(guān)檔案工作條例》《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國檔案法實施辦法》《中華人民共和國政府信息公開條例》《機關(guān)檔案管理規(guī)定》等法律法規(guī)中。根據(jù)利用主體的不同，我國機關(guān)檔案利用主要分為內(nèi)部利用和外部利用。內(nèi)部利用是指檔案制作機關(guān)及其上級主管機關(guān)對檔案的利用；外部利用是指其他機關(guān)、團體、企事業(yè)單位、公民個人對機關(guān)檔案的利用。

2.1 發(fā)展初期：內(nèi)部利用為主

中辦、國辦在1983年4月印發(fā)的《機關(guān)檔案工作條例》是我國最早的機關(guān)檔案利用規(guī)范性文件。它規(guī)定機關(guān)檔案部門保管的檔案主要供本機關(guān)和上級主管機關(guān)使用，根據(jù)檔案的機密程度和利用范圍，規(guī)定了不同的審批手續(xù)。雖然該規(guī)范同時規(guī)定經(jīng)過上級主管機關(guān)批準，檔案的制定和保存機關(guān)可以對外提供利用。但是外部利用制度的申請主體、申請范圍、批準程序、是否存在法律救濟途徑等關(guān)鍵性信息都未明確，因此在很長一段時間內(nèi)，機關(guān)檔案的外部利用實踐很少。

2.2 逐漸完善：建構(gòu)外部利用

《檔案法》和《檔案法實施條例》具體規(guī)定了檔案的外部利用程序，②逐步完善了機關(guān)檔案利用制度。根據(jù)《檔案法》第20條的規(guī)定，機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及公民根據(jù)經(jīng)濟建設(shè)、國防建設(shè)、教學科研和其他各項工作的需要，可以按照有關(guān)規(guī)定，利用有關(guān)機關(guān)保存的檔案。根據(jù)《檔案法實施條例》第22條的規(guī)定，各級各類檔案館應當為社會利用檔案創(chuàng)造便利條件。提供社會利用的檔案，可以按照規(guī)定收取費用。相比較于《機關(guān)檔案工作條例》而言，《檔案法》和《檔案法實施條例》從主體、范圍、程序、保障等方面規(guī)定了更為細致的機關(guān)檔案外部利用制度。

2.3 我國機關(guān)檔案利用規(guī)范的系統(tǒng)化考量

機關(guān)檔案規(guī)范雖多，但相互之間缺乏銜接?；诖耍?018年10月，國家檔案局制訂發(fā)布了《機關(guān)檔案管理規(guī)定》。這部規(guī)章綜合考量了所有機關(guān)檔案規(guī)范之間存在的銜接問題，為機關(guān)檔案管理工作提供了系統(tǒng)性的法律規(guī)范。

《機關(guān)檔案管理規(guī)定》系統(tǒng)化、體系化機關(guān)檔案利用法律規(guī)范主要體現(xiàn)在兩個方面。一是機關(guān)檔案利用規(guī)范與《中華人民共和國保守國家秘密法》相協(xié)調(diào)。根據(jù)文件的性質(zhì)和影響范圍，《保守國家秘密法》明確規(guī)定了文件的密級及其公開問題。機關(guān)、組織、公民個人在利用機關(guān)檔案時，必須根據(jù)不同的密級選擇不同的程序?！稒C關(guān)檔案管理規(guī)定》第46條明確規(guī)定機關(guān)應當積極開展檔案利用工作，根據(jù)檔案的密級、內(nèi)容和利用方式，規(guī)定不同的利用權(quán)限、范圍和審批手續(xù)。二是機關(guān)檔案利用規(guī)范與《政府信息公開條例》相協(xié)調(diào)。為了保障公民、法人依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，我國制訂了《政府信息公開條例》，明確規(guī)定了政府主動公開的信息和公民依申請公開的內(nèi)容?！稒C關(guān)檔案管理規(guī)定》主要在政府信息主動公開制度上作了具體性規(guī)定和系統(tǒng)化考量。

3 我國機關(guān)檔案利用制度存在的問題及其完善

雖然我國機關(guān)檔案利用制度日趨完善，但是仍然存在規(guī)范銜接、公民個人信息保護、權(quán)利救濟等問題。

3.1 機關(guān)檔案利用制度的程序問題及其完善

《機關(guān)檔案管理規(guī)定》系統(tǒng)化考慮了機關(guān)檔案利用制度的程序問題，根據(jù)密級、內(nèi)容和利用方式規(guī)定不同的利用權(quán)利、范圍和審批手續(xù)建立健全機關(guān)檔案利用制度。但是這項規(guī)定仍然過于籠統(tǒng)，欠缺實際操作性。

我們認為程序問題關(guān)系到制度的操作性、實效性，關(guān)系到法律的權(quán)威性。完善機關(guān)檔案利用制度的程序問題主要有三種方式。第一，修改《機關(guān)檔案管理規(guī)定》。因為立法者預見性有限，法律一經(jīng)制定就已經(jīng)落后于實踐需要。因此，在《機關(guān)檔案管理規(guī)定》修訂時完善程序問題是一種可行方案。第二，制定規(guī)范性文件，專門規(guī)定程序問題?？紤]到《機關(guān)檔案管理規(guī)定》剛剛實施，距離下次修訂時間尚久，制定規(guī)范性文件，專門規(guī)定程序問題是一個更為及時有效的方法。考慮到機關(guān)檔案利用的性質(zhì)以及法律適用的統(tǒng)一性，建議由國家檔案局統(tǒng)一制定規(guī)范性文件，避免地方差異性。第三，運用法律解釋方法，明確程序問題。與法律修改或者制定新法相比，法律解釋方法具有天然的成本優(yōu)勢。國家檔案局可以通過法律解釋的方法細化機關(guān)檔案利用制度的程序問題，為實踐明晰規(guī)范依據(jù)，優(yōu)化機關(guān)檔案利用制度的理論與實踐。

3.2 機關(guān)檔案利用批準的自由裁量問題及其完善

根據(jù)《機關(guān)檔案管理規(guī)定》，機關(guān)保管的檔案對外提供利用的，需經(jīng)本單位負責人批準。機關(guān)檔案利用批準的自由裁量問題主要表現(xiàn)在三個方面，一是法律、法規(guī)沒有規(guī)定批準的標準問題，批準者可以自由裁量；二是作為個體的單位負責人在批準機關(guān)檔案利用申請時，主觀性考量較強，缺乏必要的監(jiān)督；三是當單位負責人否決機關(guān)檔案利用申請時，申請人的權(quán)利救濟途徑有限。

基于以上論述，我們提出如下對策。第一，明確機關(guān)檔案利用審批標準。沒有標準就沒有約束，沒有約束，權(quán)力就可能濫用。我們可以從兩個方面明確審批標準問題。一是運用法律解釋方法，明確《政府信息公開條例》第十三條的具體含義。二是建立國家檔案局定期發(fā)布機關(guān)檔案利用審批標準案例指導制度。遵循先例是普通法國家的一項重要的司法制度，雖然我國是大陸法系，但是我國也早已建立了案例指導制度。[2]建議國家檔案局定期發(fā)布機關(guān)檔案利用審批標準指導案例，約束審批者自由裁量權(quán)，指導申請者合理運用權(quán)利。第二，明確法律救濟途徑。沒有救濟就沒有權(quán)利。當機關(guān)檔案利用申請被拒絕時，申請人應當有權(quán)提起行政復議和行政訴訟。

3.3 個人信息保護問題及其完善

利用機關(guān)檔案是一項法律權(quán)利，但是任何法律權(quán)利都具有界限。機關(guān)檔案涉及大量的個人信息，不得侵犯個人信息就是機關(guān)檔案利用權(quán)利的界限之一。法院在行使職責過程中收集、整理的檔案是機關(guān)檔案涉及個人信息的例證之一。法院裁判文書中一般都包含當事人的姓名、身份證號、職業(yè)、住址等個人敏感信息，當把這些信息用于判決文書上網(wǎng)、共享給征信部門用作信用懲戒時，就必須要注意個人信息保護問題。

要解決好上述問題，可以從兩方面著手。第一，合理界定機關(guān)檔案利用權(quán)利的理論界限。當出于公益而利用機關(guān)檔案時，個人信息保護應當妥協(xié)；當出于私益而利用機關(guān)檔案時，應當通過法益衡量方法，在機關(guān)檔案利用權(quán)利與個人信息保護之間作出合理區(qū)分。第二，依法嚴懲侵犯公民個人信息行為。嚴格執(zhí)行刑法規(guī)定的侵犯公民個人信息罪，切實預防假借利用機關(guān)檔案之名，行侵犯個人信息之實。

注釋

①雖然直到2007年，我國才通過《中華人民共和國政府信息公開條例》比較詳盡的規(guī)定了政府信息主動公開制度，但在實踐中，機關(guān)檔案主動公開制度一直存在。對于主動公開的機關(guān)檔案，組織和個人都可以根據(jù)需要合法的利用。因此，本文主要關(guān)注那些未主動公開的機關(guān)檔案的利用制度。

②雖然《檔案法》和《檔案法實施條例》是綜合法法律法規(guī)，不是機關(guān)檔案的專門性規(guī)范，但是毫無疑問，這兩部法律法規(guī)同樣適用于機關(guān)檔案工作。

參考文獻

[1]李志強.政府信息公開與公民行政知情權(quán)[J].中共中央黨校學報，2013，17（1）：63-66.

[2]陳興良，吳光俠，陳瑞華，等.中國案例指導制度研究[J].政法論壇，2014（6）.

作者簡介

張寒雪，女，漢族，山東省蒙陰縣，本科，西安建筑科技大學，環(huán)境藝術(shù)設(shè)計專業(yè)。