戴鴻

【摘 要】 文章以我國(guó)自由貿(mào)易園區(qū)行政管理體制改革為研究對(duì)象，介紹了相關(guān)概念;闡述了自由貿(mào)易園區(qū)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、投資管理貿(mào)易體系創(chuàng)新以及政府監(jiān)管創(chuàng)新等行政體制改革創(chuàng)新現(xiàn)狀;分析了行政管理體制中存在的問(wèn)題。提出完善我國(guó)自由貿(mào)易區(qū)行政管理體制改革的幾點(diǎn)思考：優(yōu)化政府行政架構(gòu);提高負(fù)面清單制度透明度;完善“單一窗口”建設(shè);不斷提高政府監(jiān)管水平。

【關(guān)鍵詞】 自由貿(mào)易區(qū);行政管理;政府

2013年，我國(guó)在上海市創(chuàng)建了第一個(gè)國(guó)內(nèi)自由貿(mào)易區(qū)。2015年，我國(guó)在天津、福建和廣東三地又同時(shí)開(kāi)展了第二批自由貿(mào)易區(qū)試驗(yàn)。2016年，我國(guó)在遼寧、浙江、重慶、四川、陜西、湖北、河南進(jìn)行了第三批自由貿(mào)易區(qū)試驗(yàn)。在上海自由貿(mào)易區(qū)成立初始階段，國(guó)務(wù)院就要求上海自由貿(mào)易區(qū)要轉(zhuǎn)變政府職能，積極探索如何做好創(chuàng)新模式管理，以便可以更好地推動(dòng)投資貿(mào)易便利化向前發(fā)展。在黨的十八大以來(lái)，自由貿(mào)易區(qū)肩負(fù)著全面深化行政體制改革重要任務(wù)，在理順市場(chǎng)與政府關(guān)系方面起到了積極探索作用。

一、相關(guān)概念介紹

1、自由貿(mào)易區(qū)

按照國(guó)際慣例，自由貿(mào)易區(qū)可以分成兩種，一種是自由貿(mào)易區(qū)，另一種是自由貿(mào)易園區(qū)。自由貿(mào)易區(qū)主要是指國(guó)家與國(guó)家之間達(dá)成了有關(guān)貿(mào)易協(xié)定，在特定區(qū)域內(nèi)可以進(jìn)行關(guān)稅減免，甚至可以取消部分市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，促進(jìn)國(guó)與國(guó)之間更好地進(jìn)行貿(mào)易往來(lái)，加強(qiáng)商品流通，從而實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展的目標(biāo)。這種自由貿(mào)易區(qū)以中國(guó)與東盟自由貿(mào)易區(qū)為例。自由貿(mào)易園區(qū)主要是指一個(gè)國(guó)家或者區(qū)域劃出特定范圍，在該區(qū)域內(nèi)給予特殊的優(yōu)惠政策，運(yùn)用貿(mào)易便利化的手段來(lái)不斷提高貿(mào)易水準(zhǔn)，以便可以更好地吸引外商投資。本篇文章所研究的自由貿(mào)易區(qū)主要就是自由貿(mào)易園區(qū)。

2、行政管理體制

行政管理體制常常包含兩部分，一部分是行政管理，另一部分是體制。行政管理主要是指國(guó)家相關(guān)管理活動(dòng)。一般而言，行政管理主要是行政主體運(yùn)用自身公權(quán)力所從事相關(guān)活動(dòng)。體制主要是指組織結(jié)構(gòu)以及組織方式，一般包含有政府組成結(jié)構(gòu)或者是政府運(yùn)作方式。自由貿(mào)易區(qū)是我國(guó)特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域，其獨(dú)特經(jīng)濟(jì)地位也決定著自由貿(mào)易區(qū)在進(jìn)行行政管理體制時(shí)具有自身特殊性?？偨Y(jié)當(dāng)前我國(guó)各地開(kāi)展自由貿(mào)易區(qū)管理辦法，我們可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前我國(guó)自由貿(mào)易園區(qū)的行政管理體制主要包含有三個(gè)方面，他們分別是政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、投資貿(mào)易管理體制、政府監(jiān)管制度。

二、我國(guó)自由貿(mào)易園區(qū)行政管理體制創(chuàng)新的現(xiàn)狀

1、政府機(jī)構(gòu)設(shè)置

一般而言，政府職能履行常常會(huì)決定政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，機(jī)構(gòu)創(chuàng)新設(shè)置一定程度上也可以反映當(dāng)前政府在履行職能中的理念和思想的轉(zhuǎn)變。因此，在自由貿(mào)易區(qū)中如何設(shè)置政府機(jī)構(gòu)已經(jīng)成為了進(jìn)行自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)的一個(gè)重要問(wèn)題。除此之外，我國(guó)自十八大以來(lái)一直在對(duì)政府行政體制進(jìn)行改革，在大部制思想引領(lǐng)之下，自由貿(mào)易區(qū)可以成為我國(guó)政府體制改革試驗(yàn)田，自由貿(mào)易區(qū)行政體制改革應(yīng)當(dāng)延續(xù)大部制改革發(fā)展思路，嘗試建立起更加高效的管理機(jī)構(gòu)。

在自由貿(mào)易區(qū)政府機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐中，自由貿(mào)易區(qū)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置沿襲了我國(guó)以前保稅區(qū)有關(guān)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置做法，在園區(qū)內(nèi)部設(shè)置了統(tǒng)一管理部門。自由貿(mào)易區(qū)管委會(huì)就是作為地方政府管理自由貿(mào)易區(qū)的主要派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)自由貿(mào)易區(qū)的各項(xiàng)工作和政策落實(shí)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。在這基礎(chǔ)之上，我國(guó)各個(gè)自由貿(mào)易區(qū)按照大部制改革思想對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行精簡(jiǎn)，不斷擴(kuò)大部門管理權(quán)限，整合了管理權(quán)限相似的幾個(gè)部門，從而使得行政管理成本顯著降低，行政管理效率也得到顯著提升。

以上海自由貿(mào)易區(qū)為例，上海自由貿(mào)易區(qū)對(duì)多個(gè)業(yè)務(wù)相近的部門進(jìn)行了合并，形成了7+3的行政管理框架，相比之前的9+3更加精簡(jiǎn)。我國(guó)天津自由貿(mào)易區(qū)則進(jìn)行了大部門監(jiān)管體制改革，成立了統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)，整合了各方面的監(jiān)管職能，使得機(jī)構(gòu)得以更加精簡(jiǎn)，減少了交易成本，提高了行政效率。上海自由貿(mào)易區(qū)在機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的基礎(chǔ)之上，還加強(qiáng)了合署辦公創(chuàng)新，由自由貿(mào)易區(qū)管委會(huì)和浦東人民政府進(jìn)行合署辦公。自由貿(mào)易區(qū)管委會(huì)主要由上海市副市長(zhǎng)和浦東新區(qū)區(qū)委書(shū)記來(lái)共同擔(dān)任，這就使得自由貿(mào)易區(qū)在進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置時(shí)減少了管理成績(jī)，使得管理朝著扁平化方向不斷的發(fā)展。與此同時(shí)，通過(guò)合署辦公也可以使自由貿(mào)易區(qū)更好地與當(dāng)?shù)剡M(jìn)行融合，促進(jìn)自由貿(mào)易區(qū)與浦東新區(qū)快速發(fā)展，減少自由貿(mào)易區(qū)在改革過(guò)程中遇到的阻力，進(jìn)一步提升了自由貿(mào)易區(qū)改革效率，為自由貿(mào)易區(qū)改革經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)推廣增添影響力。

2、投資貿(mào)易管理體制創(chuàng)新

（1）負(fù)面清單制度。在當(dāng)前國(guó)際自由貿(mào)易區(qū)中，負(fù)面清單制度被大量使用。負(fù)面清單制度的主要理念是法不禁止即可為，除了清單上所禁止的事項(xiàng)之外，其余領(lǐng)域都可以自由進(jìn)入或者退出。清單之外的領(lǐng)域也不需要進(jìn)行進(jìn)一步審核，一般僅僅只是備案即可以完成監(jiān)管。在我國(guó)中央政府發(fā)布的有關(guān)經(jīng)濟(jì)體制改革意見(jiàn)中，中央政府對(duì)于我國(guó)自由貿(mào)易區(qū)外商投資決心進(jìn)行進(jìn)一步推廣，這就使得負(fù)面清單制度在我國(guó)自由貿(mào)易區(qū)中可以得到大量使用。負(fù)面清單制度實(shí)質(zhì)上就是讓市場(chǎng)在資源配置中起到更加重要的作用，將資源配置由政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)進(jìn)行轉(zhuǎn)變，不斷減少在資源配置中的行政審批，以便減少對(duì)市場(chǎng)不必要的干預(yù)。

自由貿(mào)易區(qū)中實(shí)施負(fù)面清單制度可以說(shuō)是我國(guó)市場(chǎng)準(zhǔn)入的重大突破，上海市自由貿(mào)易區(qū)率先實(shí)施了該項(xiàng)制度，在其后各大自由貿(mào)易區(qū)也開(kāi)始普遍應(yīng)用這一制度。負(fù)面清單制度推廣之初就獲得了中央政府認(rèn)可，李克強(qiáng)總理多次強(qiáng)調(diào)要對(duì)負(fù)面清單制度進(jìn)行全方位探索。2013年上海自由貿(mào)易區(qū)出臺(tái)了第一版負(fù)面清單制度之后又進(jìn)行了多次改版，由最初190條措施減至122條措施，這使得自由貿(mào)易區(qū)經(jīng)濟(jì)活力得到進(jìn)一步釋放。

通過(guò)負(fù)面清單制度可以使得政府和市場(chǎng)的界限得到進(jìn)一步劃清，可以將更多權(quán)力返還給市場(chǎng)，讓市場(chǎng)在資源配置中起到更加積極的作用。與此同時(shí)，負(fù)面清單制度也體現(xiàn)了當(dāng)前我國(guó)政府改革理念，通過(guò)加強(qiáng)政府放權(quán)，減少政府行政審批來(lái)更好節(jié)約行政成本，減少政府在審批中的負(fù)擔(dān)，將工作重心轉(zhuǎn)向事后監(jiān)管。通過(guò)這一創(chuàng)新也可以使政府減少對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，避免權(quán)力尋租現(xiàn)象，有助于激發(fā)市場(chǎng)活力，推動(dòng)大眾創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)向前發(fā)展，形成良好競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

（2）“單一窗口”建設(shè)。為了可以更好促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易便利化，“單一窗口”是一個(gè)非常有效的措施，在許多國(guó)家中普遍被采用。“單一窗口”要求政府在進(jìn)行管理時(shí)擁有一個(gè)完全共享的信息化平臺(tái)，在此平臺(tái)之上只需要進(jìn)行一次數(shù)據(jù)輸入即可，可以滿足所有機(jī)構(gòu)對(duì)于商品的數(shù)據(jù)需求。在以往國(guó)際貿(mào)易中，由于國(guó)際貿(mào)易需要輸入大量資料和文件，各種復(fù)雜審批手續(xù)使得國(guó)際貿(mào)易發(fā)展受到了嚴(yán)重制約，同時(shí)也給政府管理帶來(lái)了巨大負(fù)擔(dān)，而通過(guò)“單一窗口”模式可以解決此類問(wèn)題。通過(guò)“單一窗口”信息化平臺(tái)共享可以加快政府和貿(mào)易之間信息流動(dòng)，從而可以提升政府在信息方面處理能力，不斷提高行政監(jiān)管和審批效率，降低貿(mào)易成本，促使國(guó)際間貿(mào)易更加便利化。在我國(guó)自由貿(mào)易區(qū)中，上海自由貿(mào)易區(qū)第一個(gè)探索“單一窗口”模式，逐步將加工、貿(mào)易、運(yùn)輸?shù)榷喾矫媛毮苋谌氲健皢我淮翱凇敝小?/p>

3、政府監(jiān)管制度創(chuàng)新

（1）企業(yè)信用監(jiān)管。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，對(duì)于市場(chǎng)主體而言，信用是非常重要的資本，良好信用常?？梢燥@著降低市場(chǎng)主體的交易成本。信用作為一種無(wú)形資產(chǎn)，要想充分實(shí)現(xiàn)信用價(jià)值，就必須做到有效管理和交易，這樣才能更好適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。上海自由貿(mào)易區(qū)在自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)率先實(shí)行了企業(yè)信用監(jiān)管制度，依托成熟的信用平臺(tái)，探索事前承諾、事中評(píng)估以及事后聯(lián)動(dòng)的信用管理模式，建立起了一套相對(duì)完善的系統(tǒng)性信用監(jiān)管體系。上海自由貿(mào)易區(qū)在區(qū)域內(nèi)建立了企業(yè)年報(bào)公示制度，通過(guò)企業(yè)年報(bào)公示制度，可以對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況進(jìn)行有效判斷。上海自由貿(mào)易區(qū)還建立起了企業(yè)經(jīng)營(yíng)異常名單，對(duì)于失信企業(yè)進(jìn)行記錄，增加他們的交易成本，迫使他們按照正常秩序進(jìn)行交易。上海自由貿(mào)易區(qū)還對(duì)企業(yè)的信息進(jìn)行了抽查，及時(shí)對(duì)抽查結(jié)果進(jìn)行公示。對(duì)于信用違規(guī)企業(yè)加大了懲罰力度，例如禁止其參與政府招標(biāo)或者是土地出讓等商業(yè)活動(dòng)。

通過(guò)實(shí)施企業(yè)信用監(jiān)管制度可以不斷加大對(duì)于失信企業(yè)的威懾力度，不斷強(qiáng)化企業(yè)的自律意識(shí)。通過(guò)加大抽查異常名錄公示信用公式等等各種措施可以使信用成為真正價(jià)值資產(chǎn)，從根本上減少優(yōu)秀企業(yè)交易成本，確保了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高效的發(fā)展。通過(guò)這種模式，政府部門監(jiān)管也產(chǎn)生了翻天覆地變化，從根本上轉(zhuǎn)變了以前勞動(dòng)密集式監(jiān)管，降低了監(jiān)管成本，同時(shí)也有助于政府部門更好地對(duì)失信企業(yè)進(jìn)行處罰和監(jiān)督，最大限度提升監(jiān)督效率，降低了監(jiān)管成本。

（2）綜合監(jiān)管制度。綜合監(jiān)管實(shí)質(zhì)就是簡(jiǎn)政放權(quán)，對(duì)政府監(jiān)管程序進(jìn)行進(jìn)一步精簡(jiǎn)，提高監(jiān)管效率。上海自由貿(mào)易區(qū)率先將工商、稅務(wù)、海關(guān)等多個(gè)不同監(jiān)管部門進(jìn)行融合，實(shí)現(xiàn)信息共享，并在此基礎(chǔ)上開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法。與此同時(shí)，上海自由貿(mào)易區(qū)還嘗試加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)執(zhí)法，建立一個(gè)由政府行政執(zhí)法部門、司法系統(tǒng)、新聞媒體、消費(fèi)者維權(quán)等多維一體的綜合性的監(jiān)管體系。天津自由貿(mào)易區(qū)也不斷深化的司法行政改革，不斷整合執(zhí)法力量，形成了集衛(wèi)生、文化等多部門為一體的高效執(zhí)法隊(duì)伍，從而解決了多頭執(zhí)法等一系列問(wèn)題。

三、我國(guó)自由貿(mào)易區(qū)行政管理體制中存在的問(wèn)題

1、政府機(jī)構(gòu)體制中存在的問(wèn)題

第一，行政層級(jí)約束。從當(dāng)前自由貿(mào)易區(qū)的行政成績(jī)上看，很多自由貿(mào)易區(qū)都存在著層級(jí)相對(duì)復(fù)雜的狀況。以廣東自由貿(mào)易區(qū)為例，廣東自由貿(mào)易區(qū)可以化成三個(gè)片區(qū)，三個(gè)片區(qū)分別由三個(gè)不同的市進(jìn)行管理，其中深圳和珠海可以化成特區(qū)，許多政策可以直接與中央政府進(jìn)行交流，尤其是深圳擁有更為自由的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)。由于有一個(gè)片區(qū)直接由廣東省政府進(jìn)行管理，因此廣東省政府在進(jìn)行利益考量時(shí)，未必會(huì)與其他兩個(gè)片區(qū)的利益考量進(jìn)行協(xié)調(diào)，這就使得三個(gè)片區(qū)之間的行政層級(jí)設(shè)置存在一定的困難。

第二，條塊分割的弊端。為了推動(dòng)自由貿(mào)易區(qū)制度的創(chuàng)新發(fā)展，許多地方都已經(jīng)設(shè)置了權(quán)力下放機(jī)制，不斷擴(kuò)大自由貿(mào)易區(qū)的改革空間，但是自由貿(mào)易區(qū)所擁有的權(quán)力仍然不足以全面加強(qiáng)自由貿(mào)易區(qū)的改革創(chuàng)新，許多改革還是需要經(jīng)過(guò)上級(jí)政府的授權(quán)才能夠得到最終的落實(shí)。在這樣的背景之下，自由貿(mào)易區(qū)政府其實(shí)就是政府的一個(gè)職能部門，與其他的政府職能部門一樣，同屬于地方政府的塊與塊之間的關(guān)系。自由貿(mào)易區(qū)改革涉及到許多敏感領(lǐng)域，改革權(quán)限仍然由中央政府所掌控，每一次改革推進(jìn)都需要政府尤其是中央政府部門授權(quán)。在自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)，各個(gè)職能部門所屬垂直關(guān)系上級(jí)機(jī)構(gòu)，也是我國(guó)傳統(tǒng)行政體制中條與條之間關(guān)系，例如海關(guān)、金融機(jī)構(gòu)都存在垂直管理。此外，自由貿(mào)易區(qū)作為我國(guó)制度創(chuàng)新試驗(yàn)田，各種不同制度在落實(shí)改革過(guò)程中更容易受到上級(jí)政府關(guān)注，成為上級(jí)政府政績(jī)展示的重要平臺(tái)。條塊分割無(wú)疑會(huì)對(duì)自由貿(mào)易區(qū)的改革創(chuàng)新效率產(chǎn)生重大影響，延緩改革創(chuàng)新發(fā)展步伐，甚至可能會(huì)削弱改革動(dòng)力。由于自由貿(mào)易區(qū)政府長(zhǎng)期在一線實(shí)踐，掌握了大量真實(shí)有效信息，因此可以制定出更加有效的改革方案，但是由于園區(qū)內(nèi)部往往存在著條塊之間的博弈，最終使得各項(xiàng)落實(shí)措施得不到有效保障。條塊分割也可能會(huì)給政府部門間的協(xié)調(diào)帶來(lái)一定的阻礙，自由貿(mào)易區(qū)各項(xiàng)創(chuàng)新措施推進(jìn)都需要部門間通力合作，而如果部門間沒(méi)有達(dá)到有效融合，改革之路仍然任重道遠(yuǎn)。

第三，政出多門亂象。由于自由貿(mào)易區(qū)所包含范圍極其廣泛，所涉及職能部分是由中央政府直接管轄，部分是由地方政府進(jìn)行管轄。同時(shí)，由于缺乏在中央層面的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，各個(gè)部門就存在著各自為政的現(xiàn)象，存在著出于自身利益或者行政慣例影響改革的現(xiàn)象。此外，自由貿(mào)易區(qū)政府部門設(shè)置遵循的是傳統(tǒng)的行業(yè)管理模式，存在著部門交叉管理、管理效率低下等現(xiàn)象，導(dǎo)致很多政策遲遲不能落地，協(xié)調(diào)力度難度非常大。

2、投資貿(mào)易管理體制中存在的問(wèn)題

第一，負(fù)面清單制度開(kāi)放度和透明度并不高。我國(guó)負(fù)面清單制度已經(jīng)經(jīng)過(guò)了多次改版，但是與其他國(guó)家相比仍然顯得過(guò)于繁雜。例如美韓之間負(fù)面清單總數(shù)不過(guò)40條，這也反映出了當(dāng)前我國(guó)負(fù)面清單制度開(kāi)放度不夠，仍然存在對(duì)服務(wù)業(yè)較多限制的問(wèn)題。在服務(wù)業(yè)創(chuàng)新中，金融創(chuàng)新又是自由貿(mào)易區(qū)改革重中之重，但是由于各級(jí)政府對(duì)于金融創(chuàng)新始終持保守態(tài)度，要求審慎推進(jìn)，這就使得金融行業(yè)的開(kāi)放度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

第二，“單一窗口”建設(shè)難度非常大。“單一窗口”主要是為了使投資和貿(mào)易變得更加便利化，因此加快“單一窗口”建設(shè)也是我國(guó)自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)的應(yīng)有之義。但是在進(jìn)行建設(shè)時(shí)，由于各個(gè)部門之間的利益訴求并不相同，各個(gè)部門對(duì)于“窗口”認(rèn)知和重視程度也不相同，這就使得各方之間并沒(méi)有進(jìn)行通力的協(xié)作，使得“單一窗口”的項(xiàng)目推進(jìn)非常的緩慢。例如，我國(guó)海關(guān)邊防更加側(cè)重于縱向管理，在橫向管理方面往往缺乏溝通，這就使得“單一窗口”在橫向聯(lián)合方面缺乏有效的經(jīng)驗(yàn)借鑒，各方之間的協(xié)調(diào)難度也非常大。與此同時(shí)，我國(guó)“單一窗口”建設(shè)政策又非常籠統(tǒng)，并沒(méi)有具體可行措施，這就使得“單一窗口”缺乏職責(zé)劃分，同時(shí)也沒(méi)有國(guó)家層面規(guī)劃，這就使得“單一窗口”發(fā)展相對(duì)滯后。

3、政府監(jiān)管制度中存在的問(wèn)題

第一，政府工作人員監(jiān)管能力有待于進(jìn)一步的提升。在進(jìn)行監(jiān)管過(guò)程之中，事中和事后監(jiān)管常常包含有反壟斷審查、信用評(píng)級(jí)、安全制度審查等內(nèi)容，這一系列審查對(duì)工作人員的專業(yè)知識(shí)要求非常高，對(duì)能力建設(shè)要求非常細(xì)。但是，我國(guó)自由貿(mào)易區(qū)成立以來(lái)，大部分工作人員都忙于制度創(chuàng)新和各項(xiàng)政策出臺(tái)，傳統(tǒng)監(jiān)管人員對(duì)于新興自由貿(mào)易區(qū)出現(xiàn)新問(wèn)題難以應(yīng)對(duì)，再加上自由貿(mào)易區(qū)公務(wù)員大部分都來(lái)自于公務(wù)員招考，這些人員在進(jìn)行考核時(shí)更加注重行政知識(shí)測(cè)試，對(duì)于專業(yè)性重視程度不高。政府工作人員在進(jìn)行監(jiān)管時(shí)一般也只是為企業(yè)提供基本服務(wù)，而并沒(méi)有提供特別專業(yè)化服務(wù)。隨著金融開(kāi)放以及負(fù)面清單制度進(jìn)一步探索，這對(duì)于政府工作人員知識(shí)儲(chǔ)備會(huì)提出更為苛刻要求，要求其知識(shí)需求和供給必須配合自由貿(mào)易區(qū)改革，而當(dāng)前自由貿(mào)易區(qū)工作人員在監(jiān)管方面能力非常欠缺，并不足以勝任改革發(fā)展所需要的要求。

第二，監(jiān)管體系缺乏法治有效保障。國(guó)外自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展都設(shè)置了相應(yīng)法律依據(jù)提供幫助，而我國(guó)自由貿(mào)易區(qū)在成立之初并沒(méi)有配套法律制度，很多地方性法規(guī)也是在自由貿(mào)易區(qū)成立一段時(shí)間之后才相繼出臺(tái)。但是，地方性法規(guī)位階過(guò)低，對(duì)于自由貿(mào)易區(qū)制度創(chuàng)新中的全國(guó)性質(zhì)問(wèn)題并沒(méi)有有效借鑒意義。因此，需要形成中央一級(jí)立法，使得自由貿(mào)易區(qū)行政管理活動(dòng)更加合法，做到有法可依。

四、完善我國(guó)自由貿(mào)易區(qū)行政管理體制的思考

1、優(yōu)化政府行政架構(gòu)

為了更好推進(jìn)我國(guó)自由貿(mào)易區(qū)向前發(fā)展，需要不斷優(yōu)化政府行政管理框架。在進(jìn)行行政框架優(yōu)化時(shí)，合署辦公可以成為行政框架改革的一個(gè)重要突破口，通過(guò)合署辦公不僅可以削弱對(duì)于自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展限制，同時(shí)也可以加強(qiáng)自由貿(mào)易區(qū)與政府之間聯(lián)系。與此同時(shí)，在進(jìn)行自由貿(mào)易區(qū)庭審體制改革過(guò)程之中，我們也需要通過(guò)開(kāi)放來(lái)倒逼行政體制改革，不斷加強(qiáng)改革力度和整合度，不斷淡化自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)部部門劃分，減少各部門之間牽制，強(qiáng)化各部門之間聯(lián)系，使得自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)的各個(gè)部門成為統(tǒng)一整體，這也有助于自由貿(mào)易區(qū)管理機(jī)制靈活創(chuàng)新，有助于應(yīng)對(duì)不斷變化外貿(mào)環(huán)境，使得自由貿(mào)易區(qū)的各項(xiàng)管理活動(dòng)更加具有活力。

2、提高負(fù)面清單制度透明度

在進(jìn)行負(fù)面清單改革過(guò)程中，需要不斷加強(qiáng)負(fù)面清單透明度。首先，對(duì)于無(wú)明示限制措施可以進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化。對(duì)于負(fù)面清單中的特別管理措施可以規(guī)定相關(guān)前提條件和程序，這樣可以促進(jìn)負(fù)面清單透明度提升。其次，不斷細(xì)化限制性管理措施，對(duì)于各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行量化。在負(fù)面清單中負(fù)面清單多次提到由中國(guó)控股，而對(duì)于中國(guó)控股的比例卻沒(méi)有給出明確要求，這也使得控股的標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有得到有效區(qū)分，因此可以對(duì)中國(guó)控股的比例進(jìn)行明示。

3、完善“單一窗口”建設(shè)

為了可以更好的推動(dòng)“單一窗口”的建設(shè)，可以充分發(fā)揮出中央政府的統(tǒng)籌功能。在當(dāng)前國(guó)務(wù)院改革方案中，中央政府已經(jīng)建立了國(guó)務(wù)院級(jí)別聯(lián)席會(huì)議，對(duì)于全國(guó)電子口岸做好指導(dǎo)工作。在進(jìn)行建設(shè)過(guò)程之中，雖然地方和中央政府進(jìn)行了職能劃分，但是這種劃分非?；\統(tǒng)，這就使得各個(gè)部門之間缺乏了有效共享和融合。為此，中央政府需要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進(jìn)平臺(tái)融合，使得“單一窗口”之間進(jìn)行有效的信息互通，不斷推進(jìn)自由貿(mào)易區(qū)“單一窗口”建設(shè)發(fā)展。

4、不斷提高政府監(jiān)管水平

第一，不斷提高政府工作人員監(jiān)管能力。為了進(jìn)一步順應(yīng)自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展，政府工作人員需要加強(qiáng)自身素質(zhì)建設(shè)。建議政府部門可以招聘專業(yè)領(lǐng)域?qū)＜襾?lái)充實(shí)工作人員隊(duì)伍，同時(shí)對(duì)于現(xiàn)有工作人員的素質(zhì)進(jìn)一步加強(qiáng)，通過(guò)在職培訓(xùn)等多種模式給他們提供能力提升渠道。第二，加強(qiáng)法制建設(shè)。為了更好推動(dòng)自由貿(mào)易區(qū)向前發(fā)展，我國(guó)中央政府可以加強(qiáng)法制建設(shè)，歸納各個(gè)自由貿(mào)易區(qū)在多年來(lái)的經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)出一套行之有效的法律法規(guī)，讓自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展有法可依。

綜上所述，需要不斷完善政府行政結(jié)構(gòu)，同時(shí)加強(qiáng)負(fù)面清單制度和“單一窗口”建設(shè)，不斷加快政府監(jiān)管職能落實(shí)，以便更好地推動(dòng)我國(guó)自由貿(mào)易區(qū)向前發(fā)展。

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【作者簡(jiǎn)介】

戴 鴻（1979.3—）女，漢族，福建漳州人，在職研究生，中共福州市委黨校副教授.