樓淼苗

摘 要：自2017年公平競爭審查制度相關指導性文件出臺以來，中國在公平競爭審查制度上一直不斷總結(jié)經(jīng)驗并推陳出新。通過對競爭政策發(fā)展與我國相似的日本的競爭評估制度的分析，發(fā)現(xiàn)日本競爭評估模式主要是先由政策制定機關自行評估再由公正交易委員會對評估狀況進行審核，該模式具有高效但易敷衍的特點。鑒于我國實際，可采取在此基礎上加強競爭執(zhí)法機構(gòu)的監(jiān)督、執(zhí)行權力，引入司法監(jiān)督等措施，以完善我國的公平競爭審查制度。

關鍵詞：公平競爭審查;日本競爭評估;啟示意義

中圖分類號：D912.294 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）16-0198-02

一、引言

競爭評估即公平競爭審查是指，競爭主管機構(gòu)通過分析、評價現(xiàn)行及即將出臺的政策已經(jīng)或可能將會產(chǎn)生的競爭影響，提出評估意見，以使政策既不妨礙達成該政策及法律提出的目標，又將對競爭的損害降低至最小的制度。自澳大利亞引入競爭評估制度以清理妨礙公平競爭的存量政策后，其他歐美國家及亞洲地區(qū)的日本、韓國也相繼引入。已建立公平競爭審查制度的國家與地區(qū)，主要從指導性文件的制定出臺與該制度規(guī)范的內(nèi)容、程序與后果等方面進行規(guī)制。

在《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》（以下簡稱《意見》）出臺后，國家發(fā)改委等五部門在2017年10月23日聯(lián)合印發(fā)了《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》（以下簡稱《實施細則》）。2018年1月9日，發(fā)改委在價格監(jiān)督檢查與反壟斷局下設立公平競爭審查處，將政策落于實踐，以此統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導承辦公平競爭審查工作。

雖然初衷上有正當目的，但我國政府在較長時期內(nèi)對經(jīng)濟社會實施的管制，在實踐中的確影響了競爭機制的正常發(fā)揮。中共十八屆三中全會提出，“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，同時更好發(fā)揮政府作用?！彼闹腥珪岢?，“當下經(jīng)濟制度要適應經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)，就要創(chuàng)新宏觀調(diào)控的思路和方式?！彪S著《意見》的出臺，更見我國在一直持續(xù)爭議的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策之間，確立了前者的優(yōu)先地位。

作為“政府管制”與“市場機制”之間的平衡點，競爭政策無疑是適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)、清減政府不合理干預競爭行為即行政壟斷的有效舉措。公平競爭審查制度作為國家基礎性經(jīng)濟政策貫徹落實的途徑，在《意見》印發(fā)后，國務院各部門均已建立審查機制，對新出臺的政策措施進行審查;各省積極印發(fā)實施方案，市縣政府在省政府指導下著手落實，取得了階段性的成效。

但在實施過程中也暴露出一些問題。一些政府部門由于觀念陳舊、能力不足，未能及時有效地認識到競爭審查制度的重要性。例如2018年國家發(fā)改委公布的深圳藥品GPO采購案中，地方政府部門在出臺相關政策時偏重考慮行業(yè)管理的需求，對市場競爭的考慮不夠，導致在其遴選要求實質(zhì)上排除了除全藥網(wǎng)之外所有參與遴選的藥品經(jīng)營企業(yè)的競爭可能性，難以真正推動深圳GPO建設，反而帶來負面影響。

基于前述問題，國家發(fā)改委會同有關部門研究制定了《實施細則》，以此推進各界對公平競爭審查制度的理解;進一步明確審查機制和程序、強化監(jiān)督問責，有效地解決審查不力不能等問題;總結(jié)在實踐中形成的有效經(jīng)驗做法，細化在各個方面進行的有益探索，推動公平競爭審查制度這項新的制度本身在實踐中不斷完善。而本文則將對在競爭政策發(fā)展上與我國相似的日本競爭評估制度進行介紹，從中總結(jié)出對我國完善發(fā)展公平競爭審查制度有益的經(jīng)驗。

二、日本競爭評估制度

日本的資本主義市場經(jīng)濟體制具有政府主導的特點，從二戰(zhàn)后經(jīng)濟復興開始，行政壟斷便涉及日本各行各業(yè)。自英美等國出現(xiàn)小政府、民營化及減少政府干預思潮以來，日本政府也開始改革，提出“原則上自由化，規(guī)制作為例外”的緩和改革原則。20世紀70年代的《許可、批準等整頓的合理化建議》取消或簡化了1 000多項審批，20世紀80年代的《放寬限制的推進綱要》中再次廢除大批管制事宜。

日本在2010年4月正式確立起競爭評估制度，目前形成了政策制定機關自我審查，再由日本公正交易委員會（JFTC）對審查結(jié)果進行評估的模式。JFTC在新增或修改存量規(guī)制時，認為應探討多種對策，盡可能采用競爭限制效果最小化的政策。此外，日本在2013年對《獨占禁止法》修改中，廢止了實行八年的公正交易委員會審判制度，規(guī)定對JFTC的行政處分不服的，可向東京裁判所起訴，并可逐級上訴至最高裁判所，開始將司法力量引入公平競爭審查制度。

在具體執(zhí)行中，日本總務省基于OECD的《競爭評估工具書》，與JFTC共同制定了競爭評估核對清單，并由JFTC制作和發(fā)放相關說明手冊，開辦說明會。該核對清單主要分為規(guī)制所影響的競爭市場，以及規(guī)制本身所產(chǎn)生的影響兩個部分。本文的重點主要在第二部分，該部分主要通過三個方面評估，即規(guī)制是否直接或間接地限制經(jīng)營者數(shù)量，是否限制經(jīng)營者的競爭活動，是否減少經(jīng)營者的競爭激勵。

林仲豪曾提出“路徑依賴性”概念，認為日本行政壟斷規(guī)制由日本特定的歷史和自然條件決定，由此考慮到我國也因長期的計劃經(jīng)濟體制、高度集中管理而產(chǎn)生政府不合理地過度干預市場，中日兩國在行政壟斷規(guī)制上均對政府政策具有依賴性，日本多年來的緩和推進改革對我國的政策制定頗具啟示意義。

三、對我國的啟示意義

我國此前受到產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)先論影響，并不重視競爭政策，而我國的企業(yè)建設與國企改革也深受計劃經(jīng)濟影響，在當前轉(zhuǎn)變的過程中，更需要結(jié)合他國已有的類似經(jīng)驗來平衡競爭政策機制。日本的競爭評估模式可概括為先由政策制定部門按照核對清單自行評估，再由JFTC對評估狀況進行審核。這樣的做法有利于在政策制定初期就能對可能出現(xiàn)的影響競爭的問題進行考慮，但也會存在政策制定者對核對清單敷衍了事的弊端。

我國現(xiàn)階段不論是存量還是增量政策，數(shù)量和種類都極其龐雜，但競爭執(zhí)法機構(gòu)的資源、精力與經(jīng)驗有限。因此，日本的先自我評估再機構(gòu)審核的制度設計對我國有相當?shù)慕梃b意義，可以避免政策出臺需要進行兩次甚至多次審查導致政府行政效率下降的問題。但為了避免出現(xiàn)前文所述政策制定機關敷衍了事的弊端，國家可通過出臺相關文件賦予執(zhí)法機構(gòu)更強的監(jiān)督職能來增強其執(zhí)行力，也可借鑒日本引入司法監(jiān)督的做法，讓法院成為公平競爭的最后一道防線。

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