文/南京市信息中心 綜合處 黃佳

1 引言

2018年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳公布《關(guān)于開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)的通知》，以優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境為目標(biāo)，覆蓋項(xiàng)目審批全過程、全事項(xiàng)，形成流程統(tǒng)一、環(huán)節(jié)優(yōu)化、審批便捷的工程建設(shè)項(xiàng)目管理體系，并借助信用承諾制、代辦制等手段提升政府管理水平和服務(wù)意識(shí)，最終達(dá)成改革總目標(biāo)[1]。

2 試點(diǎn)工作的思考與項(xiàng)目認(rèn)知

南京作為國(guó)務(wù)院工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)城市和國(guó)家發(fā)改委營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)城市，為了增強(qiáng)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化提升的獲得感，在相關(guān)部門和技術(shù)合作單位的支持下，創(chuàng)新地將“多規(guī)合一”協(xié)同機(jī)制和技術(shù)服務(wù)于營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化，建立“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)協(xié)同平臺(tái)。以“多規(guī)合一”的“一張藍(lán)圖”為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門提出項(xiàng)目建設(shè)條件、建設(shè)單位落實(shí)、建設(shè)條件要求，銜接工程建設(shè)項(xiàng)目代辦機(jī)制，接入征信評(píng)估體系，加強(qiáng)工程建設(shè)項(xiàng)目審批的監(jiān)督管理和考核評(píng)估；在南京市“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)成果的基礎(chǔ)上，將“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)協(xié)同平臺(tái)與現(xiàn)行政務(wù)服務(wù)審批系統(tǒng)有機(jī)結(jié)合，形成從事前服務(wù)、行政審批到后期監(jiān)管的無縫對(duì)接一體化運(yùn)轉(zhuǎn)模式；綜合工商、稅務(wù)、社保等系統(tǒng)數(shù)據(jù)、企業(yè)信用和互聯(lián)網(wǎng)信息，形成企業(yè)大數(shù)據(jù)全景信息視圖，為實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)年報(bào)數(shù)據(jù)異常等高風(fēng)險(xiǎn)行為，開展國(guó)土空間效率年度評(píng)估提供有力支撐。

3 協(xié)同視角下“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)協(xié)同平臺(tái)的建設(shè)思路

3.1 協(xié)同視角的理論架構(gòu)

協(xié)同理論認(rèn)為系統(tǒng)中各個(gè)子系統(tǒng)在功能和結(jié)構(gòu)上的重新組合，會(huì)產(chǎn)生新的系統(tǒng)功能和結(jié)構(gòu)，重組后的效應(yīng)大于各個(gè)子系統(tǒng)效應(yīng)的加總，實(shí)現(xiàn)整體價(jià)值的最大化[2]。營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的角度來看，依據(jù)協(xié)同理論，“多規(guī)合一”協(xié)同服務(wù)以空間治理、企業(yè)服務(wù)相關(guān)的系統(tǒng)組織運(yùn)行高效為目標(biāo)，明確制定各部門職能，通過部門間的業(yè)務(wù)嵌入及流程再造，建立協(xié)同運(yùn)行機(jī)制，部門主體能夠相互協(xié)調(diào)、相互耦合，獲得協(xié)同效應(yīng)。

3.2 面向應(yīng)用的邏輯架構(gòu)

借鑒協(xié)同理論的相關(guān)研究，依托復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論，以實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)審批改革為目標(biāo)，構(gòu)建了“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)協(xié)同模型，重點(diǎn)關(guān)注各協(xié)同主體之間的利益關(guān)系[3]。在復(fù)雜的工程建設(shè)項(xiàng)目審批過程中，所有的協(xié)同成員和主體都應(yīng)該圍繞營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的目標(biāo)，各自執(zhí)行特定任務(wù)，遵守系統(tǒng)內(nèi)運(yùn)行規(guī)則及系統(tǒng)外環(huán)境規(guī)則，形成各利益主體之間的循環(huán)流動(dòng)?！岸嘁?guī)合一”協(xié)同系統(tǒng)通過協(xié)同機(jī)制的完善以及自身的適應(yīng)、反饋、互動(dòng)等達(dá)到系統(tǒng)均衡狀態(tài)。

圖1 “多規(guī)合一”業(yè)務(wù)協(xié)同模型

3.3 “多規(guī)合一”協(xié)同實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)

基于南京市“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”總體架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”系統(tǒng)與部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)高效協(xié)同，業(yè)務(wù)全域覆蓋。協(xié)同框架如下圖所示：

4 關(guān)鍵技術(shù)

4.1 基于柔性工作流的技術(shù)支撐多部門服務(wù)協(xié)同

柔性工作流技術(shù)是基于固定流程與自由流程之間的一種流程，主線（框架）固定，主框架中某個(gè)或多個(gè)節(jié)點(diǎn)使用自由流程方式轉(zhuǎn)交，不約束辦理步驟。

4.2 項(xiàng)目合規(guī)選址到優(yōu)化選址的技術(shù)創(chuàng)新

空間協(xié)同關(guān)鍵技術(shù)在于合理合規(guī)性檢測(cè)，通過主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目從合規(guī)性選址到產(chǎn)業(yè)優(yōu)化的選址落地。通過業(yè)務(wù)協(xié)同平臺(tái)集成各部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)通過數(shù)據(jù)交換實(shí)現(xiàn)針對(duì)項(xiàng)目的部門意見出具[4]，在項(xiàng)目協(xié)同管理辦法的支撐下實(shí)現(xiàn)同層級(jí)或跨層級(jí)、跨區(qū)域、跨業(yè)務(wù)的部門間協(xié)同意見出具和匯總[5]。

4.3 基于政務(wù)云與數(shù)據(jù)總線的部門協(xié)同和信息共享

圖2 “多規(guī)合一”協(xié)同設(shè)計(jì)框架

依據(jù)統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、接口標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)共享規(guī)范，依托政務(wù)云，采用數(shù)據(jù)總線技術(shù)，加強(qiáng)部門間互聯(lián)互通、信息共享互認(rèn)，建立統(tǒng)一的“橫向到邊、縱向到底、橫縱聯(lián)動(dòng)、無縫銜接”的業(yè)務(wù)協(xié)同平臺(tái)，覆蓋市、區(qū)（園區(qū)）各層級(jí)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一受理、協(xié)同服務(wù)、實(shí)時(shí)流轉(zhuǎn)、跟蹤督辦、信息共享。

5 建設(shè)內(nèi)容

堅(jiān)持系統(tǒng)性思維和創(chuàng)新性思維，堅(jiān)持問題導(dǎo)向和效果導(dǎo)向，踐行項(xiàng)目全生命周期管理與服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)的精準(zhǔn)化、高黏性、精簡(jiǎn)化、高效率。

5.1 精準(zhǔn)感知的空間信息管理子平臺(tái)

整合主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)紅線保護(hù)規(guī)劃等底圖數(shù)據(jù)，疊加產(chǎn)業(yè)發(fā)展、國(guó)土地籍、控制性詳細(xì)規(guī)劃等更多空間數(shù)據(jù)，并建立動(dòng)態(tài)調(diào)整更新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息共享、意見統(tǒng)籌、統(tǒng)計(jì)查詢、輔助選址等功能。

5.2 標(biāo)準(zhǔn)便捷的項(xiàng)目協(xié)同審批監(jiān)管子平臺(tái)

在項(xiàng)目進(jìn)入正式審批前，針對(duì)項(xiàng)目投資規(guī)模、預(yù)選址、用地指標(biāo)、設(shè)計(jì)方案等，相關(guān)行政審批部門提前溝通協(xié)調(diào)，提出建設(shè)條件，達(dá)成協(xié)同意見，推進(jìn)項(xiàng)目可決策、可落地、可實(shí)施，為項(xiàng)目審批提速創(chuàng)造條件[6]。加強(qiáng)項(xiàng)目全生命周期監(jiān)測(cè)管理，基于項(xiàng)目信息的大數(shù)據(jù)分析，對(duì)項(xiàng)目整體運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行綜合分析評(píng)估，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行提供輔助決策支持。

5.3 動(dòng)態(tài)透明的主體功能區(qū)制度管理子平臺(tái)

加強(qiáng)資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)分析，基于“底線思維”，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)共享和動(dòng)態(tài)更新[7]。加強(qiáng)國(guó)土空間開發(fā)效率分析，基于“優(yōu)化發(fā)展”思路，通過社會(huì)信用代碼實(shí)現(xiàn)地籍與企業(yè)稅收、能耗、社保等各類社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)，通過微觀地塊數(shù)據(jù)的集成精準(zhǔn)評(píng)估區(qū)域國(guó)土空間開發(fā)效率，對(duì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局、空間質(zhì)量與效益、區(qū)域產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新、公共服務(wù)設(shè)施均等化等進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)估[8]。

6 南京市“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)協(xié)同平臺(tái)的成功實(shí)踐

6.1 立足企業(yè)視角的應(yīng)用與服務(wù)需求調(diào)研與分析

在平臺(tái)建設(shè)初期，結(jié)合全市營(yíng)商環(huán)境工作統(tǒng)一部署，廣泛開展需求調(diào)研、走訪、座談，明確業(yè)務(wù)痛點(diǎn)、堵點(diǎn)：建設(shè)項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)多、流程長(zhǎng)、耗時(shí)長(zhǎng)，特別是規(guī)劃設(shè)計(jì)方案、施工圖設(shè)計(jì)審查等環(huán)節(jié)程序繁瑣，體外循環(huán)時(shí)間長(zhǎng)；政府部門告知性服務(wù)不到位、政務(wù)系統(tǒng)資源共享不到位需要企業(yè)反復(fù)提交材料。

6.2 平臺(tái)運(yùn)行規(guī)則與配套制度設(shè)計(jì)

為保障平臺(tái)建設(shè)順利推進(jìn)，按照營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化和工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)要求，聯(lián)合相關(guān)部門同步啟動(dòng)項(xiàng)目生成管理辦法和平臺(tái)運(yùn)行規(guī)則編制，目前已完成《南京市建設(shè)項(xiàng)目“多規(guī)合一”協(xié)同管理辦法（試行）》《南京市“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)協(xié)同平臺(tái)運(yùn)行規(guī)則》兩項(xiàng)配套文件。

6.3 跨部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)與精準(zhǔn)服務(wù)

構(gòu)建深度應(yīng)用、上下聯(lián)動(dòng)、縱橫協(xié)同的大平臺(tái)。通過業(yè)務(wù)協(xié)同平臺(tái)整合各部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)形成一個(gè)平臺(tái)多個(gè)系統(tǒng)跨部門協(xié)同，推動(dòng)部門間政務(wù)服務(wù)相互銜接，協(xié)同聯(lián)動(dòng)，解決關(guān)鍵性“堵點(diǎn)”，促進(jìn)項(xiàng)目快速落地。“多規(guī)合一”全覆蓋，現(xiàn)已接入市級(jí)區(qū)級(jí)部門364個(gè)，用戶521個(gè)。

6.4 業(yè)務(wù)協(xié)同平臺(tái)支撐建設(shè)項(xiàng)目審批改革應(yīng)用

全流程一網(wǎng)通辦，促進(jìn)數(shù)據(jù)開放共享。通過“減”“并”“轉(zhuǎn)”，并結(jié)合聯(lián)合審圖，聯(lián)合勘驗(yàn)，構(gòu)建科學(xué)、便捷、高效的工程建設(shè)項(xiàng)目審批和管理體系，有效縮短服務(wù)周期。強(qiáng)化信用體系建設(shè)，事前評(píng)估、事中事后監(jiān)管和處罰。

6.5 項(xiàng)目監(jiān)測(cè)分析與智能決策

集成各級(jí)業(yè)務(wù)平臺(tái)，基于項(xiàng)目信息的大數(shù)據(jù)分析，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行提供輔助決策支持，加強(qiáng)項(xiàng)目“實(shí)施”環(huán)節(jié)的信息協(xié)同。通過對(duì)項(xiàng)目前期推進(jìn)、建設(shè)投產(chǎn)、實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況等相關(guān)數(shù)據(jù)的分析，實(shí)時(shí)掌握企業(yè)運(yùn)行狀態(tài)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況，形成輔助性決策的支撐材料。目前已梳理政務(wù)信息資源約28家單位170類信息，共歸集、上報(bào)國(guó)家信用信息數(shù)據(jù)約14億條。

6.6 強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目?jī)?yōu)化選址

基于“優(yōu)化發(fā)展”思路，對(duì)主體功能區(qū)、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局、空間質(zhì)量與效益、區(qū)域產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新、公共服務(wù)設(shè)施均等化等因子進(jìn)行分析評(píng)估，為市場(chǎng)主體提供各區(qū)、園區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況、產(chǎn)業(yè)鏈配套情況，輔助投資決策；提升政府部門空間治理能力現(xiàn)代化水平，構(gòu)建科學(xué)集約高效的國(guó)土空間開發(fā)格局。

7 示例：“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)協(xié)同平臺(tái)應(yīng)用于企業(yè)投資類建設(shè)項(xiàng)目（不帶方案）

7.1 企業(yè)投資類建設(shè)項(xiàng)目背景

以企業(yè)投資制造業(yè)新增用地項(xiàng)目為例。本項(xiàng)目選取5個(gè)區(qū)60多個(gè)企業(yè)投資項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地調(diào)研考察。結(jié)果如下：一是審批周期長(zhǎng)。從工程建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)到取得施工許可證的平均周期為433天。二是節(jié)點(diǎn)審查時(shí)間長(zhǎng)。突出表現(xiàn)在規(guī)劃條件出具、規(guī)劃設(shè)計(jì)方案審查、施工圖設(shè)計(jì)審查、文物考古勘探等。三是正式申報(bào)準(zhǔn)備時(shí)間長(zhǎng)。尤其是規(guī)劃設(shè)計(jì)方案、施工圖等需要根據(jù)審查意見反復(fù)修改。四是透明度不高。主要表現(xiàn)為市場(chǎng)主體普遍存在對(duì)項(xiàng)目報(bào)建流程事項(xiàng)不清楚的困惑。

7.2 構(gòu)建企業(yè)投資類建設(shè)項(xiàng)目協(xié)同機(jī)制與業(yè)務(wù)流程

基于60家企業(yè)調(diào)研結(jié)果及問題反饋，立足于多部門聯(lián)動(dòng)的協(xié)調(diào)決策，在不改變各部門現(xiàn)行業(yè)務(wù)運(yùn)行機(jī)制的前提下，精簡(jiǎn)業(yè)務(wù)辦理環(huán)節(jié)，將協(xié)同服務(wù)植入部門流程中，實(shí)現(xiàn)從源頭確保項(xiàng)目合規(guī)合理，審批流程快速順暢，加速項(xiàng)目落地投產(chǎn)。

7.3 企業(yè)投資類建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)行成效

圖3 企業(yè)投資制造業(yè)新增用地建設(shè)項(xiàng)目改革后

經(jīng)過構(gòu)建的平臺(tái)協(xié)同機(jī)制，通過“減放并轉(zhuǎn)調(diào)”、優(yōu)化事前服務(wù)和各部門協(xié)同，首先，企業(yè)投資項(xiàng)目從取得用地到辦理產(chǎn)權(quán)登記，審批時(shí)間縮減至50個(gè)工作日內(nèi)；其次，在精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)方面：取消10個(gè)審批事項(xiàng)，占比16.2% ；“合并”10個(gè)審批事項(xiàng)，占比16.2%；聯(lián)合審圖將消防、人防、氣象等技術(shù)審查并入施工圖設(shè)計(jì)文件審查；聯(lián)合勘驗(yàn)由建設(shè)部門組織實(shí)施，實(shí)行“一次委托、統(tǒng)一測(cè)繪、成果共享”；轉(zhuǎn)變管理方式11項(xiàng)，占比17.8%；最后，申報(bào)材料通過流程優(yōu)化及數(shù)據(jù)共享有效減少29.8%。