盧星華

（新疆科技學院文化與傳媒學院, 新疆 庫爾勒 841000）

詩經(jīng)有云：采苓采苓，首陽之巔。中華民族對于中醫(yī)藥材的使用最早可追溯到數(shù)千年前，是我國勞動人民勤勞和智慧的結晶?，F(xiàn)如今，首陽山上早已沒了采藥人身影，我國傳統(tǒng)中醫(yī)藥學隨著西方醫(yī)學的普及也沒了往日的繁華，但是傳統(tǒng)醫(yī)藥在現(xiàn)代社會仍然具有生命力。隨著新型冠狀病毒的肆虐，中醫(yī)藥作為新型冠狀病毒的治療藥物，產(chǎn)生了良好的效果。傳統(tǒng)中醫(yī)藥十分重視藥材的質量，野生藥材因天然性而被篤信藥性良好。而野生藥材資源有限，人的需求是無限的，過度攫取野生藥材資源導致生態(tài)環(huán)境和生物多樣性破壞，進一步反噬于人類自身，人類自食惡果?，F(xiàn)如今，我國以生態(tài)文明的理念引領社會發(fā)展，將生態(tài)文明建設寫入國策?；诳沙掷m(xù)發(fā)展的觀念，我國要保護野生藥材資源，并且將其規(guī)范化和制度化。隨著我國生態(tài)文明建設的持續(xù)深入，發(fā)現(xiàn)通過對單一環(huán)境要素進行治理無法達到環(huán)保目的，“山水林田湖草沙”的生命共同體理念進入人們視野?；谏持卫淼囊吧幉馁Y源保護理念也被提出[1]。因此，我國在立法上應當將森林、草原、山地、高原等生態(tài)系統(tǒng)納入到野生藥材資源法律保護的范圍內(nèi)。本文將生境(草原) + 生物(野生藥材資源) + 文化(民族醫(yī)藥知識)相結合，立足于“整體系統(tǒng)觀”[2]來探討草原地區(qū)野生藥材資源的法律保護。

1 我國草原地區(qū)野生藥材資源保護的立法概況

我國草原地區(qū)野生藥材資源的法律保護是一個龐大的體系，需要從相關不同位階的法律法規(guī)進行分析。

1.1 憲法

我國在2018 年將生態(tài)文明建設寫入《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)，標志著五位一體建設目標的憲法確立，具有劃時代意義。并且《憲法》第9 條規(guī)定了自然資源的國家所有和集體所有制度，國家要保障自然資源合理使用，保護珍貴的動植物，禁止任何組織或個人侵占或破壞自然資源。草原是野生藥材生長的重要棲息地，野生藥材資源作為自然資源的一部分，被人類探索、利用和學習來改善生存條件。野生動植物被人類用作藥物來治療疾病和緩解痛苦，經(jīng)過經(jīng)年累月的積累，形成了豐富的藥學知識，對我國傳統(tǒng)醫(yī)藥發(fā)展作出了貢獻。野生動植物藥材的利用為中醫(yī)族藥材(包括蒙藥、藏藥、維藥、傣藥、壯藥等)奠定了基礎，成為人類文明輝煌燦爛的一部分。根據(jù)《憲法》規(guī)定，自然資源具有公有屬性，便于國家對野生藥材資源的保護。我國傳統(tǒng)醫(yī)藥建立在野生藥材資源利用的基礎上，對于野生藥材資源的保護和利用可促進傳統(tǒng)醫(yī)藥學發(fā)展?？傊?，《憲法》從國家基本制度層面確立了生態(tài)文明建設，促進野生藥材資源的保護和開發(fā)。

1.2 法律

草原地區(qū)野生藥材資源的開發(fā)、利用和保護要有賴于基本法律制度的建構?，F(xiàn)階段野生藥材資源的開發(fā)、利用和保護是一個綜合性的法律體系構成，其中包括民法、刑法、行政法、環(huán)境法等諸多法域。草原地區(qū)野生藥材的民法保護是以《中華人民共和國民法典》為主的民事法律規(guī)范的保護，主要涉及到野生藥材的采集、挖掘、加工等事實行為，對野生藥材的權屬進行規(guī)范，還涉及到野生藥材資源的買賣和交易，對于野生藥材買賣合同的成立、生效、履行、終止等進行規(guī)制，促進野生藥材資源在市場當中的有序流轉。草原地區(qū)野生藥材的刑法保護主要規(guī)定在《中華人民共和國刑法》第六節(jié)破壞野生資源保護罪，其中包括“危害珍貴、瀕危野生動物罪”“非法狩獵罪”“非法獵捕、收購、運輸、出售陸生野生動物罪”“危害國家重點保護植物罪”。對于野生動植物藥材的保護，刑罰力度較大，有3 年、5年、7 年、10 年的各檔刑期來加強對于野生動植物資源的保護。草原地區(qū)野生藥材資源的行政法保護主要指的是《中華人民共和國藥品管理法》《中華人民共和國中醫(yī)藥法》對于野生藥材資源保護的國家責任予以確定，要加強野生藥材資源的動態(tài)監(jiān)測和定期普查，建立種質基因庫和鼓勵發(fā)展人工種植和養(yǎng)殖，開展珍貴、瀕危野生動植物的保護和科學研究?？梢?，行政法領域對于野生動植物的利用和生物多樣性保護較為重視。環(huán)境法領域對于草原地區(qū)野生動植物藥材的保護主要包括《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國草原法》《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》《中華人民共和國水土保持法》等相關法律，具有交叉性、綜合性、復雜性等特點，禁止在草原生態(tài)脆弱區(qū)濫挖野生植物導致水土流失；在草原珍稀、瀕危野生動植物分布區(qū)，可建立草原自然保護區(qū)，加強對生態(tài)環(huán)境保護，促進生物多樣性發(fā)展，促使人與自然的和諧相處。

1.3 行政法規(guī)

現(xiàn)行有效的專門性野生藥材資源法律保護的行政法規(guī)是1987 年頒布的《野生藥材資源保護管理條例》，其中對野生藥材資源的開發(fā)、利用和保護都做出了規(guī)定，并且將國家重點保護的野生藥材分為三級(一級保護野生藥材物種、二級保護野生藥材物種、三級保護野生藥材物種)，但是條例并未專門性規(guī)定草原地區(qū)野生藥材的保護和開發(fā)。其他關于野生藥材資源法律保護的行政法規(guī)有《中華人民共和國野生植物保護條例(2017 修訂)》《中華人民共和國陸生野生動物保護實施條例(2016 修訂)》《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》，這些條例都規(guī)定加強野生動植物的保護，其中對于珍稀、瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)域設置自然保護區(qū)，并且一般禁止在自然保護區(qū)采藥。根據(jù)2017 年《國務院關于草原生態(tài)環(huán)境保護工作情況的報告》，我國已在全國建設各類草原自然保護區(qū)41 個，我國對于草原生態(tài)環(huán)境的保護力度之大可見一斑。為了打擊非法瀕危野生動植物的國際貿(mào)易，我國還頒布了《中華人民共和國瀕危野生動植物進出口管理條例(2019 修訂)》。為了加強民族地區(qū)野生動植物的保護，國務院還在2005 年頒布了《國務院實施 〈中華民族共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》，要加強野生動植物保護的生態(tài)補償制度。

1.4 部門規(guī)章

目前關于野生藥材資源專門性規(guī)定的部門規(guī)章較少，僅有2000 年國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會下發(fā)的《中藥材生產(chǎn)扶持項目管理辦法》。但對野生動植物的部門規(guī)章相對較多，如《野生動植物進出口證書管理辦法》《長江水生生物保護管理規(guī)定》《水生野生動物及其制品價值評估辦法》《進口藥材管理辦法》《中華人民共和國水生野生動物利用特許辦法(2019 修訂)》《森林公園管理辦法(2016 修訂)》《林業(yè)工作站管理辦法(2015)》等。野生藥材資源是野生動植物中的一部分，但是野生動植物可能并非都是野生藥材資源。對于野生動植物的保護也是加強了對野生藥材資源的保護，但是目前來看，水生的野生動植物的部門規(guī)章較多，陸生的草原地區(qū)野生動植物保護的部門規(guī)章較少。

1.5 地方性法規(guī)

目前專門類規(guī)制野生藥材資源的地方性法規(guī)，既有省級的，如《黑龍江省野生藥材資源保護條例(2018 第二次修正)》，也有自治條例和單行條例，如《桓仁滿族自治縣野生藥用植物保護條例》。專門性針對野生藥材資源保護的地方性法規(guī)較少，全部散見于野生動植物保護、草原保護、森林保護、民族區(qū)域自治、自然保護地法律保護、中醫(yī)藥保護等相關內(nèi)容上。本文通過梳理現(xiàn)階段地方性法規(guī)將相關內(nèi)容劃分為省級地方性法規(guī)、設區(qū)的市地方性法規(guī)以及自治條例和單行條例，主要分析內(nèi)容如表1、表2、表3 所列。

1.6 地方政府規(guī)章

我國草原地區(qū)對野生藥材資源保護的地方政府規(guī)章立法內(nèi)容相對較少，主要內(nèi)容集中在草原防火、生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管、野生藥材保護實施細則、禁牧休牧、自然保護區(qū)等方面。如《甘肅省草原防火辦法》《西藏自治區(qū)生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督管理辦法》《黔南布依族苗族自治州劍江河流域保護條例實施細則》《內(nèi)蒙古自治區(qū)〈野生藥材資源保護管理條例〉實施細則(2010 修正)》《山西省封山禁牧辦法》《西藏自治區(qū)實施〈中華人民共和國自然保護區(qū)條例〉辦法》《西藏自治區(qū)冬蟲夏草采集管理暫行辦法》等。相較于地方性法規(guī)而言，規(guī)定內(nèi)容較少，但對于某些領域應當加強法律規(guī)制的地方進行了細化。

2 我國草原地區(qū)野生藥材資源法律保護的困境

2.1 草原地區(qū)野生藥材資源開發(fā)與保護之間的立法沖突

2.1.1 草原地區(qū)野生藥材資源開發(fā)與保護的權利沖突我國很早就注意到了野生藥材資源的開發(fā)和保護之間的突出矛盾，在《中華人民共和國藥品管理法(2019 修訂)》中就明確表示要保護野生藥材資源和中藥品種，并且鼓勵培育道地中藥材。在具體的落實上，1987 年就頒布了《野生藥材資源保護管理條例》，對于珍稀野生藥材資源予以重點保護，建立采收許可制度、保護區(qū)制度、激勵保護機制等內(nèi)容。但是濫挖濫采野生藥材資源的現(xiàn)象仍存在，導致生態(tài)環(huán)境破壞嚴重[3]。主要原因是社會野生藥材資源的需求量變大，植物藥成為人們的日常消耗品。我國的草甸草原、典型草原、荒漠草原、高寒草原都是野生藥材資源的重要棲息地，且草原地區(qū)一般處于干旱、半干旱區(qū)，生態(tài)環(huán)境較為脆弱，一旦被破壞就很難修復。因此，對草原的保護既是對野生藥材資源的生境進行保護，也是對草原生態(tài)進行保護。

現(xiàn)階段我國一方面通過加強草原生態(tài)環(huán)境保護來促進對野生植物資源的保護，如通過草原規(guī)劃、草原建設、草畜平衡、草原管理來加強對草原生態(tài)環(huán)境的保護，并結合采狩許可制度對草原地區(qū)珍稀野生藥材進行保護；另一方面通過加強對野生藥材資源的培育和種植，來滿足市場對野生藥材資源的需求。中藥材種植逐步規(guī)?；?、機械化、數(shù)字化、產(chǎn)業(yè)化、法治化、生態(tài)化等[4]，在一定程度上緩解了野生藥材資源稀缺而濫挖濫采所導致的生態(tài)破壞壓力。但兩者之間的沖突和矛盾依然未有效解決，首先是立法的匱乏，對野生藥材資源保護的專門性立法僅有《野生藥材資源保護管理條例》，其他關于野生藥材資源保護的相關性規(guī)定較少，草原地區(qū)的地方立法更少，僅有《黑龍江省野生藥材資源保護條例(2018 第二次修正)》《桓仁滿族自治縣野生藥用植物保護條例》《內(nèi)蒙古自治區(qū)〈野生藥材資源保護管理條例〉實施細則(2010 修正)》一些地方立法。法律位階低、立法滯后、立法漏洞、立法矛盾等問題常被人詬病[5]。當然，野生藥材資源的權屬不清導致了“公地悲劇”問題[6]。草原地區(qū)一般是老少邊窮地區(qū)，在利益的驅動下，濫挖濫采野生藥材的情況屢見不鮮。如冬蟲夏草(Cordyceps sinensis)、川貝母(Fritillaria cirrhosa)、甘草(Glycyrrhiza uralensis)等相應的野生藥材因濫挖濫采導致生態(tài)環(huán)境破壞嚴重。

2.1.2 草原地區(qū)野生藥材資源立法沖突表現(xiàn)形式

目前來看，我國立法上對草原地區(qū)野生藥材資源的保護只是通過野生動植物的保護來促進的。草原保護、野生動植物保護、野生藥材資源保護存在銜接不足的問題。

《中華人民共和國野生動物保護法》《中華人民共和國野生植物保護條例》將野生動物和野生植物劃分為國家一級保護動植物和國家二級保護動植物，并且出臺了《國家重點保護野生動物名錄》《國家重點保護野生植物名錄》。1987 年制定并發(fā)布的《國家重點保護野生藥材物種名錄》一直未經(jīng)修訂，存在名錄更新不及時的情況；而《國家重點保護野生植物名錄》在2021 年都在不斷更新名錄。將兩者名 錄比對，發(fā)現(xiàn)野生藥材資源保護名錄里的部分內(nèi)容未納入到野生動植物保護名錄當中，從而造成兩者脫節(jié)。并且野生動植物和野生藥材資源都需要經(jīng)過行政許可，才可以進行采集和狩獵，否則是違法行為?！吨腥A人民共和國野生動物保護法》第21 條關于獵捕證的許可單位和《中華人民共和國野生植物保護條例》第16 規(guī)定的采集證許可單位與《野生藥材資源管理條例》第10 條規(guī)定的采藥證許可單位的相互沖突且難以同時適用。因此野生藥材資源保護、野生動植物保護和草原保護之間相關沖突并且缺乏銜接，相關立法并未對其有效整合。

2.2 草原地區(qū)野生藥材資源保護生態(tài)補償法律制度匱乏

國家于2011 年和2016 年先后在13 個省(區(qū))啟動了兩輪、為期10 年的草原生態(tài)保護補助獎勵政策，根據(jù)草原生態(tài)情況確定禁牧休牧區(qū)和草畜平衡區(qū)，通過獎補的形式來減少因限制牧民放牧導致的收入銳減問題，以此來平衡環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展之間的關系。10 年間國家累計投入草原獎補資金超過1500 億元。全國劃定的近38 億畝(約2.53 億km2)基本草原中，禁牧面積達12 億畝(約0.8 億km2)，草畜平衡面積達26 億畝(約1.73 億km2)。通過草原生態(tài)補償政策，我國草原的生態(tài)環(huán)境顯著改善，生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢得到有效遏制?，F(xiàn)階段的草原生態(tài)補償政策針對的是過度和超載放牧對草場的破壞，對于草原生態(tài)恢復具有積極作用，通過獎補形式也減輕了盜牧和偷牧現(xiàn)象，使得在草原生長的野生藥材資源得以有一個較好的生存環(huán)境。但是草原生態(tài)補償僅是針對放牧所造成的生態(tài)破壞，對其他開發(fā)和破壞草原的行為沒有明確規(guī)定。根據(jù)“誰開發(fā)誰保護、誰收益誰補償”原則[7]，草原生態(tài)補償也應當擴大到對野生藥材資源的生態(tài)補償。在草原地區(qū)因禁止采挖野生藥材資源必然給當?shù)啬撩裨斐捎绊?，尤其是在野生藥材資源集中生長地區(qū)和靠野生藥材資源為生的少數(shù)民族地區(qū)，限制采挖必然會減少當?shù)啬撩袷杖?。因此，對于草原地區(qū)野生藥材資源的生態(tài)補償就尤為必要。2005 年頒布的《國務院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》中就明確規(guī)定了要加強野生動植物的生態(tài)補償制度，但現(xiàn)階段我國仍然沒有完善的野生藥材資源生態(tài)補償制度。

2.3 草原地區(qū)野生藥材資源法律保護相關制度缺乏銜接

草原地區(qū)野生藥材資源的相關立法中，已有野生藥材資源的保護相關法律制度包括民族區(qū)域自治制度、國家公園制度等內(nèi)容，相關制度之間缺乏銜接，無法有效保護和開發(fā)草原地區(qū)野生藥材資源。

2.3.1 關于民族區(qū)域自治制度的立法銜接

根據(jù)表3 中關于草原地區(qū)野生藥材資源保護的自治條例和單行條例看，數(shù)量有余但立法質量一般。首先，從整體上來這些民族自治地區(qū)都通過自治條例和單行條例明確表示要保護草原生態(tài)環(huán)境和野生動植物資源，數(shù)量多但是立法層級不夠，大部分都是自治州和自治縣的地方立法，省一級地方立法僅有《甘肅省實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定(2006 修訂)》，而草原分布較廣省份(如內(nèi)蒙古、新疆、西藏等)卻無自治區(qū)級別地方立法。其次，自治條例和單行條例在談及對于草原和野生動植物保護時，泛泛而談并未明確基本保護制度，條文所占比例較少。最后，民族區(qū)域自治地區(qū)很少談及草原生物多樣性保護和地方文化知識保護之間的關系。因此，民族區(qū)域自治地方立法與野生藥材資源保護立法缺乏銜接。

因草原地區(qū)多為民族地區(qū)，野生藥材資源的自治立法應具有一定特色[8]。民族地區(qū)可根據(jù)本地的政治、經(jīng)濟和文化進行變通性立法，野生藥材資源具有地域性的特點，因此根據(jù)不同地域特色進行立法至關重要。民族醫(yī)藥作為中醫(yī)藥的一部分，在中華大地上相互融合、借鑒和發(fā)展，加強對民族醫(yī)藥的發(fā)展可以筑牢中華民族共同體意識[9]，增強民族之間的認同感，加強民族之間的交流，并且促進多元文化在我國的繁榮和發(fā)展。但是根據(jù)現(xiàn)階段立法看，民族區(qū)域自治、民族醫(yī)藥和野生動植物資源保護等相關內(nèi)容似乎被隔離開來，功能逐漸趨向于單一化，這跟地方立法機關的重視程度有關。從習慣法角度看，對于民族習慣法的挖掘和整理對野生藥材資源的保護也具有積極作用，但目前我國草原地區(qū)的民族區(qū)域做的往往還不夠[10]。因此，加強民族區(qū)域自治立法和習慣法的整理，對于促進草原地區(qū)野生藥材資源的保護具有積極作用。

2.3.2 關于國家公園建設法律制度的立法銜接

根據(jù)以上立法相關內(nèi)容，在法律層面確立自然保護地的建立是我國對于生態(tài)環(huán)境保護的主要方式?！吨腥A人民共和國草原法》明確表示要建立草原自然保護區(qū)，并且在《野生藥材資源保護管理條例》中規(guī)定在國家或地方自然保護區(qū)內(nèi)建立野生藥材資源保護區(qū)。如表1 所列，有相當?shù)胤叫苑ㄒ?guī)是關于草原地區(qū)國家公園野生動植物資源保護的。由此可見，自然保護地建設與草原地區(qū)野生藥材資源保護息息相關。

我國的自然保護地包括國家公園、自然保護區(qū)及自然公園3 種類型，可追溯到1956 年開始建立的自然保護區(qū)，現(xiàn)階段已形成了以自然保護區(qū)為主的自然保護地體系[11]。2021 年，習近平主席在《生物多樣性公約》第十五次締約方大會上表示，我國正式設立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園，拉開了建設國家公園序幕。根據(jù)《中華人民共和國自然保護區(qū)條例(2017修訂)》，自然保護區(qū)的野生藥材資源嚴格禁止采集，可見自然保護區(qū)是以生態(tài)保護優(yōu)先為主。以生態(tài)環(huán)境保護的自然保護區(qū)功能太過于單一，集環(huán)境保護、科研、教育、旅游等功能為一體的國家公園建設具有可持續(xù)性[12]。因此，建設國家公園將成為我國自然保護地的建設方向?，F(xiàn)階段，我國國家公園立法處于發(fā)展階段，與草原相關的國家公園為三江源國家公園，在《三江源國家公園條例(2020 修正)》中也明確表示要加強草原生態(tài)環(huán)境和野生動植物保護，但是并未表示要加強野生藥材資源的保護。因此，草原類國家公園建設與野生藥材資源法律保護之間缺乏銜接。

2.4 草原地區(qū)野生藥材遺傳資源法律保護制度匱乏

相較于森林生態(tài)系統(tǒng)的網(wǎng)狀結構，草原生態(tài)鏈條往往是單線式的，尤其在生態(tài)較為脆弱地區(qū)。相比較而言，草原地區(qū)的野生動植物如果被采狩殆盡，對于整個草原生態(tài)系統(tǒng)的影響是巨大的。因此，要加強對草原地區(qū)野生藥材資源的保護。

加強草原地區(qū)生物多樣性可以改善生態(tài)系統(tǒng)，促進人類自身發(fā)展。袁隆平正是選用野生稻進行雜交成功培育出雜交水稻，創(chuàng)造了巨大的社會價值。屠呦呦從東晉葛洪《肘后備急方》汲取靈感，從植物當中提取了“青蒿素”，榮獲諾貝爾獎。生物多樣性意味著文化多樣性，文化多樣性意味著文化包容性，文化包容性意味著創(chuàng)新性。生物多樣性可以推動我國不同地域文化發(fā)展，促進文化之間的交流、碰撞和創(chuàng)新?！吨腥A人民共和國藥品管理法》《中華人民共和國中醫(yī)藥法》都強調(diào)了對野生藥材資源的保護、動態(tài)監(jiān)測和定期普查，建立種質基因庫并且發(fā)展人工種植養(yǎng)殖。若要開發(fā)野生藥材資源，首要前提是要將野生藥材遺傳資源保護好。但目前我國對野生藥材資源遺傳資源保護上缺乏具體法律規(guī)定，在立法數(shù)量和立法質量上，現(xiàn)有法律法規(guī)難以有效保護野生藥材遺傳資源[13]。從總體上看，我國野生藥材資源分布數(shù)量上西南地區(qū)多，西北地區(qū)少[14]。而我國的草原地區(qū)大多集中在生態(tài)和經(jīng)濟環(huán)境相對惡劣的西北地區(qū)，人才也較為匱乏。人們往往重視草原生態(tài)環(huán)境的保護，忽略了草原地區(qū)生物多樣性保護以及衍生的地方傳統(tǒng)文化知識的保護。草原滋養(yǎng)著草原地區(qū)的所有生靈，而人類利用草原又被草原影響，發(fā)展出草原經(jīng)濟、草原文化、草原知識和草原生態(tài)等草原文明體系。草原地區(qū)醫(yī)藥知識就是人類文明中燦爛的一部分。忽略傳統(tǒng)文化的保護意味著放棄人類幾千年通過辛勤勞動所積累下來的智慧成果。因此，立法應當加強野生藥材遺傳資源的法律保護。

3 我國草原地區(qū)野生藥材資源法律保護的完善路徑

3.1 完善相關立法推動草原地區(qū)野生藥材資源的法律保護

我國草原地區(qū)野生藥材資源的開發(fā)和保護需要厘清其基本的價值沖突和解決立法沖突問題，才能有效解決草原地區(qū)野生藥材資源立法存在的基本問題。

有效地開發(fā)草原需要平衡經(jīng)濟價值、社會價值和生態(tài)價值等方面的利益，不能一味發(fā)地展經(jīng)濟不保護生態(tài)，也不能一味地保護環(huán)境不發(fā)展經(jīng)濟。如何完善草原地區(qū)野生藥材資源的相關立法，首先需要加強野生藥材資源的相關立法，一是要更新《野生藥材資源管理保護條例》，在野生藥材資源管理條例當中強調(diào)動植物生境的保護，在立法當中采用引致條款加強與《中華人民共和國草原法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國野生動物保護法》等相關法律的密切度；二是地方立法當中，因草原地區(qū)涉及到民族地區(qū)和民族文化，因此需將野生藥材資源提升到民族區(qū)域制度的層面。草原地區(qū)的民族區(qū)域立法層級一般是自治州和自治縣地方立法，因此需要加強自治區(qū)級別的地方立法，促進本民族地區(qū)野生藥材資源的保護工作，并將野生動植物保護、野生藥材資源保護、民族地區(qū)地方知識保護等內(nèi)容有機融合；三是相應的醫(yī)藥部門與林草部門聯(lián)合更新野生藥材資源保護名錄，與我國野生動植物保護名錄相匹配，草原地區(qū)的地方政府應當更新地方野生動植物保護目錄，促進野生動植物的法律保護；四是要將野生藥材資源采狩證與野生植物采集證的相關頒證主體、程序和救濟制度細化并統(tǒng)一，避免因立法滯后導致的矛盾和沖突；五是為解決野生藥材資源權屬不清所導致的“公地悲劇”問題，相關立法應當統(tǒng)一規(guī)定野生藥材資源的權屬。我國立法可借鑒地方立法《四川省〈中華人民共和國草原法〉實施辦法(2005 修訂)》第二十三條和《甘孜藏族自治州草原管理條例(2016 修正)》第十四條針對特定藥材的采藥規(guī)定，統(tǒng)一采藥證核發(fā)主體和采藥行為許可主體。因我國草原所有權有國家所有和集體所有兩種屬性，所以在草原上生長的野生藥材資源也有國家所有和集體所有。我國相關立法和政策明確規(guī)定禁止采集野生藥材資源，任何人不得違反法律規(guī)定去采集藥材。對于需要采藥證才能采集的藥材，無論是國有或集體草地的使用權人，均需取得采藥證才能進行采集；對于非用益物權人，在取得采藥證的同時，還需征求用益物權人同意，才能采集藥材，并且國家對于公民的合理使用具有一定的容忍義務[15]。

我國環(huán)境法律體系性缺失，立法整體性不足的弊端由來已久[16]。但是在進入法典化時代后，我國環(huán)境立法目標便是要注重立法的整體性和協(xié)調(diào)性。通過對相關草原法律法規(guī)、野生動植物保護法律法規(guī)、野生藥材資源保護法律法規(guī)等相關立法的協(xié)調(diào)，更好地促進我國野生藥材資源的法律保護。

3.2 明確草原地區(qū)野生藥材資源保護生態(tài)補償法律制度

草原生態(tài)補償制度確保了草原生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，但其在補償主體、補償方式、補償對象等方面存在不足。由前文分析可知，野生藥材資源生態(tài)補償制度未予以建立，而我國草原生態(tài)補償制度已形成常態(tài)化運行機制。對此，應將草原生態(tài)補償法律制度與野生藥材資源法律制度兩者有機結合，促進草原地區(qū)野生藥材資源的有效保護。

現(xiàn)階段的草原生態(tài)補償目標較為單一，主要是“單一目標”和“雙重目標”兩種形式，在補償主體上有兩種模式：政府主導補償和市場主導補償，補償對象主要是以牧民為主，在補償標準上強調(diào)“以失定補”的基本原則[17]。在補償目標上，無論是單一目標(以草原生態(tài)環(huán)境優(yōu)化為主)，還是雙重目標(草原生態(tài)環(huán)境優(yōu)化與生態(tài)扶貧減貧雙重性)，其本質上是個人利益與公共利益的優(yōu)劣問題，因此草原生態(tài)補償就是要平衡個人利益與公共利益的失衡。禁止采狩野生藥材資源會損害當?shù)鼐用竦睦?，但為了保護公共利益，應將野生藥材資源生態(tài)補償納入到草原生態(tài)補償制度當中，才能更有效保護草原生態(tài)環(huán)境。除牧民需要進行生態(tài)補償外，草原生態(tài)補償?shù)姆秶鷳敂U大到采集藥材為生的“藥農(nóng)”群體，如此才能保障草原地區(qū)生態(tài)環(huán)境的全面保護。在補償標準層面，仍需要解決生態(tài)補償標準過低的問題，這樣才能有效彌補當?shù)鼐用裨诜艞壚觅Y源發(fā)展而損失的個人利益。因此，草原生態(tài)補償制度應當將野生藥材資源生態(tài)補償涵蓋其中，如此才能形成對草原的全方位的保護。

3.3 促進草原地區(qū)野生藥材資源法律保護相關制度銜接

綜上可知，草原地區(qū)野生藥材資源法律制度之間仍然存在矛盾和沖突問題。因此，需要通過統(tǒng)一的法律概念、規(guī)則、原則來促進相關制度的銜接。

法律不統(tǒng)一和不連貫的因素之一便是法律滯后[18]。除了固有的法律弊端外，立法制度、執(zhí)法制度和司法制度在運行過程當中在一定程度上可以消解固有弊端所帶來的不利影響。各級立法機關可以通過及時清理落后法律法規(guī)，根據(jù)社會發(fā)展適時修訂相關立法。執(zhí)法機關要適當運用自身的自由裁量權，司法機關要合理解釋和適用法律，將社會發(fā)展的新現(xiàn)象納入到法律體系當中。但是法律當中具有確定性法律規(guī)范，例如野生藥材資源采狩許可制度里的許可機關、野生藥材級別都是確定性概念，無法通過法律解釋來彌補其滯后性，因此只能通過立法更新來加強保護。我國草原保護制度、民族區(qū)域制度、國家公園制度等相關野生藥材保護法律制度需要有共同的概念銜接法律制度，將所涉“野生動植物保護”條款添加“野生動植物合理使用”內(nèi)容，并且必要情況下，在條款后再添加“野生藥材資源保護”的相關內(nèi)容，可提高立法的體系性。換言之，以“野生動植物保護”為軸，將“野生藥材資源保護”囊括在野生動植物保護當中。并且野生動植物保護名錄更新時，要將野生藥材資源名錄包括在內(nèi)。如此，才能有效解決各項法律制度銜接不當、立法抄襲和碎片化問題。加強立法人員素質，并且反復論證立法的科學性至關重要[19]。草原民族地區(qū)省份也應當考慮到制度銜接問題，通過“核心”法律概念銜接不同法律制度，實現(xiàn)法律體系的整體性。

3.4 加強草原地區(qū)野生藥材遺傳資源保護法律機制建設

根據(jù)相關立法可知，我國草原民族地區(qū)對野生藥材遺傳資源的保護力度遠遠不夠，對地方傳統(tǒng)醫(yī)藥知識的保護力度也不足?，F(xiàn)代醫(yī)學以西藥作為主導，對中醫(yī)藥行業(yè)產(chǎn)生影響。目前來看，我國政策逐步對中醫(yī)藥進行傾斜，中醫(yī)藥市場規(guī)模和海內(nèi)外市場逐步擴大，都顯示了我國中醫(yī)藥較好的發(fā)展?jié)摿20]。而野生藥材遺傳資源具有稀缺性，合理利用可以造福社會，甚至促進人類的進步和發(fā)展。

對于野生藥材所涉及的傳統(tǒng)醫(yī)藥知識的知識產(chǎn)權的法律保護至關重要，加強道地藥材的地理標志保護可促進野生藥材資源的保護[21]。并且加強執(zhí)法，優(yōu)化中醫(yī)藥行業(yè)的營商環(huán)境，可促進野生藥材資源的保護?？墒俏覈壳皩σ吧幉倪z傳資源的法律保護缺乏明確的法律規(guī)定，雖然我國已加入《生物多樣性公約》，并且國際上也倡導遺傳資源交換和惠益分享，但是其中只是框架性協(xié)議，我國生物物種資源流失依然嚴峻，發(fā)達國家通過“生物海盜”行為竊取發(fā)展中國家的遺傳資源，尤其是傳統(tǒng)醫(yī)藥知識體系下的生物遺傳資源，通過藥物研發(fā)注冊專利，進行注冊獲取高額的利潤。草原民族地區(qū)本就資金匱乏和人才欠缺，在這種情況下，無力通過自身努力來開發(fā)野生藥材遺傳資源。

因此，本文認為政府應當作為野生藥材遺傳資源的開發(fā)和保護主體，法律應當為政府設立相應的職責，要求當?shù)卣ⅰ八幱弥参镞z傳資源庫”[22]。引入社會資本促進當?shù)匾吧幉馁Y源的開發(fā)，草原民族地區(qū)缺乏研發(fā)能力，可通過東部沿海地區(qū)進行合作，建立省級合作模式，共同開發(fā)民族醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)。細化遺傳資源惠益分享機制、合理利用野生藥材資源，要保障草原地區(qū)少數(shù)民族的基本利益，政府要作為主導來參與到談判當中，并且建立許可、監(jiān)督和救濟制度[23]。如此，既能引進技術和人才開發(fā)野生藥材資源，又能從野生藥材資源的開發(fā)當中獲益。總之，可通過保護草原生境促進野生動植物保護，進一步保護野生藥材資源，傳承民族醫(yī)藥知識，回饋社區(qū)居民，形成良性循環(huán)。