劉江林

“物理整合已經(jīng)完成，但化學(xué)反應(yīng)還沒有真正揮發(fā)?！睂τ谶^去一年機構(gòu)改革的進(jìn)展，55歲的自然資源部調(diào)控和監(jiān)測司原巡視員董祚繼如是評價，“改革的重點不在整合歸并、加減計算，而在打破各部門自身利益傾向，轉(zhuǎn)變政府職能?！?/p>

一、編制未定先“走”人

“編隨事走、人隨編走”，這是本次機構(gòu)改革遵循的原則之一。在司法部司法研究所研究員任永安的印象中，該部是本輪改革中最早進(jìn)行人員重組的部委之一，2018年4月初，國務(wù)院原法制辦的180名機關(guān)人員就搬到了司法部辦公，由于時間倉促，很多搬遷工作甚至在夜間進(jìn)行。生態(tài)環(huán)境部一位人士表示，由于搬進(jìn)的人員眾多，辦公場地變得很擁擠，近期該部內(nèi)部已經(jīng)有是否需要重新選址辦公的聲音。

2018年4月初，原國家質(zhì)檢總局開始做思想動員工作。彼時，7名原局領(lǐng)導(dǎo)的去向均已基本明確。而對于很多干部而言，其時并不知曉接下來可能的去處，“直接領(lǐng)導(dǎo)在與干部面對面談的時候，先問，你是想去海關(guān)總署還是市場監(jiān)管總局，然后說尊重個人的意愿，但最后還是要服從組織決定?！焙ｊP(guān)總署一位處級干部表示，該人士之前任職于質(zhì)檢總局。

一般來說，都會選擇去“發(fā)展前途更好”的地方，一個典型的例子是，市場監(jiān)管總局新聞司是正局級單位，而海關(guān)總署新聞辦只是正處級單位，對原質(zhì)檢總局從事宣傳崗位的干部來說，在傾向性上更愿意去規(guī)格更高的市場監(jiān)管總局新聞司。

二、過渡期“加長板凳”

“過往的機構(gòu)改革，突出困難是富余人員和領(lǐng)導(dǎo)職位的安排?！鼻迦A大學(xué)政治研究所所長于安覺得本輪改革基本解決了人員調(diào)配和思想認(rèn)同工作。較典型的是國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會和國家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會，這兩個原副部級單位的職責(zé)劃入市場監(jiān)管總局后，改由4個局級單位承擔(dān)他們的原有職能，對外僅保留牌子。

其中原國家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會整個系統(tǒng)有800多人，委機關(guān)大概是100余人，屬參公管理單位。據(jù)了解，改革后原來的委機關(guān)只有10余人進(jìn)入對應(yīng)的司局，對超出編制的人員，市場監(jiān)管總局實行自然過渡，以保證人員的妥當(dāng)安置和分流。

其中一種方式是分流到新設(shè)的一些臨時機構(gòu)，其二是分流到相關(guān)事業(yè)單位，其三是到達(dá)58歲以上的干部一律退居二線，最后一條路是自主擇業(yè)。

多個新機構(gòu)組建后，帶來的突出問題是，中層及以下工作人員的發(fā)展空間在一定程度上被壓縮，晉升的機會減少、晉升時間拉長，對干部職工心理造成一定影響，容易引起思想波動。

在觀察人士看來，受影響最大的是40～50歲的第二梯隊干部，對三四十歲的第三梯隊干部影響還不明顯。

但一個反常的現(xiàn)象是，過去一年，第三梯隊中青年干部下海的勢頭有所抬升。前述海關(guān)總署處級干部說：“在海關(guān)和原質(zhì)檢系統(tǒng)，受機構(gòu)改革影響，從事跨境貿(mào)易監(jiān)管業(yè)務(wù)的中青年干部，被高薪挖到互聯(lián)網(wǎng)公司，從事跨境貿(mào)易政務(wù)工作的比例在提升，尤其是在擁有大型電商平臺的江浙地區(qū)?！?/p>

在基層，“被改革者”受到的心理影響會更甚。東部省份某市農(nóng)林局一位人士表示：“差不多近半年時間，一些處室的干部們都在觀望、等待，會和什么單位的處室合并，是否要職變成閑職，這意味著最后在哪里退休的問題?！?/p>

為了平穩(wěn)推進(jìn)機構(gòu)改革，一些部委和地方采取“加長板凳”的方式，將改革前的部門負(fù)責(zé)人悉數(shù)納入新單位的班子，爭取以“時間換空間”。

某中央黨校副局級干部介紹，新中央黨校經(jīng)濟學(xué)教研部，目前有一正五副共6名領(lǐng)導(dǎo)，而正常的配備應(yīng)該是一正兩副。與以往“機構(gòu)一合并，人就開始分流”的做法不同，這次中央黨校設(shè)立了三年左右的過渡期。按照常務(wù)副校長何毅亭的說法，在三年過渡期內(nèi)不搞一刀切，要科學(xué)配置，加長板凳，逐步消化。

三、杜絕“圈子”，肅清“流毒”

人雖沒有立即分流，但是否能迅速融入新的機構(gòu)，也是檢驗改革成果的一把尺子。據(jù)司法部司法研究所研究員任永安介紹，國務(wù)院法制辦和司法部合并后，一些原法制辦干部到司法部上班，心理上會有些不好受，“但融入進(jìn)去后，發(fā)現(xiàn)司法系統(tǒng)有警銜，還有具體司法行動的補貼，福利待遇比過去有提高，心態(tài)上就好了很多”。

本輪改革中，由多部門整合而成的新機構(gòu)，都面臨多支干部隊伍如何融合的問題，尤其是中層干部。據(jù)了解到，大部分重組的部委均采取重新洗牌的方式任免中層干部，讓原來分屬不同機構(gòu)的人員交叉任職，力圖打破舊有的隔閡，通過人員融合加快推動業(yè)務(wù)融合和文化融合。

據(jù)中國行政體制改革研究會副會長許耀桐觀察，“干部任用會避免因以某一機構(gòu)為主而導(dǎo)致的一家獨大現(xiàn)象，杜絕小圈子”。2018年9月，自然資源部在內(nèi)部明確提出，要嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活，堅決杜絕國土圈、海洋圈、測繪圈、地質(zhì)圈等圈子文化。董祚繼說：“部管局在過去被戲稱為‘不管局，就是說部委很難真正對下屬局發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。本輪機構(gòu)改革后，部委對其管理的國家局的宏觀指導(dǎo)和政策協(xié)同在增強?！?/p>

四、“隱層面”未盡之事

長期以來，中國的改革掣肘于壟斷利益、部門利益糾葛，未來任務(wù)依然艱巨。此輪機構(gòu)改革后，一些突出問題仍然存在，有些部委承擔(dān)關(guān)鍵性輔助和技術(shù)支持職能的事業(yè)單位，并沒有隨內(nèi)設(shè)機構(gòu)劃轉(zhuǎn)到新機構(gòu)。

過去規(guī)劃的編制環(huán)節(jié)均是按不成文的管理進(jìn)行，無明文規(guī)定，帶來的問題是規(guī)劃的隨意性較大，政出多門。通過本輪機構(gòu)改革，規(guī)劃與建設(shè)分離，落實多規(guī)合一后，減少了規(guī)劃數(shù)量，但全國統(tǒng)一的空間管制性規(guī)劃如何制定，在自然資源部內(nèi)部仍存有分歧。

“原發(fā)改委、住建、國土等不同部門對具體規(guī)劃的理解并不完全一致，新部門組建后，從熟悉業(yè)務(wù)到真正管好，會有一個較長的過程。”董祚繼說。

改革后，市場監(jiān)管總局同樣面臨新的融合問題，名義上是大部，但內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機構(gòu)仍保持相對獨立運行，以市場監(jiān)管總局新聞宣傳業(yè)務(wù)為例，原質(zhì)檢總局和原工商總局新聞辦的干部，現(xiàn)在仍各自負(fù)責(zé)原來業(yè)務(wù)的宣傳工作。

融合難題之外，一些新領(lǐng)域還存在多頭管理的問題。2018年12月26日，全國人大常委會公布了外商投資法草案，對于外商投資管理，規(guī)定了多個部門和多個層次。在商務(wù)部研究院外資研究所所長馬宇看來，外商投資管理的核心是市場準(zhǔn)入，從國際通行做法來看，都由一個機構(gòu)來管理外商投資，但目前我國的商務(wù)主管部門和投資主管部門均參與其中。

“現(xiàn)在對機構(gòu)改革成效得失的討論還不夠?！庇惺茉L專家表示，“成效得失應(yīng)該公開討論，聽取各界不同聲音，吸收具體行業(yè)和地方執(zhí)行層面的改革經(jīng)驗，真正的改革應(yīng)該兼有各種視角。”

（摘自《南方周末》）