陳玲玲

（安徽大學(xué)管理學(xué)院 安徽合肥 230039）

1 引言

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》為我國公共圖書館建立以理事會制度為核心內(nèi)容的公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)指出了發(fā)展方向。明確了當(dāng)前公共圖書館應(yīng)當(dāng)建立法人治理結(jié)構(gòu)，吸納有關(guān)方面專業(yè)人士與各界群眾參與理事會建設(shè)，完善績效考核機(jī)制的任務(wù)[1]。

公共圖書館的法人治理結(jié)構(gòu)改革促使其背后的配套機(jī)制發(fā)生系統(tǒng)而全面的調(diào)整。財(cái)政部2015年公布的《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》為公共圖書館在內(nèi)的行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)指明了方向，提出“全面建立、有效實(shí)施內(nèi)部控制，確保內(nèi)部控制覆蓋單位經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動的全范圍，貫穿內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，規(guī)范單位內(nèi)部各層級的全體人員”[2]。新的歷史機(jī)遇下，公共圖書館領(lǐng)域的法人治理結(jié)構(gòu)與內(nèi)部控制相輔相成，共同促進(jìn)公共圖書館經(jīng)營管理模式的轉(zhuǎn)型。公共圖書館法人治理是公共圖書館內(nèi)部控制開始實(shí)行的前提，內(nèi)部控制是法人治理取得成效的保障。縱觀現(xiàn)有的對公共圖書館的研究，本領(lǐng)域內(nèi)學(xué)者基本上都是將內(nèi)部控制和法人治理結(jié)構(gòu)分開來探討，而實(shí)際上法人治理結(jié)構(gòu)需要與內(nèi)部控制連接起來探究才能真正起到改進(jìn)現(xiàn)有公共圖書館管理模式的作用。本文就是基于此認(rèn)知下，從內(nèi)部控制五要素中一一找出其對公共圖書館的作用機(jī)制原理，以期對今后公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的研究有所裨益。

2 公共圖書館實(shí)行內(nèi)部控制制度的要素構(gòu)成

本文關(guān)于公共圖書館法人實(shí)行內(nèi)部控制制度的作用機(jī)制原理分析從內(nèi)部控制五要素來展開，結(jié)合法人治理結(jié)構(gòu)實(shí)行以來的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，希望探究出內(nèi)部控制理論在公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)中的作用機(jī)制。法人治理結(jié)構(gòu)下的公共圖書館在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，初步形成了以理事會、專業(yè)委員會、監(jiān)事會、咨詢委員會、臨時(shí)黨支部等部門為代表的組織結(jié)構(gòu)體系[3]。在此基礎(chǔ)上，各部門協(xié)同進(jìn)行內(nèi)部控制，保證公共圖書館的法人化治理結(jié)構(gòu)改革繼續(xù)深入，從而更好地為公眾提供公共文化服務(wù)。

2.1 內(nèi)部環(huán)境

內(nèi)部環(huán)境是企業(yè)實(shí)施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，主要包括治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部審計(jì)、人力資源、內(nèi)部文化、社會責(zé)任等[4]。任何組織都具備其特定的內(nèi)部控制環(huán)境，只不過有完善與否之分。公共圖書館的內(nèi)部控制環(huán)境包含了公共圖書館法人的治理結(jié)構(gòu)，承擔(dān)的社會責(zé)任，公共圖書館各級機(jī)構(gòu)部門、章程在內(nèi)的所有內(nèi)部管理制度體系，圖書館員不同崗位之間的權(quán)責(zé)分配與制約，財(cái)務(wù)預(yù)算核算系統(tǒng)，公共圖書館內(nèi)部文化以及其人力資源體系。

公共圖書館在實(shí)行法人治理結(jié)構(gòu)之前，對治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部審計(jì)、人力資源、內(nèi)部文化、社會責(zé)任等方面的內(nèi)部環(huán)境要素關(guān)注較少，主要原因在于當(dāng)時(shí)的公共圖書館沒有自主決定權(quán)，尤其在治理結(jié)構(gòu)、人力資源、內(nèi)部審計(jì)方面都需完全按照政府的指導(dǎo)意見行事。這就大大限制了公共圖書館的發(fā)展熱情與發(fā)展動力[5]。如公共圖書館往往因?yàn)槠湮幕聵I(yè)單位的性質(zhì)而缺乏內(nèi)部文化建設(shè)，具體表現(xiàn)為存在部分管理層的思想觀念陳舊，缺乏創(chuàng)新精神。目前，仍有不少圖書館用戶對圖書館員的服務(wù)態(tài)度表示不滿，認(rèn)為圖書館員缺乏工作熱情和服務(wù)精神。對這些圖書館員來說，他們思想層面上的高度跟不上公共圖書館法人治理改革的進(jìn)度。法人治理結(jié)構(gòu)改革的一大目標(biāo)就是改變公共圖書館法人向大眾提供公共文化服務(wù)的方式，滿足人民群眾的文化需求。這就必然要求圖書館工作人員提高服務(wù)意識，更新工作理念。

2.2 風(fēng)險(xiǎn)評估

公共圖書館日常管理過程中最薄弱、最易被忽視的內(nèi)部控制環(huán)節(jié)應(yīng)是風(fēng)險(xiǎn)評估控制。風(fēng)險(xiǎn)評估是辨別和分析公共圖書館在實(shí)現(xiàn)既定業(yè)務(wù)目標(biāo)過程中存在的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，貫穿于公共圖書館各項(xiàng)活動的全過程。風(fēng)險(xiǎn)評估為公共圖書館后續(xù)的控制活動提供了可靠基礎(chǔ)。對于一般企業(yè)，風(fēng)險(xiǎn)評估必須敏銳察覺實(shí)現(xiàn)目標(biāo)過程可能存在的外部風(fēng)險(xiǎn)與內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)，但基于內(nèi)部控制的重要性原則，對于公共圖書館的風(fēng)險(xiǎn)評估主要指對其內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)的評估。相關(guān)因素包括：法人治理結(jié)構(gòu)下董事會、監(jiān)事會、管理層相關(guān)人員的職業(yè)操守；圖書館員的專業(yè)勝任能力；公共圖書館固定資產(chǎn)管理與清算；公共圖書館的財(cái)務(wù)狀況，包括年初預(yù)算、年末決算；針對現(xiàn)代化公共圖書館來說，最大潛在風(fēng)險(xiǎn)還是信息資產(chǎn)安全，具體包括硬件資產(chǎn)安全、網(wǎng)絡(luò)資產(chǎn)安全、數(shù)字資產(chǎn)安全；其他的還包括公共圖書館館內(nèi)建筑安全、運(yùn)作安全等[6]。與其他企事業(yè)單位相比，公共圖書館所面臨的知識產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)尤為突出。公共圖書館為了滿足讀者多元化的信息服務(wù)需求,通過多種渠道充實(shí)自身館藏文獻(xiàn)資源,如購買紙質(zhì)文獻(xiàn)和電子資源、開發(fā)網(wǎng)絡(luò)資源和館藏資源數(shù)字化等,在充實(shí)館藏資源的過程中會涉及到許多作品的版權(quán)問題，一旦處理不當(dāng)，可能引發(fā)侵權(quán)糾紛[7]。

2.3 控制活動

控制活動指公共圖書館應(yīng)該結(jié)合其風(fēng)險(xiǎn)評估出來的結(jié)果，通過多種控制手段相結(jié)合的方法，運(yùn)用與此相應(yīng)的控制措施，將公共圖書館所面臨的風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受度之內(nèi)。符合公共圖書館的風(fēng)險(xiǎn)控制措施一般包括圖書館中不相容職務(wù)分離控制、授權(quán)審批控制、固定財(cái)產(chǎn)與知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)控制、合同控制、圖書館員績效考評控制等。

公共圖書館中的不相容職務(wù)分離不僅體現(xiàn)在公共圖書館會計(jì)人員的工作中，還著重體現(xiàn)在公共圖書館采購環(huán)節(jié)、財(cái)產(chǎn)保護(hù)環(huán)節(jié)與合同訂立環(huán)節(jié)。圖書館的會計(jì)人員與出納要分離，即管賬人員和管錢人員要分離；圖書館重要領(lǐng)導(dǎo)的直系親屬應(yīng)與圖書館的會計(jì)主管人員和審查人員相分離。對于公共圖書館的采購業(yè)務(wù)，必須嚴(yán)格設(shè)計(jì)采購環(huán)節(jié)的審批驗(yàn)收流程，圖書館所有的采購活動經(jīng)辦人員不能與驗(yàn)收館員會計(jì)人員有重復(fù)，圖書詢價(jià)定價(jià)職務(wù)與確定圖書供應(yīng)商職務(wù)分離。圖書館固定資產(chǎn)與無形資產(chǎn)的保護(hù)人員與登記人員應(yīng)該分離，資產(chǎn)保管人員應(yīng)該與審查監(jiān)督人員分離。圖書館簽署合同職務(wù)應(yīng)與相關(guān)條款訂立職務(wù)分離，合同談判職務(wù)應(yīng)與相關(guān)合同定價(jià)職務(wù)分離，最后合同審計(jì)職務(wù)應(yīng)與上述職務(wù)分離。

2.4 信息與溝通

公共圖書館法人的整個(gè)內(nèi)部控制全過程都離不開信息溝通。及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地收集匯總信息，根據(jù)需求加工整理信息是這項(xiàng)要素的主要內(nèi)容。只有內(nèi)部控制的相關(guān)信息得到快速傳遞和處理，內(nèi)部控制制度才能高效運(yùn)行。圖書館是信息與知識的聚集地，每時(shí)每刻都有海量知識和信息在這里被傳遞、被吸收、被內(nèi)化，公共圖書館員更能認(rèn)識到信息與溝通的重要性。信息的及時(shí)溝通交流是公共圖書館組織穩(wěn)定的基礎(chǔ)，對圖書館的發(fā)展具有重要作用，信息交流是公共圖書館存在的基礎(chǔ)之一。因此，公共圖書館應(yīng)該建立起信息與溝通制度。公共圖書館的信息溝通不僅體現(xiàn)在圖書館組織內(nèi)部各層級工作人員之間，更體現(xiàn)在與廣大讀者、政府部門、上級供應(yīng)商以及新型圖書館聯(lián)盟的盟友圖書館之間。

溝通主要包括兩個(gè)方面的含義，一個(gè)是信息的輸出，另一個(gè)是信息的輸入。對于公共圖書館而言，其信息溝通的兩個(gè)主要方面就是信息共享與信息反饋。信息共享具體來說包含了信息的搜集和傳遞。公共圖書館在進(jìn)行信息共享時(shí)首先應(yīng)該構(gòu)建信息共享平臺，然后在這個(gè)平臺上對各種內(nèi)部信息和外部信息進(jìn)行挑選、審查、加工,進(jìn)而根據(jù)圖書館自身特點(diǎn)以及重要性原則，選擇合適的有用信息。信息反饋對于防范風(fēng)險(xiǎn)和及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題有著重要作用。建立高效暢通的信息反饋機(jī)制對于公共圖書館的發(fā)展有著重要作用。讀者對圖書館的信息反饋可以起到外部監(jiān)督和批評建議的作用；合作方對圖書館的信息反饋可以起到提高科學(xué)決策的作用；其他政府文化部門對圖書館的信息反饋具有指導(dǎo)促進(jìn)作用。

2.5 內(nèi)部監(jiān)督

內(nèi)部監(jiān)督?jīng)Q定了內(nèi)部控制是否能夠得到有效實(shí)施，是公共圖書館實(shí)行內(nèi)部控制制度中至關(guān)重要的一個(gè)部分。公共圖書館的內(nèi)部監(jiān)督可以使其發(fā)現(xiàn)自身內(nèi)部控制的缺陷，改善公共圖書館的內(nèi)部控制體系，提高公共圖書館內(nèi)部控制制度的有效性，促使公共圖書館更好地提供公共文化服務(wù)。

公共圖書館的內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)當(dāng)分為日常工作監(jiān)督和專項(xiàng)業(yè)務(wù)監(jiān)督。日常工作監(jiān)督是公共圖書館對建立起來的內(nèi)部控制制度所實(shí)施的情況進(jìn)行監(jiān)督，是一種常規(guī)性、持續(xù)性的監(jiān)督；而專項(xiàng)業(yè)務(wù)監(jiān)督是一種針對性、突發(fā)性的監(jiān)督，對那些對公共圖書館運(yùn)行有重大影響的項(xiàng)目和流程，以及一些新生的突發(fā)的活動進(jìn)行監(jiān)督檢查。

為了對公共圖書館內(nèi)部控制的實(shí)施情況有一個(gè)整體全面的了解，需要對公共圖書館所實(shí)行的內(nèi)部控制進(jìn)行內(nèi)部評價(jià)。公共圖書館的監(jiān)督人員按照所建立的內(nèi)部評價(jià)指標(biāo)，逐條審查內(nèi)部控制的落實(shí)程度，最后由公共圖書館理事會出具自我評價(jià)報(bào)告，并且對外公開，接受讀者以及公民的外部監(jiān)督，以便發(fā)現(xiàn)公共圖書館在實(shí)行內(nèi)部控制過程中出現(xiàn)的問題。

3 公共圖書館內(nèi)部控制對法人治理結(jié)構(gòu)的作用機(jī)制

3.1 內(nèi)部環(huán)境的作用機(jī)制

法人治理結(jié)構(gòu)在我國公共事業(yè)單位領(lǐng)域得到了廣泛推進(jìn)，作為法人治理結(jié)構(gòu)的核心內(nèi)容，理事會制度也在各大公共圖書館建立起來。公共圖書館建立理事會制度作為其實(shí)行法人治理的核心內(nèi)容，其主要目的是轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政事分離，政府簡政放權(quán)，改變參與公共圖書館相關(guān)事務(wù)的方式，從原來傳統(tǒng)的行政管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)榻o予公共圖書館更大自主權(quán)的模式，由按規(guī)章制度建立起來的理事會行使對公共圖書館的決策權(quán)，使公共圖書館能更好地發(fā)揮公共文化服務(wù)作用[8]。但是根據(jù)試點(diǎn)公共圖書館的改革成效來看，與預(yù)期想要的成效存在差距。究其原因，是因?yàn)榉ㄈ酥卫斫Y(jié)構(gòu)在實(shí)施的時(shí)候忽視了治理結(jié)構(gòu)中不同組織之間的系統(tǒng)配合。任何一項(xiàng)政策的實(shí)施都不是孤立的，都需要一系列配套措施、配套政策與之互相配合分工。筆者對國內(nèi)一些有代表性的公共圖書館理事會職責(zé)情況進(jìn)行調(diào)查，具體情況如表1所示。

表1 部分公共圖書館理事會職責(zé)一覽表

從表1可以看到，國內(nèi)一些走在前端、積極改革創(chuàng)新的大型公共圖書館相繼建立起了理事會，但所建立的理事會同時(shí)兼具決策和監(jiān)督兩項(xiàng)權(quán)力，這是存在安全漏洞的，因?yàn)闆Q策權(quán)和監(jiān)督權(quán)本該分離，應(yīng)分別由兩個(gè)不同的組織部門來行使。其中，上海圖書館理事會除擁有決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)外，還擁有咨詢權(quán)。圖書館理事會作為一個(gè)統(tǒng)籌公共圖書館的組織部門，其擁有過多權(quán)力一方面不利于其“將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”，另一方面“術(shù)業(yè)有專攻”，理事會應(yīng)該將這些權(quán)力分配到不同組織部門，才能更高效、專業(yè)地解決圖書館面臨的困境[9]。

內(nèi)部環(huán)境控制包括組織架構(gòu)、發(fā)展戰(zhàn)略、人力資源、社會責(zé)任、內(nèi)部審計(jì)、內(nèi)部文化等內(nèi)容，這些正是法人治理結(jié)構(gòu)在公共圖書館領(lǐng)域?qū)嵤┬枰紤]建設(shè)的內(nèi)容。想要實(shí)行政事分開，公共圖書館想要以獨(dú)立法人的身份經(jīng)營生存，那么以上幾個(gè)方面的制衡建設(shè)不容懈怠?？梢杂衫硎聲?dān)任起制定實(shí)施發(fā)展戰(zhàn)略、統(tǒng)籌組織的職責(zé)，監(jiān)事會擔(dān)任起內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督的職責(zé)，咨詢委員會擔(dān)任起公共圖書館的社會職責(zé)，專業(yè)委員會再進(jìn)行細(xì)分，擔(dān)任起人力資源的職責(zé)，臨時(shí)黨支部擔(dān)任起內(nèi)部文化的職責(zé)等。把握了內(nèi)部環(huán)境控制的這幾個(gè)方面，就為公共圖書館的內(nèi)部控制奠定了基調(diào)，從而使法人治理結(jié)構(gòu)在公共圖書館領(lǐng)域發(fā)揮應(yīng)有的效果。

3.2 風(fēng)險(xiǎn)評估的作用機(jī)制

公共圖書館風(fēng)險(xiǎn)管理的第一步是設(shè)置目標(biāo)，即確定公共圖書館的風(fēng)險(xiǎn)承受度。風(fēng)險(xiǎn)承受度指公共圖書館能夠承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度，包括圖書館整體的風(fēng)險(xiǎn)承受能力和圖書館各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動所能接受的風(fēng)險(xiǎn)程度。公共圖書館只有根據(jù)自身實(shí)力水平設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)承受度，后續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)識別與風(fēng)險(xiǎn)分析才有比較的標(biāo)準(zhǔn)，按照公共圖書館各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性及其影響程度的大小進(jìn)行排序，以此確定公共圖書館應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注的項(xiàng)目，然后針對重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)確定不同的應(yīng)對方式。例如在圖書采購環(huán)節(jié)，公共圖書館法人所面臨的風(fēng)險(xiǎn)為圖書采購人員因?yàn)樯虡I(yè)賄賂、人情關(guān)系、私拿回扣等問題出現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)、損公利私行為的可能性。而公共圖書館法人的風(fēng)險(xiǎn)評估控制就是為了超前化解圖書采購過程中各種容易誘發(fā)腐敗的風(fēng)險(xiǎn),使腐敗行為不發(fā)生或者少發(fā)生[10]。公共圖書館第一步可以設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)承受度，根據(jù)本館實(shí)際的采購活動進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識別，分析采購活動是否嚴(yán)格按照規(guī)章程序進(jìn)行，該相互分離的崗位是否按照規(guī)定進(jìn)行分離，需要的授權(quán)審批是否合規(guī)，流程中是否存在其他風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，然后對此進(jìn)行排序比較，確定是否有必要重點(diǎn)關(guān)注該項(xiàng)目，或者設(shè)計(jì)相應(yīng)的解決方案來降低此類風(fēng)險(xiǎn)。公共圖書館運(yùn)行過程中的各項(xiàng)活動都需要進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)評估，以保證其內(nèi)部控制制度的實(shí)施。

3.3 控制活動的作用機(jī)制

控制活動是內(nèi)部控制要素中的主體內(nèi)容，對公共圖書館法人治理的具體措施提供了思路。內(nèi)部控制活動的措施包括但不限于不相容職務(wù)分離、授權(quán)審批、績效考評、財(cái)產(chǎn)保護(hù)、合同控制等。這些措施能夠保障圖書館法人內(nèi)部各環(huán)節(jié)權(quán)力得到制衡，各層級責(zé)任得到落實(shí)，效益得到客觀考量，財(cái)產(chǎn)安全得到保障，業(yè)務(wù)活動有證可尋?？刂苹顒幼饔脵C(jī)制的具體情況如圖1所示。

圖1 控制活動作用機(jī)制

不相容職務(wù)分離控制要求公共圖書館法人業(yè)務(wù)執(zhí)行與業(yè)務(wù)決策審批、會計(jì)記錄、實(shí)物保管、檢察監(jiān)督等分離，以此來規(guī)避公共圖書館法人員工內(nèi)部貪污舞弊的風(fēng)險(xiǎn)。授權(quán)審批控制要求公共圖書館法人按照規(guī)定，明確不同層級不同崗位業(yè)務(wù)辦理的權(quán)限范圍、責(zé)任義務(wù)。這樣有利于公共圖書館法人把控業(yè)務(wù)流程，并且在發(fā)生損失時(shí)能快速追責(zé)到崗、追責(zé)到人?？冃Э荚u控制要求公共圖書館法人對一定階段內(nèi)公共圖書館各項(xiàng)業(yè)務(wù)運(yùn)行情況進(jìn)行考核評價(jià)，并且對公共圖書館法人內(nèi)部各部門和員工在薪資、職位上進(jìn)行客觀公正的反饋。財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制要求公共圖書館法人定期檢查公共圖書館內(nèi)的資金、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)，如公共圖書館內(nèi)的桌椅板凳、電腦等多媒體設(shè)備、圖書報(bào)刊、空調(diào)電器等。針對一些貴重財(cái)產(chǎn)，要限制他人接觸，建立嚴(yán)格的登記制度，不得隨意外借，以防止公共圖書館財(cái)產(chǎn)意外損失。合同控制是公共圖書館法人容易忽視的環(huán)節(jié)。合同控制要求公共圖書館法人首先建立起嚴(yán)格的分級授權(quán)制度，然后對業(yè)務(wù)合同進(jìn)行統(tǒng)一歸口管理。合同控制有利于防范公共圖書館法人法律風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，幫助公共圖書館法人維護(hù)合法權(quán)益。

3.4 信息與溝通的作用機(jī)制

不可否認(rèn)，當(dāng)前公共圖書館法人與政府、相關(guān)行政事業(yè)單位以及其他利益相關(guān)方的關(guān)系還尚未處理清楚，成熟穩(wěn)定的內(nèi)外部關(guān)系尚未被建立起來。從內(nèi)部控制的角度來說，公共圖書館建立起流暢的信息溝通渠道，不僅能使公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)下的每個(gè)單元真正連成一個(gè)整體，各部門主體工作高效順利推進(jìn)，公共圖書館法人治理順利運(yùn)轉(zhuǎn)，還能讓公共圖書館法人治理的建設(shè)符合改革要求，滿足人民的需求。信息與溝通作用機(jī)制的具體情況如圖2所示。

圖2 信息與溝通作用機(jī)制

隨著時(shí)代的發(fā)展，圖書館界也逐漸認(rèn)識到讀者的重要性?！白x者至上，服務(wù)第一”逐漸成為許多圖書館的館訓(xùn)?！白x者至上”要求公共圖書館將“以人為本”的創(chuàng)新服務(wù)理念當(dāng)作是整個(gè)公共圖書館業(yè)務(wù)工作的核心所在[11]。尊重讀者,最大限度地滿足讀者的需求是以人為本服務(wù)理念的集中體現(xiàn)?？墒蔷湍壳安糠止矆D書館的一些管理制度來看,讀者應(yīng)有的權(quán)利沒有體現(xiàn),有的制度和規(guī)定只是根據(jù)圖書館單方意識、自身立場制定的。例如，有些圖書館工作人員認(rèn)為部分讀者是潛在的破壞分子,因此對讀者設(shè)定許多禁令。這些制度都需要重新斟酌考量，應(yīng)將讀者置于平等的地位來看待[12]。想要做到“讀者至上”，第一步就是要建立起順暢的讀者平等交流的渠道。這樣不僅可以將社會主流價(jià)值觀、優(yōu)秀的文化傳播給讀者，讀者也能把自己的文化需求以及對圖書館建設(shè)的意見建議便捷及時(shí)地反饋給公共圖書館方。公共圖書館只有以廣大讀者的需求為導(dǎo)向來設(shè)計(jì)法人治理結(jié)構(gòu)下的公共圖書館建設(shè)，才能真正完成提高我國公共文化服務(wù)水平的目標(biāo)。

新中國成立后，公共圖書館在不同歷史發(fā)展時(shí)期遇到桎梏時(shí),都曾通過不同面貌、不同形式的圖書館合作,建立動員制、數(shù)字化、總分館等不同類型公共圖書館聯(lián)盟的方式來實(shí)現(xiàn)突圍。但是公共圖書館聯(lián)盟并沒有一個(gè)固定的、主持全局的掌舵者,因此在合作過程中存在很多的問題和質(zhì)疑，應(yīng)對質(zhì)疑和問題的首要方法就是溝通。法人治理結(jié)構(gòu)下的公共圖書館聯(lián)盟之間應(yīng)該在理事會層面進(jìn)行平等真誠的溝通。真誠有效的溝通渠道有利于幫助法人治理結(jié)構(gòu)下的公共圖書館聯(lián)盟通過友好合作一次次打碎現(xiàn)實(shí)的制約,贏得新的發(fā)展天地[13]。

公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)要求盡快處理好公共圖書館等公益性文化事業(yè)單位與政府的關(guān)系。這要求國家通過推動政事關(guān)系改革，轉(zhuǎn)變政府對公共圖書館等事業(yè)單位的管理模式，由原來的直接管理轉(zhuǎn)變到間接管理，從過去事無巨細(xì)的微觀管理轉(zhuǎn)變到宏觀管理[14]。在宏觀管理下，公共圖書館法人下的理事會擁有了真正的決策權(quán)，政府此時(shí)對公共圖書館法人行使監(jiān)督權(quán)。因此,公共圖書館需要有穩(wěn)定的渠道定期向政府匯報(bào)工作，政府積極參與到對公共圖書館法人的監(jiān)督工作中去。

當(dāng)公共圖書館實(shí)行法人治理結(jié)構(gòu)后，公共圖書館職員與圖書館的關(guān)系也發(fā)生了改變。有學(xué)者呼吁公共圖書館法人應(yīng)該建立起靈活獨(dú)立的人力資源管理體系，建立有助于激發(fā)活力的財(cái)務(wù)薪資管理制度。公共圖書館法人自身對圖書館工作環(huán)境最為了解，對需要什么特質(zhì)的職員最為清楚。因此，賦予圖書館法人自主招聘、靈活分配崗位的權(quán)利最為合理[15]。在這種人才管理體系下，公共圖書館法人對職工的工作進(jìn)行規(guī)范要求，職工也有權(quán)利對公共圖書館法人提出建議與反饋。

公共圖書館的供應(yīng)商一般包括圖書供應(yīng)商和電子資源數(shù)據(jù)庫供應(yīng)商。法人治理結(jié)構(gòu)下的公共圖書館應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公共圖書館供應(yīng)商管理。因?yàn)楣矆D書館的供貨行為與其他行業(yè)不同，公共圖書館的供貨行為是一場復(fù)雜、長期的業(yè)務(wù)。這要求公共圖書館法人的供應(yīng)商不僅要有配套的資質(zhì)與能力，還需要有極強(qiáng)的責(zé)任心與使命感。因此公共圖書館法人應(yīng)當(dāng)擁有確定中標(biāo)供應(yīng)商的權(quán)利[16]，并且，公共圖書館法人需要與供應(yīng)商保持良好的信息交流與溝通，在圖書館業(yè)務(wù)進(jìn)行過程中產(chǎn)生的后續(xù)問題需要及時(shí)與供應(yīng)商售后部門對接協(xié)調(diào)。

3.5 內(nèi)部監(jiān)督的作用機(jī)制

就目前法人治理結(jié)構(gòu)的實(shí)踐情況來看，建設(shè)公共圖書館監(jiān)事會，由監(jiān)事會監(jiān)督公共圖書館相關(guān)事宜的做法將被逐漸推廣。實(shí)際上除了監(jiān)事會，專業(yè)委員會也可以就內(nèi)部審計(jì)成立相關(guān)工作組，對重大項(xiàng)目和一些在突發(fā)情形背景下產(chǎn)生不良影響的項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督。專業(yè)內(nèi)部審計(jì)工作組同時(shí)還應(yīng)當(dāng)對日常監(jiān)督的有效性、真實(shí)性進(jìn)行懷疑監(jiān)察[17]。

內(nèi)部監(jiān)督理論認(rèn)為實(shí)施內(nèi)部監(jiān)督的督察人員應(yīng)該具有專業(yè)知識能力和較高的職業(yè)道德素養(yǎng)，能夠保持自身的獨(dú)立性。因此，法人治理結(jié)構(gòu)下建設(shè)的監(jiān)事會一般會有多個(gè)利益方參與，如政府指派、圖書館內(nèi)部選舉、財(cái)政事業(yè)單位指派、具有經(jīng)驗(yàn)的社會代表等。在進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督的過程中，監(jiān)事會和專業(yè)委員會提前建立起內(nèi)部控制缺陷的標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)施檢查后，將缺陷記錄向上級政府以及市民讀者報(bào)告，最后還要負(fù)責(zé)督促缺陷的整改如圖3所示。

圖3 內(nèi)部監(jiān)督作用機(jī)制

公共圖書館的業(yè)務(wù)活動需要每一個(gè)環(huán)節(jié)的把控，即內(nèi)部監(jiān)督里的日常監(jiān)督。公共圖書館監(jiān)事會應(yīng)該充分利用好一切信息來檢查設(shè)定好的內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)是否被有效實(shí)施，取得日常業(yè)務(wù)活動的相關(guān)證據(jù)，通過內(nèi)外業(yè)務(wù)相關(guān)方來印證信息的真實(shí)性、準(zhǔn)確性，定期將監(jiān)督記錄的數(shù)據(jù)與實(shí)物進(jìn)行核對，對存在的差異進(jìn)行調(diào)查、取證。并且定期向理事會報(bào)告，面臨重大問題及時(shí)向政府部門反映。

當(dāng)公共圖書館在業(yè)務(wù)活動中出現(xiàn)異常、重要崗位人員調(diào)動、發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)生變更等突發(fā)情形下，需要成立專門監(jiān)督工作小組有針對性地對相關(guān)事件進(jìn)行監(jiān)督檢查，防止風(fēng)險(xiǎn)意外發(fā)生。專門監(jiān)督工作小組要就監(jiān)督的范圍、步驟、方法達(dá)成一致的看法，并在檢查時(shí)充分了解該業(yè)務(wù)活動的程序與風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)，然后根據(jù)情況分析結(jié)果。同時(shí)，對于存在風(fēng)險(xiǎn)的不妥之處要記錄在冊，并設(shè)計(jì)出新的制度來防范缺陷的發(fā)生，對已經(jīng)發(fā)生的問題及時(shí)糾正彌補(bǔ)，最終出具專門事件監(jiān)督評價(jià)報(bào)告。

日常監(jiān)督與專項(xiàng)監(jiān)督要相互結(jié)合，落實(shí)到法人治理結(jié)構(gòu)上就是監(jiān)事會與專業(yè)委員會需要有機(jī)結(jié)合，構(gòu)建統(tǒng)一全面的公共圖書館監(jiān)督體系，相互彌補(bǔ)，保持內(nèi)部控制的有效性，使法人治理結(jié)構(gòu)更好地促進(jìn)公共圖書館的改革發(fā)展。

4 結(jié)語

雖然我國公共圖書館領(lǐng)域法人治理結(jié)構(gòu)的運(yùn)行尚在初級階段，但在改革開放、依法治國的大背景下，在國家政府的帶領(lǐng)下，公共圖書館業(yè)內(nèi)人士以及利益相關(guān)方必將積極探索、建言獻(xiàn)策，使得法人治理結(jié)構(gòu)最終在公共圖書館領(lǐng)域落地開花[18]。本文將內(nèi)部控制理論與法人治理結(jié)構(gòu)聯(lián)系起來探求其作用機(jī)制，希望能夠給本領(lǐng)域內(nèi)法人治理結(jié)構(gòu)所面臨的困境提供些許思路。法人治理結(jié)構(gòu)在公共圖書館領(lǐng)域的前進(jìn)方向還需要在實(shí)踐中不斷摸索，作為法人治理結(jié)構(gòu)重要內(nèi)容的理事會、監(jiān)事會、專業(yè)委員會、咨詢委員會等如何切合實(shí)際地分配管理公共圖書館的相關(guān)事宜，仍將是短期內(nèi)探究的重要內(nèi)容。