聶帥鈞

（上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院，上海 200030）

1 問(wèn)題的提出

現(xiàn)代社會(huì)國(guó)家理念與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙輪驅(qū)動(dòng)①客觀而言，容積率獎(jiǎng)勵(lì)是時(shí)代變遷的產(chǎn)物。一方面，社會(huì)國(guó)家理念要求為公眾提供給付行政，而容積率獎(jiǎng)勵(lì)所欲實(shí)現(xiàn)的配建保障性住房、修建公共停車場(chǎng)等目標(biāo)正體現(xiàn)了社會(huì)國(guó)家的理念。另一方面，改革開(kāi)放之前的城市規(guī)劃從設(shè)計(jì)到實(shí)施都是政府行為，并不存在市場(chǎng)主體的作用，而改革開(kāi)放之后的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)承認(rèn)開(kāi)發(fā)商的利益訴求，成為推動(dòng)容積率獎(jiǎng)勵(lì)產(chǎn)生的條件。此外，由經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的技術(shù)進(jìn)步亦是推動(dòng)容積率獎(jiǎng)勵(lì)產(chǎn)生的另一重要條件，如鋼鐵技術(shù)、電梯技術(shù)的發(fā)展使得建設(shè)高層建筑具有了現(xiàn)實(shí)可能性。呼吁著容積率管制方式的變革和轉(zhuǎn)型，容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度便是應(yīng)運(yùn)而生的重要?jiǎng)?chuàng)新舉措之一。所謂容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度，是指土地開(kāi)發(fā)管理部門為取得開(kāi)發(fā)商的合作，在開(kāi)發(fā)商提供一定的公共空間或公益性設(shè)施的前提下，獎(jiǎng)勵(lì)開(kāi)發(fā)商一定的建筑面積[1]。相較于傳統(tǒng)的容積率管制方式而言，容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度的“新”主要表現(xiàn)在以下4點(diǎn)：一是從權(quán)利結(jié)構(gòu)上看，開(kāi)發(fā)商的建設(shè)自由得到了擴(kuò)張，使獎(jiǎng)勵(lì)前的容積率上限之上的空中空間得到了利用[2]，“實(shí)現(xiàn)了空間資源的再次分配”[3]；二是從義務(wù)主體上看，公益性設(shè)施的提供義務(wù)由國(guó)家轉(zhuǎn)向私人開(kāi)發(fā)商，“通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)履行承擔(dān)傳統(tǒng)的公共任務(wù)”[4]，彌補(bǔ)了國(guó)家能力的不足；三是從成本收益上看，通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)虛擬化的容積率指標(biāo)，激勵(lì)開(kāi)發(fā)商投入大量資金來(lái)建設(shè)公益性設(shè)施，實(shí)現(xiàn)了解決巨額財(cái)政負(fù)擔(dān)和滿足公共物品需求的雙重跨越；四是從規(guī)劃模式上看，通過(guò)提高土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度與優(yōu)化城市空間布局，推動(dòng)“增量規(guī)劃向存量規(guī)劃的轉(zhuǎn)型”[5]，盤活了城市存量用地資源。正是由于這些新優(yōu)點(diǎn)，容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度得以在各地迅速推廣并大量應(yīng)用，被稱為“彈性引導(dǎo)技術(shù)”[6]。

但是，容積率獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)踐存在著獎(jiǎng)勵(lì)范圍缺乏統(tǒng)一認(rèn)知、獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)缺乏量化基礎(chǔ)、控制機(jī)制尚不健全等問(wèn)題[7]。這種失范現(xiàn)象不但會(huì)損及利害關(guān)系人的合法權(quán)益乃至社會(huì)公共利益，還將會(huì)導(dǎo)致生活品質(zhì)的惡化以及城市空間的無(wú)序發(fā)展。因而，為了防止獎(jiǎng)勵(lì)失范所帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)，有必要推動(dòng)容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度的法治化建構(gòu)。從制度設(shè)計(jì)上看，首要問(wèn)題乃是準(zhǔn)確界定其法律屬性，因?yàn)檫@不僅決定了該如何配置容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，還決定了應(yīng)如何進(jìn)行相應(yīng)的法律制度建設(shè)以對(duì)其作系統(tǒng)性調(diào)整。基于此，本文試圖借助行政法框架中的行政過(guò)程論作為分析工具，厘清容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度的法律屬性，并提出富有針對(duì)性的法律規(guī)制措施，以期為其法治化建設(shè)有所助益。

2 容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度法律屬性既有理論學(xué)說(shuō)的述評(píng)

總體來(lái)看，通過(guò)整理學(xué)界關(guān)于容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度法律屬性討論的到達(dá)點(diǎn)，可將現(xiàn)有理論爭(zhēng)鳴歸結(jié)為專注“公法因素”的“行政行為說(shuō)”與關(guān)注“私法因素”的“權(quán)利變動(dòng)說(shuō)”。

2.1 專注“公法因素”的“行政行為說(shuō)”

“行政行為說(shuō)”專注于容積率獎(jiǎng)勵(lì)法律關(guān)系中行政機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)行的特征，并依其法律效果嘗試從行政行為體系中尋求解答。如有學(xué)者指出容積率獎(jiǎng)勵(lì)作為行政獎(jiǎng)勵(lì)，著眼于調(diào)動(dòng)激勵(lì)相對(duì)人積極參與，自覺(jué)履行任務(wù)，是一種新型靈活高效的管制手段[8]；再如有學(xué)者將其定性為具有行政許可、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政給付和行政契約四重屬性的復(fù)合行政行為[9]。從方法論意義上講，此類觀點(diǎn)采用了行政行為形式理論的研究范式，即從復(fù)雜的容積率獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)踐中抽象提煉出其特征、要件、效力等規(guī)律性內(nèi)容，并與既有的型式化行政行為相比對(duì)，進(jìn)而將其分門別類地歸入已經(jīng)類型化的行政行為。

然而，該研究范式雖能將容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度定位于行政行為的坐標(biāo)譜系之中，但其也存在固有缺陷。第一，定位的精準(zhǔn)度有限。該研究范式定位的精準(zhǔn)與否取決于“行政行為庫(kù)”的完備程度，但鑒于“行政行為庫(kù)”的內(nèi)存有限，容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度的全部法律屬性無(wú)法與形式化行政行為完全匹配，對(duì)其法律屬性的界定不免失真。第二，無(wú)法刻畫(huà)容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度的全貌。行政行為形式理論乃基于法概念操作技術(shù)之方便性，就行政機(jī)關(guān)為達(dá)成一定行政目的或任務(wù)所實(shí)施之各種活動(dòng)中，選定某一特定時(shí)點(diǎn)之行為，作為控制行政活動(dòng)適法范圍或界限時(shí)之審查對(duì)象[10]。這種瞬間抓拍方法對(duì)容積率獎(jiǎng)勵(lì)的現(xiàn)實(shí)情況把握得并不充分，僅描述了容積率獎(jiǎng)勵(lì)活動(dòng)的部分內(nèi)容，而沒(méi)有觀察到整個(gè)全貌，無(wú)力突破以點(diǎn)帶面的思維窠臼。第三，忽略了行政相關(guān)人的地位。該研究范式重點(diǎn)考察行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人的雙邊關(guān)系，對(duì)行政相關(guān)人的參與作用關(guān)注不足。事實(shí)上，容積率獎(jiǎng)勵(lì)法律關(guān)系的參與主體除開(kāi)發(fā)商以外，還有小區(qū)業(yè)主、周邊居民、專家。

2.2 關(guān)注“私法因素”的“權(quán)利變動(dòng)說(shuō)”

“權(quán)利變動(dòng)說(shuō)”側(cè)重于關(guān)注容積率獎(jiǎng)勵(lì)法律關(guān)系中開(kāi)發(fā)商權(quán)利的變動(dòng)情況，并依權(quán)利類型的不同分為“土地開(kāi)發(fā)權(quán)交易”和“財(cái)產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償”兩種看法?！巴恋亻_(kāi)發(fā)權(quán)交易”認(rèn)為容積率獎(jiǎng)勵(lì)使開(kāi)發(fā)商額外獲得了土地開(kāi)發(fā)的權(quán)利。如有學(xué)者認(rèn)為容積率獎(jiǎng)勵(lì)可以看作是將公共空間、公共設(shè)施上的開(kāi)發(fā)權(quán)限轉(zhuǎn)移至其他地區(qū)[11]。再如有學(xué)者將容積率獎(jiǎng)勵(lì)界定為土地開(kāi)發(fā)權(quán)交易，并指出受讓人取得容積率指標(biāo)就意味著取得土地開(kāi)發(fā)權(quán)這項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)[12]。若仔細(xì)考究，不難發(fā)現(xiàn)此種看法承認(rèn)土地開(kāi)發(fā)權(quán)是開(kāi)發(fā)商享有的私權(quán)利。然而，土地開(kāi)發(fā)權(quán)究竟是何種權(quán)利，在學(xué)理上卻存在三種不同見(jiàn)解。一是公法權(quán)利。認(rèn)為土地開(kāi)發(fā)權(quán)已與土地所有權(quán)分離，是通過(guò)規(guī)劃許可創(chuàng)設(shè)的公法權(quán)利。如有學(xué)者指出土地發(fā)展權(quán)并非土地所有權(quán)的派生權(quán)利，它因國(guó)家管制權(quán)的行使而成為一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利[13]。二是私法權(quán)利。認(rèn)為土地開(kāi)發(fā)權(quán)內(nèi)含于土地所有權(quán)，是通過(guò)規(guī)劃許可激活已有的私法權(quán)利。如有學(xué)者認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)屬于土地所有取的固有內(nèi)容，并非由國(guó)家的土地規(guī)劃管制權(quán)產(chǎn)生，后者僅僅是限制了土地發(fā)展權(quán)的行使方式和行使范圍而已[14]。三是混合權(quán)利。認(rèn)為土地開(kāi)發(fā)權(quán)兼具公法權(quán)利和私法權(quán)利。如有學(xué)者認(rèn)為土地開(kāi)發(fā)權(quán)分為“規(guī)劃上的土地開(kāi)發(fā)權(quán)”和“私法上的土地開(kāi)發(fā)權(quán)”，“規(guī)劃上的土地開(kāi)發(fā)權(quán)”是行政許可，可以脫離特定地塊轉(zhuǎn)讓，而“私法上的土地開(kāi)發(fā)權(quán)”是使用收益權(quán)，與特定土地聯(lián)系在一起[15]。由此不難推導(dǎo)出，在中國(guó)尚未就土地開(kāi)發(fā)權(quán)法律性質(zhì)予以明定的前提下，將容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度視為“土地開(kāi)發(fā)權(quán)交易”存在先天不足之缺陷，并不具有實(shí)質(zhì)性意義。

與上述看法思考邏輯相類似，“財(cái)產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償”著眼于開(kāi)發(fā)商的財(cái)產(chǎn)權(quán)。如有學(xué)者認(rèn)為容積率獎(jiǎng)勵(lì)可以理解為一種補(bǔ)償措施，對(duì)開(kāi)發(fā)商為城市提供福利性公共設(shè)施的行為進(jìn)行補(bǔ)償[16]。有學(xué)者進(jìn)一步指出，對(duì)于開(kāi)發(fā)商建設(shè)一定城市開(kāi)放空間的容積獎(jiǎng)勵(lì)，其實(shí)質(zhì)是對(duì)于這些土地權(quán)利人所進(jìn)行的城市公共設(shè)施開(kāi)發(fā)費(fèi)用的補(bǔ)償[17]。此種看法認(rèn)為開(kāi)發(fā)商因財(cái)產(chǎn)權(quán)遭受損失而享有補(bǔ)償權(quán)利，并將獎(jiǎng)勵(lì)的容積率等同于補(bǔ)償手段。可以說(shuō)，“權(quán)利變動(dòng)說(shuō)”的兩種看法深刻揭橥了容積率獎(jiǎng)勵(lì)的權(quán)利屬性，但也存在三點(diǎn)不足：第一，忽略了行政權(quán)力在土地利用規(guī)劃中的作用，畢竟容積率指標(biāo)是由規(guī)劃?rùn)?quán)力創(chuàng)設(shè)出的；第二，僅評(píng)價(jià)了容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度對(duì)開(kāi)發(fā)商權(quán)利所產(chǎn)生的實(shí)際影響，遺漏了行政主體和行政相關(guān)人參與其中的事實(shí)；第三，僅評(píng)價(jià)造成開(kāi)發(fā)商權(quán)利變動(dòng)的行為，對(duì)其他過(guò)程性行為的評(píng)價(jià)缺失。

2.3 癥結(jié)診斷：公私法二元論的思考方式

一言以蔽之，“行政行為說(shuō)”認(rèn)為容積率獎(jiǎng)勵(lì)是公法行為，而“權(quán)利變動(dòng)說(shuō)”則認(rèn)為其是私法行為。從思想脈絡(luò)層面觀察，既有學(xué)說(shuō)所采取的研究范式是以公私法二元論為基礎(chǔ)建構(gòu)起來(lái)的兩個(gè)面向：（1）公法向度上，“行政行為說(shuō)”遵循傳統(tǒng)行政法學(xué)中行政行為形式理論的研究范式，試圖將容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度予以定型化，是一種對(duì)公法權(quán)力思維的邏輯表達(dá)；（2）私法向度上，“權(quán)利變動(dòng)說(shuō)”依據(jù)現(xiàn)代民法中權(quán)利本位的研究范式，力圖將容積率獎(jiǎng)勵(lì)證成為土地開(kāi)發(fā)權(quán)交易或是財(cái)產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償，是一種對(duì)私法權(quán)利思維的邏輯表達(dá)?？傮w來(lái)說(shuō)，盡管這兩種“針尖對(duì)麥芒”的觀點(diǎn)都包含著些許的真理因子，但它們都難以突破固有的思維局限，無(wú)法完全揭開(kāi)容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度之“面紗”。究其原因在于，公權(quán)力與私權(quán)利二者貫穿于容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度始終，作為新型土地利用規(guī)制工具的容積率獎(jiǎng)勵(lì)，其所涉及法律問(wèn)題屬于公私法混合領(lǐng)域，而不能單純地將其歸入公法領(lǐng)域或私法領(lǐng)域。

從法理上看，以市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制為核心的容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度，不僅因應(yīng)了城市精明增長(zhǎng)理論，而且平衡了利益主體的多元訴求。就其本質(zhì)而言，這種在一定條件下借助私法主體和私法形式來(lái)完成行政任務(wù)的做法，與行政私法原理相一致，是行政私法原理在中國(guó)城市規(guī)劃管理領(lǐng)域的實(shí)踐體現(xiàn)。而公行政以參與私法法律關(guān)系之方式，達(dá)成其給付行政或誘導(dǎo)行政之公法任務(wù)時(shí)，仍受某一程度之公法拘束，不能全面享有私法自治[18]。也就是說(shuō)，容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度既要遵循公法原則又要適用私法規(guī)范，是故，為有效地解構(gòu)容積率獎(jiǎng)勵(lì)的法律屬性，亟需導(dǎo)入新的分析工具。

3 行政過(guò)程論框架下容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度法律屬性之界定

3.1 對(duì)癥下藥：導(dǎo)入行政過(guò)程論分析工具之原因

現(xiàn)有研究范式不僅無(wú)法對(duì)容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度進(jìn)行全景式描述，還難以走出“盲人摸象”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。對(duì)此，導(dǎo)入行政過(guò)程論分析工具則可以對(duì)癥下藥，打破既有研究視角的藩籬。具體來(lái)講，行政過(guò)程論乃是“全面、動(dòng)態(tài)考察行政過(guò)程”，“全面考察”認(rèn)為應(yīng)將傳統(tǒng)行政法學(xué)所忽視的內(nèi)部行政行為、非定型行政行為以及事實(shí)行為等納入行政法學(xué)的視野；“動(dòng)態(tài)考察”認(rèn)為在對(duì)行政過(guò)程中的各種行為形式進(jìn)行分別考察外，也應(yīng)當(dāng)注意行政過(guò)程中各種要素之間的關(guān)聯(lián)性[19]。就前者而言，行政過(guò)程論并不以公私法二元論為基礎(chǔ)，提倡將有關(guān)行政的法律現(xiàn)象都納入研究對(duì)象，這正與兼具公私法特征的容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度相吻合；就后者而言，行政過(guò)程研究則是研究由不同行政行為的“點(diǎn)”所構(gòu)成的一條“線”和“鏈”，并在此基礎(chǔ)上研究“面”和“體”[20]，更易充分把握容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度的全貌。必須提及的是，導(dǎo)入行政過(guò)程論既不意味著完全舍棄行政行為形式理論的研究范式，也不意味著在方法上單獨(dú)使用行政過(guò)程論。準(zhǔn)確地說(shuō)，將容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度置于行政過(guò)程論的分析框架下，更多是一種研究范式上的轉(zhuǎn)型，在對(duì)其法律屬性的具體分析之中，仍需輔之以法律關(guān)系論和體系化思維加以解讀。從法律關(guān)系論來(lái)看，需要兼顧“規(guī)劃部門和開(kāi)發(fā)商”以及“規(guī)劃部門和獎(jiǎng)勵(lì)地區(qū)周邊居民”兩種法律關(guān)系。從體系化思維來(lái)看，容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度中的各個(gè)階段仍須從形式上進(jìn)行類型化梳理。

3.2 抽絲剝繭：容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度階段性構(gòu)造之研判

按照事前事中事后的邏輯順序，運(yùn)用行政過(guò)程論對(duì)容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度階段性構(gòu)造進(jìn)行顯微鏡式剖析，可將其劃分為“制定標(biāo)準(zhǔn)行為”“作出決定行為”“檢查維護(hù)行為”三種過(guò)程行為。

3.2.1 制定標(biāo)準(zhǔn)行為

安全永遠(yuǎn)是家電產(chǎn)品最重要的一環(huán)，作為廚房電器更是如此，長(zhǎng)期高頻率接觸水、電、燃?xì)獾拳h(huán)境，需要更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)來(lái)保障消費(fèi)者的使用安全。

制定標(biāo)準(zhǔn)行為是指規(guī)劃部門制定和發(fā)布有關(guān)容積率獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)則的行政活動(dòng)總稱。從學(xué)理上講，這些關(guān)于獎(jiǎng)勵(lì)條件、獎(jiǎng)勵(lì)范圍與獎(jiǎng)勵(lì)額度的規(guī)定屬于城市規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。因此，判斷制定標(biāo)準(zhǔn)行為性質(zhì)就轉(zhuǎn)變?yōu)槔宥ㄈ莘e率獎(jiǎng)勵(lì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的屬性問(wèn)題。從名稱、公布形式、內(nèi)容載體等外在形式判斷，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不屬于法律規(guī)范的范疇[21]。但從實(shí)質(zhì)意義上分析，容積率獎(jiǎng)勵(lì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以量化的形式規(guī)定了提供不同公益性設(shè)施所對(duì)應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)額度，并在事實(shí)上成為規(guī)劃部門做出獎(jiǎng)勵(lì)與否的直接根據(jù)。這種借助行政自我拘束原則、平等對(duì)待原則而對(duì)規(guī)劃部門發(fā)生拘束力的容積率獎(jiǎng)勵(lì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，間接規(guī)定了開(kāi)發(fā)商的權(quán)利義務(wù)，并對(duì)其產(chǎn)生外部效果。因此可以說(shuō)，盡管容積率獎(jiǎng)勵(lì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不具有法律規(guī)范的外觀形式，但它能對(duì)開(kāi)發(fā)商產(chǎn)生實(shí)際上的約束力，從這個(gè)意義上講，其可被視為是一種法律規(guī)范，制定標(biāo)準(zhǔn)行為的性質(zhì)應(yīng)界定為抽象行政行為。

3.2.2 作出決定行為

作出決定行為，是指規(guī)劃部門根據(jù)開(kāi)發(fā)商書(shū)面申請(qǐng)依法做出是否給予容積率獎(jiǎng)勵(lì)的行政活動(dòng)總稱。依據(jù)作出決定行為關(guān)鍵事實(shí)的不同，類推適用行政法上的雙階理論，可將其劃分為兩個(gè)階段：規(guī)劃部門作出是否給予獎(jiǎng)勵(lì)的決定以及規(guī)劃部門與開(kāi)發(fā)商通過(guò)簽訂《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》來(lái)實(shí)施容積率獎(jiǎng)勵(lì)（表1）。

表1 雙階理論視野中的做出決定行為Tab.1 Decision-making behavior from the perspective of two-order theory

針對(duì)第一階段，應(yīng)將其定性為具體行政行為。嚴(yán)格講，一個(gè)行為要構(gòu)成具體行政行為，必須具備行政權(quán)能的存在、行政權(quán)的實(shí)際運(yùn)用、法律效果的存在和表示行為的存在4個(gè)條件[22]。顯然，決定是否獎(jiǎng)勵(lì)符合前兩項(xiàng)要件無(wú)須質(zhì)疑，重點(diǎn)應(yīng)論證后兩項(xiàng)。首先，“法律效果的存在”之要件，指主體通過(guò)意志行為直接設(shè)定、變更、消滅或者確認(rèn)某種權(quán)利義務(wù)關(guān)系[23]。就決定是否獎(jiǎng)勵(lì)而言，其客觀上能對(duì)特定開(kāi)發(fā)商權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生規(guī)制作用，且該法律效果主觀上受規(guī)劃部門的意思表示所支配，因此符合第三項(xiàng)要件。其次，“表示行為的存在”之要件，指行為的主體將其旨在產(chǎn)生一定法律效果的內(nèi)在意思以一定方式表現(xiàn)于外部，并足以為外界所客觀理解[24]。就決定是否獎(jiǎng)勵(lì)而言，規(guī)劃部門多采用公開(kāi)的方式使開(kāi)發(fā)商知曉，如《湘潭市經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地容積率調(diào)整管理暫行辦法》第8條規(guī)定：“將調(diào)整方案在本地媒體和現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行公示”，因此符合“表示行為的存在”之要件。

然而，具體行政行為種類繁多，將決定是否獎(jiǎng)勵(lì)定性為具體行政行為畢竟只是一種粗線條式的描述，并沒(méi)有回答其到底屬于何種類型的具體行政行為。檢視“行政行為庫(kù)”，可以發(fā)現(xiàn)行政獎(jiǎng)勵(lì)為直觀認(rèn)識(shí)該行為提供了學(xué)理框架。從宏觀上把握，容積率屬于物質(zhì)利益，決定是否獎(jiǎng)勵(lì)的內(nèi)在機(jī)理與行政獎(jiǎng)勵(lì)所具有的非強(qiáng)制性特征、激勵(lì)機(jī)制以及博弈結(jié)構(gòu)相類似。但從微觀上細(xì)究，決定是否獎(jiǎng)勵(lì)確有獨(dú)特之處，行政獎(jiǎng)勵(lì)行為難以涵蓋其全部法律屬性，該框架的解釋力相當(dāng)有限。突出表現(xiàn)在：其一，作為授益性行政行為的行政獎(jiǎng)勵(lì)不能囊括容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度的負(fù)擔(dān)性特征。決定是否獎(jiǎng)勵(lì)既有授益性效果，又有負(fù)擔(dān)性特征，是一種典型的具有雙重法律效果的行政行為。因此，將該行為定性成行政獎(jiǎng)勵(lì)會(huì)在理論上產(chǎn)生自相矛盾。其二，容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度的行政特許邏輯不被行政獎(jiǎng)勵(lì)所包含。特許是對(duì)國(guó)民設(shè)定其原本不擁有的權(quán)利或權(quán)利能力的行為[25]。在容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度中，開(kāi)發(fā)商被規(guī)劃部門獎(jiǎng)勵(lì)行為所解除的是由控制性詳細(xì)規(guī)劃對(duì)特定地塊設(shè)定的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度限制，相應(yīng)地，如果規(guī)劃部門作出同意獎(jiǎng)勵(lì)的決定，就意味著開(kāi)發(fā)商取得了其原本并不擁有的建設(shè)自由。故在此意義上講，該行為的部分法律屬性是行政許可中的特許?？陀^上講，第一階段的行為具有多重法律效果，很難將其類型化并分配至現(xiàn)有的“行政行為庫(kù)”之中，所以在某種程度上可將其定性為復(fù)合行政行為。但鑒于此法律概念在中國(guó)實(shí)證法上缺位，故退而求其次，仍將其界定為具體行政行為不失為一種最不壞的抉擇。

針對(duì)第二階段，筆者認(rèn)為應(yīng)將其定性為行政協(xié)議。因?yàn)榫腿莘e率獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)而言，規(guī)劃部門與開(kāi)發(fā)商之間在獎(jiǎng)多獎(jiǎng)少方面并不存在討價(jià)還價(jià)的余地，相反，這是由行政機(jī)關(guān)根據(jù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)所確定的，所以，雙方簽訂合同并不存在完全的意思自治，開(kāi)發(fā)商只有選擇簽與不簽的自由。換言之，《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》①目前理論界和司法實(shí)務(wù)關(guān)于《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》的法律屬性存在兩種針?shù)h相對(duì)的觀點(diǎn)：一種認(rèn)為其是民事合同，如學(xué)者宋志紅認(rèn)為將國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同純化為純粹民事性質(zhì)的合同是土地出讓實(shí)踐發(fā)展的正確方向[26]；另一種認(rèn)為其是行政協(xié)議，如學(xué)者崔兆在認(rèn)為國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同兼具公法和私法特性，屬于行政合同[27]。有別于民事合同，規(guī)劃部門與開(kāi)發(fā)商之間的關(guān)系不是平等主體之間的民事法律關(guān)系②就規(guī)劃部門和開(kāi)發(fā)商之間的關(guān)系而言，學(xué)者張先貴認(rèn)為：“合同雙方當(dāng)事人乃市場(chǎng)上的平等主體，而非國(guó)家機(jī)關(guān)；整個(gè)交易過(guò)程都是以意思自治為核心的?！盵28]但實(shí)際上果真如此嗎？整體看來(lái)，該觀點(diǎn)遺漏了獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)是由行政機(jī)關(guān)制定的這一關(guān)鍵事實(shí)，即雙方之間只存在相對(duì)的契約自由。當(dāng)然，雙方之間關(guān)系究竟如何，還存在著進(jìn)一步商榷的空間，筆者在此僅是提供了一種可能的思考方向，畢竟研究切入的角度不同，所得出的結(jié)論也有所差別。，規(guī)劃部門仍舊是以公法主體身份介入簽訂合同的過(guò)程，但不是基于“命令—服從”的高權(quán)行政模式，而是以市場(chǎng)激勵(lì)為核心的非強(qiáng)制性關(guān)系。盡管規(guī)劃部門不是以私主體身份加入城市開(kāi)發(fā)建設(shè)的法律關(guān)系之中，但這絲毫不影響市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制功能的發(fā)揮，因?yàn)槭袌?chǎng)激勵(lì)是要使開(kāi)發(fā)商獲取可觀的經(jīng)濟(jì)利益以調(diào)動(dòng)其積極性，所以確定適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)就成為制度良好運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。

3.2.3 檢查維護(hù)行為

檢查維護(hù)行為，是指行政機(jī)關(guān)對(duì)公益性設(shè)施的工程進(jìn)度與質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督檢查并對(duì)其維護(hù)管理的行政活動(dòng)總稱。以公益性設(shè)施是否投入使用作為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，可將該行為劃分成驗(yàn)收檢查和維護(hù)管理兩個(gè)階段。就前階段而言，驗(yàn)收檢查行為性質(zhì)上屬于行政事實(shí)行為，而不是行政法律行為。因?yàn)閰^(qū)分事實(shí)行為與法律行為的核心在于判斷行為是否產(chǎn)生法律效果，進(jìn)一步地須考察該法律效果是否由行政機(jī)關(guān)的意思表示所決定。筆者以為，規(guī)劃、住建等部門對(duì)公益性設(shè)施的驗(yàn)收檢查，僅是執(zhí)行有關(guān)工程建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的行為，其在主觀上并沒(méi)有消滅、變更或撤銷獎(jiǎng)勵(lì)決定的意思表示，并未對(duì)開(kāi)發(fā)商權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，因此驗(yàn)收檢查應(yīng)定性為行政事實(shí)行為。

4 完善容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度的法律規(guī)制體系

容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度既具授益性特征又具侵益性風(fēng)險(xiǎn)，能對(duì)行政相對(duì)人和行政相關(guān)人的實(shí)際權(quán)益產(chǎn)生重大影響。一方面，它使開(kāi)發(fā)商獲得額外的開(kāi)發(fā)利益并承擔(dān)公共建設(shè)義務(wù)；另一方面，它存在著侵犯獎(jiǎng)勵(lì)地區(qū)周邊居民景觀、環(huán)境、出行等權(quán)利的現(xiàn)實(shí)可能性。鑒于此，容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度不得被隨意創(chuàng)設(shè)和實(shí)施，而應(yīng)在行政過(guò)程論的指導(dǎo)下形成一套系統(tǒng)完善的法律規(guī)制體系，具體包括設(shè)定依據(jù)、內(nèi)容控制、程序規(guī)范與救濟(jì)渠道4個(gè)方面。

4.1 規(guī)制前提：容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度的設(shè)定依據(jù)

容積率獎(jiǎng)勵(lì)主要通過(guò)地方政府規(guī)劃部門出臺(tái)的規(guī)范性文件予以設(shè)定，但這種設(shè)定依據(jù)的法律位階較低，并不能適應(yīng)容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度法治化建設(shè)的要求。筆者以為，容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度應(yīng)受法律保留原則的約束，但其不屬于《立法法》第8條絕對(duì)保留事項(xiàng)，所以可由法律、行政法規(guī)予以設(shè)定。通常認(rèn)為，法律保留的適用范圍日漸擴(kuò)大，其不僅僅停留在侵害行政或干預(yù)行政領(lǐng)域，而且擴(kuò)大到所謂“特別權(quán)力關(guān)系”等內(nèi)部行政、給付行政等領(lǐng)域[32]。這樣，具有給付行政特征的容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度自然也應(yīng)適用法律保留。具體講，政府實(shí)施容積率獎(jiǎng)勵(lì)是為了完成公共建設(shè)任務(wù)，諸如垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站、社康中心、公交場(chǎng)站、社區(qū)幼兒園等公益性設(shè)施，而這些公共物品莫不與公民的生存權(quán)、環(huán)境權(quán)、受教育權(quán)等基本權(quán)利息息相關(guān)，具有極強(qiáng)的公共利益屬性，因此，即便是開(kāi)發(fā)商出于自愿參與公共建設(shè)，容積率獎(jiǎng)勵(lì)也應(yīng)當(dāng)有明確的法律依據(jù)，如此才符合法律保留原則，否則，就可能會(huì)對(duì)公眾權(quán)益造成不利影響。當(dāng)然，就立法路徑而言，無(wú)論是修改規(guī)劃主干法（如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等）還是制定專門行政法規(guī)，有關(guān)容積率獎(jiǎng)勵(lì)的中央立法只能是原則性規(guī)定，畢竟每個(gè)城市的人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地理環(huán)境等各不相同，更何況土地利用規(guī)劃基本上是一種地方事務(wù)[33]。因此，在框架性立法的基礎(chǔ)之上，為保證容積率獎(jiǎng)勵(lì)的實(shí)施效果，可通過(guò)地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章以及規(guī)范性文件作進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定。

4.2 規(guī)制實(shí)體：容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度的內(nèi)容控制

對(duì)容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度實(shí)體內(nèi)容的控制，應(yīng)著重體現(xiàn)在獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)和檢查維護(hù)兩方面。一方面，容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度的實(shí)踐效果取決于獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)合理與否，合理的標(biāo)準(zhǔn)能實(shí)現(xiàn)收益大于成本的正效應(yīng)，反之則可能引發(fā)城市無(wú)序發(fā)展等負(fù)效應(yīng)。另一方面，容積率獎(jiǎng)勵(lì)成功實(shí)施的重點(diǎn)在于確保公益性設(shè)施的使用品質(zhì)，因?yàn)橹挥芯邆淇杉靶?、可用性的設(shè)施才能滿足居民公共活動(dòng)的需求，而布局不合理、維護(hù)不到位的設(shè)施則會(huì)致使公共使用目的無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

第一，設(shè)置合理的容積率獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)。獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容包括獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目、獎(jiǎng)勵(lì)范圍與獎(jiǎng)勵(lì)額度。其中，獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目和規(guī)劃部門所欲實(shí)現(xiàn)的行政任務(wù)密切關(guān)聯(lián)，政府可通過(guò)選擇不同項(xiàng)目來(lái)滿足相應(yīng)的公共利益需求。獎(jiǎng)勵(lì)范圍的劃定則蘊(yùn)含了規(guī)劃?rùn)?quán)對(duì)土地利用秩序的積極形成功能，政府可通過(guò)將基礎(chǔ)設(shè)施落后地區(qū)選為獎(jiǎng)勵(lì)范圍以推動(dòng)其城市更新，而獎(jiǎng)勵(lì)額度的制定須同時(shí)兼顧到經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和政策三個(gè)面向。（1）形成經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。基于理性人假設(shè)，只有因獎(jiǎng)勵(lì)額度所獲得的利潤(rùn)超過(guò)公共設(shè)施建設(shè)成本的情況下，才會(huì)吸引開(kāi)發(fā)商的主動(dòng)配合，這就要結(jié)合房產(chǎn)市場(chǎng)行情、土地位置、建設(shè)成本等因素確定最低的獎(jiǎng)勵(lì)額度。（2）考量環(huán)境品質(zhì)。由于建筑面積增加將會(huì)提高獎(jiǎng)勵(lì)地區(qū)的人口密度，進(jìn)而造成既有公共設(shè)施服務(wù)水平的下降和整體生活環(huán)境品質(zhì)的惡化，甚至?xí)觿∩鐓^(qū)內(nèi)人際關(guān)系的緊張，這就要根據(jù)獎(jiǎng)勵(lì)地區(qū)周邊環(huán)境的承載力確定最高的獎(jiǎng)勵(lì)額度。（3）確保政策實(shí)現(xiàn)。鑒于不同行政任務(wù)之間有緩急輕重之分，這就要依據(jù)容積率獎(jiǎng)勵(lì)政策目標(biāo)的重要性確定分級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)額度，以引導(dǎo)開(kāi)發(fā)商實(shí)現(xiàn)最迫切的行政目標(biāo)。

第二，建立配套的監(jiān)督保障機(jī)制。盡管容積率獎(jiǎng)勵(lì)有助于提升公益性設(shè)施的建設(shè)效率，但開(kāi)發(fā)商可能會(huì)過(guò)于追逐開(kāi)發(fā)利潤(rùn)而忽視公益性設(shè)施的品質(zhì)，這就需明確國(guó)家的監(jiān)督保障義務(wù)。為此：一是要制定公益性設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，并加強(qiáng)公益性設(shè)施驗(yàn)收環(huán)節(jié)的監(jiān)管工作；二是要明確公益性設(shè)施的使用方式，對(duì)于未提供公眾使用的行為予以懲罰；三是要界定清楚公益性設(shè)施的管理維護(hù)職責(zé)，對(duì)于產(chǎn)權(quán)移交政府的，應(yīng)由相應(yīng)部門負(fù)擔(dān)日常管理與維護(hù)成本，對(duì)于不能移交產(chǎn)權(quán)的，則應(yīng)將管理維護(hù)費(fèi)用列入開(kāi)發(fā)商的建設(shè)成本。

4.3 規(guī)制過(guò)程：容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度的程序規(guī)范

對(duì)容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度的過(guò)程控制主要體現(xiàn)在事中環(huán)節(jié)，具體程序規(guī)范可分為控制作出決定行為的合法性以及保護(hù)相對(duì)人和相關(guān)人的權(quán)利兩大類。

第一，明確審查期限和說(shuō)明理由制度。一方面，現(xiàn)行容積率獎(jiǎng)勵(lì)法律規(guī)范并未規(guī)定規(guī)劃部門審查獎(jiǎng)勵(lì)申請(qǐng)的期限，這不僅會(huì)降低行政效率，還間接侵犯了開(kāi)發(fā)商的獎(jiǎng)勵(lì)申請(qǐng)權(quán)。此外，若審查期限過(guò)長(zhǎng)，開(kāi)發(fā)商難免承受較大的人力及資本利息負(fù)擔(dān)，還將面臨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的變化風(fēng)險(xiǎn)，這明顯會(huì)削弱容積率獎(jiǎng)勵(lì)的激勵(lì)效果。為此，應(yīng)規(guī)定在開(kāi)發(fā)商提出申請(qǐng)后的10個(gè)工作日內(nèi)作出獎(jiǎng)勵(lì)與否的決定，以督促規(guī)劃?rùn)C(jī)關(guān)的工作人員提高行政效率；規(guī)定逾期未作出處理，可視為給予容積率獎(jiǎng)勵(lì)。另一方面，課予規(guī)劃部門說(shuō)明理由的義務(wù)。要求規(guī)劃部門將不準(zhǔn)予獎(jiǎng)勵(lì)決定送達(dá)開(kāi)發(fā)商時(shí)，必須向其說(shuō)明作出該決定的事實(shí)、法律依據(jù)及所考慮的社會(huì)政策等因素，同時(shí)還要向其告知救濟(jì)渠道及截止期限。相反，若作出準(zhǔn)予獎(jiǎng)勵(lì)決定時(shí)，則不必向開(kāi)發(fā)商說(shuō)明理由。但是，若有相關(guān)人提出異議，則必須向異議人說(shuō)明給予獎(jiǎng)勵(lì)的理由。

第二，加強(qiáng)公眾參與法律制度建設(shè)。一方面，應(yīng)賦予利害關(guān)系人申請(qǐng)聽(tīng)證的權(quán)利。利害關(guān)系人是權(quán)益會(huì)受到影響的公眾，其范圍包括但不限于獎(jiǎng)勵(lì)地區(qū)內(nèi)的居民和獎(jiǎng)勵(lì)地區(qū)的周邊居民，但由于容積率獎(jiǎng)勵(lì)涉及高度復(fù)雜的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，普通公眾很難提出具有實(shí)質(zhì)性的意見(jiàn)，這就須發(fā)揮社區(qū)組織、社會(huì)團(tuán)體等的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和溝通功能，從而提高聽(tīng)證的質(zhì)量和效果。另一方面，應(yīng)建立獨(dú)立的專家論證制度。雖然專家論證能提高作出決定行為的科學(xué)性，但專家也存在被利益集團(tuán)俘獲的風(fēng)險(xiǎn)，這就需要從遴選標(biāo)準(zhǔn)、論證規(guī)則、責(zé)任追究等程序規(guī)范上確保專家的中立地位。

4.4 規(guī)制結(jié)果：容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度的救濟(jì)渠道

理論上講，容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度的救濟(jì)既包括行政異議、行政復(fù)議等內(nèi)部救濟(jì)渠道，又包括行政訴訟、國(guó)家監(jiān)察等外部救濟(jì)渠道。而本部分將重點(diǎn)探討容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度的行政訴訟救濟(jì)問(wèn)題，分別對(duì)三種過(guò)程性行為的可訴性進(jìn)行分析。

其一，制定標(biāo)準(zhǔn)行為是抽象行政行為，不屬于行政訴訟的受案范圍，但鑒于現(xiàn)行容積率獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)范在性質(zhì)上都是規(guī)章以下的行政規(guī)定①筆者通過(guò)梳理現(xiàn)行有效的容積率獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)范發(fā)現(xiàn)：在中央立法層面，僅有《城市國(guó)有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓規(guī)劃管理辦法》第11條作了原則性的概括規(guī)定，而沒(méi)有具體的制度安排；在地方立法層面，則統(tǒng)一表現(xiàn)為政府部門出臺(tái)的行政規(guī)定，如《深圳市拆除重建類城市更新單元規(guī)劃容積率審查規(guī)定》《新寧縣2017年超配建停車場(chǎng)獎(jiǎng)勵(lì)容積率的暫行規(guī)定》等，唯一的地方性法規(guī)乃是《哈爾濱市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第32條的授權(quán)規(guī)范，即“實(shí)施容積率獎(jiǎng)勵(lì)的條件、標(biāo)準(zhǔn)、程序等，由市人民政府規(guī)定?！?，根據(jù)規(guī)范性文件附帶審查制度，行政相對(duì)人在對(duì)作出決定行為提起訴訟時(shí)，可一并請(qǐng)求對(duì)容積率獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)范進(jìn)行審查?？紤]到容積率獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)范的技術(shù)性和復(fù)雜性，且容積率具有強(qiáng)烈的政策屬性[34]，法院沒(méi)有能力去替代行政機(jī)關(guān)制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有能力對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)體內(nèi)容進(jìn)行科學(xué)判斷和政策選擇[35]。這就決定了法院很難從實(shí)質(zhì)內(nèi)容上審查容積率獎(jiǎng)勵(lì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，而往往采取形式層面的司法審查進(jìn)路，側(cè)重于對(duì)容積率獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)范制定過(guò)程中的事務(wù)權(quán)限、公眾參與、公開(kāi)義務(wù)等要素進(jìn)行審查。

其二，作出決定行為的兩個(gè)階段均應(yīng)納入司法審查范圍。從實(shí)定法上看，《行政訴訟法》第12條第1款第（11）、（12）項(xiàng)的規(guī)定為把簽訂合同以及決定是否獎(jiǎng)勵(lì)納入行政訴訟法受案范圍提供了解釋空間，同時(shí)第13條亦未將兩者列入排除范圍。所以，規(guī)劃部門作出拒絕接受獎(jiǎng)勵(lì)申請(qǐng)、拒絕給予容積率獎(jiǎng)勵(lì)、拒絕調(diào)整容積率指標(biāo)或者違法解除土地出讓合同的行為，可視為侵犯了開(kāi)發(fā)商的預(yù)期財(cái)產(chǎn)利益，開(kāi)發(fā)商對(duì)此決定不服的，有權(quán)獲得救濟(jì)。此時(shí)還需進(jìn)一步探討的問(wèn)題是，行政相關(guān)人是否具有原告資格。借助“保護(hù)規(guī)范理論”，不難判斷出：附近居民為保護(hù)規(guī)范效力所及之人，享有實(shí)體法上之公權(quán)利（景觀、生命安全及健康）及訴訟法上之訴權(quán)[36]。因此，獎(jiǎng)勵(lì)地區(qū)的周邊居民，如因容積率獎(jiǎng)勵(lì)決定，致其權(quán)益或法律上的利益遭受侵害，則應(yīng)允許其提起行政訴訟來(lái)救濟(jì)自身權(quán)利。

其三，檢查維護(hù)行為雖可細(xì)分為三種情況，但鑒于它們都可被定性為行政事實(shí)行為，應(yīng)排除在司法審查之外。因?yàn)樾姓聦?shí)行為不會(huì)對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，屬于《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第1款第2條第（10）項(xiàng)規(guī)定的“對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”，所以其不應(yīng)納入行政訴訟的受案范圍。

5 結(jié)語(yǔ)：認(rèn)真對(duì)待容積率獎(jiǎng)勵(lì)的法治化建構(gòu)

從行政法原理來(lái)看，容積率獎(jiǎng)勵(lì)的出現(xiàn)衍生于行政任務(wù)的多元化和公私合作的蓬勃發(fā)展，其正是新行政法理念的實(shí)踐表達(dá)與行政私法原理的本質(zhì)體現(xiàn)?？梢哉f(shuō)，行政過(guò)程論分析工具的導(dǎo)入，彌補(bǔ)了既有理論學(xué)說(shuō)的缺憾。立足于行政過(guò)程論的視角，容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度可以被切割成制定標(biāo)準(zhǔn)行為、作出決定行為和檢查維護(hù)行為三種階段行為，從而分別納入法治化軌道管控。從現(xiàn)有理論爭(zhēng)議來(lái)看，盡管在容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度法律屬性的界定層面，各自的問(wèn)題意識(shí)和研究范式不盡相同，但至少都認(rèn)可市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制在容積率獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)施中起到關(guān)鍵性作用。因此，如何通過(guò)制定合理的容積率獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)以實(shí)現(xiàn)特定公共政策目標(biāo)并改善城市土地利用結(jié)構(gòu)仍是值得深入研究的重要課題。當(dāng)然，容積率獎(jiǎng)勵(lì)在帶來(lái)正外部性的同時(shí)也引發(fā)了諸多負(fù)外部性，因此，如何通過(guò)巧妙的制度設(shè)計(jì)以提升整體公共利益并防范相應(yīng)法律風(fēng)險(xiǎn)亦是本文未竟的思考。

致謝：本文在寫(xiě)作過(guò)程中得到了中國(guó)海洋大學(xué)法學(xué)院王玉全博士、上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院徐楠芝博士、浙江大學(xué)光華法學(xué)院張怡靜博士等的批評(píng)指正，特此致謝！