陳 庚 李婷婷

公共文化服務(wù)效能是構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的基本價(jià)值目標(biāo)，也是公共文化服務(wù)體系建設(shè)邁入內(nèi)涵式發(fā)展階段的必然要求。2012年11月，黨的十八大報(bào)告正式提出了“完善公共文化服務(wù)體系，提高服務(wù)效能”的時(shí)代命題。自此，國家公共文化服務(wù)體系建設(shè)逐步從規(guī)模覆蓋階段轉(zhuǎn)入“提質(zhì)增效”的現(xiàn)代性建構(gòu)階段。當(dāng)前，我國的公共文化服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施和網(wǎng)路體系建設(shè)取得了顯著成績，供給能力和供給水平明顯提高，但服務(wù)效能卻未能與之匹配，呈現(xiàn)出邊際效益遞減、區(qū)域間非均衡、居民獲得感不高等問題。因此，及時(shí)有效地對(duì)公共文化服務(wù)效能進(jìn)行評(píng)估，對(duì)公共文化服務(wù)的提質(zhì)增效具有重要現(xiàn)實(shí)價(jià)值。文化站①文化站包括文化站和街道綜合文化站兩種，文化站主要為鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村居民提供公共文化服務(wù)，街道綜合文化站主要為城市社區(qū)居民提供公共文化服務(wù)。本文所討論的文化站包含以上兩種文化站類型。是國家公共文化服務(wù)體系建設(shè)的重要陣地，尤其關(guān)系著農(nóng)村基層公共文化服務(wù)體系的建設(shè)成效。因此，本文擬以文化站為中心，管窺公共文化服務(wù)效能建設(shè)問題。

一、公共文化服務(wù)效能的基本內(nèi)涵與政策含義

(一)公共文化服務(wù)效能的基本內(nèi)涵

所謂公共文化服務(wù)，是指由政府主導(dǎo)、社會(huì)力量參與，以滿足公民基本文化需求為主要目的而提供的公共文化設(shè)施、文化產(chǎn)品、文化活動(dòng)以及其他相關(guān)服務(wù)。①《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》(2016年12月25日)。關(guān)于公共文化服務(wù)效能，我國學(xué)術(shù)界尚未形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，一般理解為公共文化服務(wù)與效能兩個(gè)概念的疊加和融合。美國著名管理學(xué)家切斯特·巴納德(Chester Irving Barnard)最早提出了效能原則。他指出:“當(dāng)一個(gè)組織系統(tǒng)協(xié)作得很成功，能夠?qū)崿F(xiàn)組織目標(biāo)時(shí)，這個(gè)系統(tǒng)就是‘效能’的，它是系統(tǒng)存在的必要條件?！北说谩さ卖斂?Peter F.Drucker)認(rèn)為，效能是指選擇合適的目標(biāo)并實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的能力。它包括兩個(gè)方面的內(nèi)容:一是所設(shè)定目標(biāo)必須適當(dāng)；二是目標(biāo)必須達(dá)到②羅珉:《德魯克管理思想解讀》，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2009年版。。彼得·M.克特納、羅伯特·M.莫羅尼等人認(rèn)為“效能”是指服務(wù)對(duì)象接受服務(wù)后取得的結(jié)果(生活質(zhì)量的變化)③[美]彼得·M.克特納、羅伯特·M.莫羅尼、勞倫斯·L.馬丁著，劉英譯:《基于效能的項(xiàng)目設(shè)計(jì)和管理(第4版)》，華南理工大學(xué)出版社2016年版，第7頁。?？傮w來講，效能反映的是工作的結(jié)果、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度以及取得這些結(jié)果的能力。基于此，公共文化服務(wù)效能的基本內(nèi)涵可理解為公共文化服務(wù)供給主體在提供公共文化設(shè)施、文化產(chǎn)品、文化活動(dòng)以及其他相關(guān)服務(wù)的過程中所表現(xiàn)出來的效率、效果、效益，即公共文化服務(wù)體系整體的功能實(shí)現(xiàn)程度。

(二)公共文化服務(wù)效能提升的政策要求與價(jià)值意義

近年來，提升公共文化服務(wù)效能逐漸成為我國公共文化服務(wù)體系建設(shè)的重要內(nèi)容。2012年11月，黨的十八大報(bào)告中正式提出要“加強(qiáng)重大公共文化工程和文化項(xiàng)目建設(shè)，完善公共文化服務(wù)體系，提高服務(wù)效能”。在此基礎(chǔ)上，文化部于2013年初發(fā)布的《“十二五”時(shí)期公共文化服務(wù)體系建設(shè)實(shí)施綱要》明確提出要“著力豐富人民群眾精神文化生活，著力提高公共文化服務(wù)效能，著力創(chuàng)新體制機(jī)制，完善覆蓋城鄉(xiāng)、結(jié)構(gòu)合理、功能健全、實(shí)用高效的公共文化服務(wù)體系，努力實(shí)現(xiàn)‘廣覆蓋、高效能’”，進(jìn)一步明確了公共文化服務(wù)體系建設(shè)的效能指向。2015年，中辦、國辦發(fā)布了《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》，提出“到2020年，基本建成覆蓋城鄉(xiāng)、便捷高效、?；?、促公平的現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系”，并對(duì)如何提升公共文化服務(wù)效能作出了明確規(guī)定。2016年12月，《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》頒布，明確提出要“加強(qiáng)公共文化設(shè)施建設(shè)，完善公共文化服務(wù)體系，提高公共文化服務(wù)效能”，公共文化服務(wù)效能建設(shè)上升到了法律層面。此后，2017年文化部《“十三五”時(shí)期文化發(fā)展改革規(guī)劃》對(duì)公共文化服務(wù)效能的提升作出了方向性規(guī)劃；同年，黨的十九大報(bào)告亦再次強(qiáng)調(diào)“大力實(shí)施文化惠民工程，提升基本公共文化服務(wù)水平和效能”。從近年來的政策導(dǎo)向看，效能建設(shè)已成為新時(shí)代構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的重要內(nèi)容和基本價(jià)值指向。

公共文化服務(wù)效能命題的提出，對(duì)當(dāng)前構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系具有重要價(jià)值。從供給側(cè)看，提高公共文化服務(wù)效能的政策要求有利于促進(jìn)公共文化資源的優(yōu)化配置和效率水平的提升。在效能價(jià)值導(dǎo)向下，公共文化服務(wù)建設(shè)必須改變以往重投入、輕評(píng)價(jià)的理念，建立健全監(jiān)管機(jī)制和效率、效益等評(píng)價(jià)體系，從而實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政資金的優(yōu)化配置和投入產(chǎn)出效率的提高。從需求側(cè)看，公共文化服務(wù)效能的提高，有助于提高人民群眾的參與度、幸福感和獲得感，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)人民群眾美好文化生活需要的滿足。黨的十九大報(bào)告指出，我國社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民的美好生活需要的滿足離不開豐富的文化生活，文化生活的豐富首先建立在基本公共文化服務(wù)和權(quán)益的保障基礎(chǔ)上。公共文化服務(wù)效能的提升，可以保障人民群眾獲得更為多樣化、更為便捷和豐富的文化服務(wù)，滿足人民群眾的美好生活需要。

二、當(dāng)前文化站公共文化服務(wù)的效能評(píng)估

(一)主要成效

進(jìn)入新時(shí)代，作為基層公共文化建設(shè)主要載體的文化站受到了國家的廣泛重視，得到了大量政策支持和資金扶持，管理體制和運(yùn)行機(jī)制得到優(yōu)化，相關(guān)設(shè)施設(shè)備逐漸完善，供給能力和供給水平穩(wěn)步提升，基本實(shí)現(xiàn)了全國所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的全覆蓋，規(guī)模效益穩(wěn)步增長。

首先，在相關(guān)政策措施的推動(dòng)下，文化站建設(shè)基本實(shí)現(xiàn)全面覆蓋，機(jī)構(gòu)數(shù)從2009年的38736個(gè)增長至2017年的41193個(gè)；同時(shí)，管理逐步規(guī)范化和制度化，逐漸形成一套較為完善的管理體系、規(guī)章制度和運(yùn)行機(jī)制。其次，文化站文化服務(wù)供給能力明顯提升。文化站實(shí)際使用房屋建筑面積、從業(yè)人員、藏書、計(jì)算機(jī)在2009—2017年分別以年均8.39%、4.89%、9.59%、23.04%的增長幅度增長。作為基層文化建設(shè)的中心陣地，文化站在發(fā)揮輻射和帶動(dòng)基層文化建設(shè)方面的能力也逐步增強(qiáng)。截至2017年，文化站轄區(qū)內(nèi)社區(qū)文化服務(wù)中心、轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村文化服務(wù)中心、指導(dǎo)業(yè)余文藝團(tuán)隊(duì)站均分別為5.19個(gè)、15.62個(gè)、7.92個(gè)，相比2009年增幅為141%、141%、61.98%。最后，文化站利用有效資源，大力組織文藝活動(dòng)、舉辦培訓(xùn)班、舉辦展覽等，推動(dòng)社會(huì)效益進(jìn)一步提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009—2017年，文化服務(wù)提供次數(shù)年均增幅為8.37%，文化服務(wù)累計(jì)人次年均增幅為9.32%。2009—2017年文化站綜合情況見表1。

表1 2009—2017年文化站綜合情況表

(二)存在問題

從供給主體、服務(wù)對(duì)象來看，盡管文化站的陣地建設(shè)已基本完善，自身供給能力和供給水平都得到顯著提升，但受現(xiàn)有體制設(shè)計(jì)和委托代理關(guān)系、農(nóng)村居民文化參與能力與參與欲望、農(nóng)村文化生態(tài)變遷等因素的影響，文化站依然存在著供需錯(cuò)位、參與度不高、部分邊際效益遞減、公眾滿意度低、區(qū)域發(fā)展不平衡等問題。

1.供需錯(cuò)位:“格式化”供給與居民實(shí)際文化需求錯(cuò)位

“格式化”原指為磁盤做初始化的工作，在本文指一種標(biāo)準(zhǔn)化的、按部就班的辦事方法和習(xí)慣，因而“格式化”供給主要指現(xiàn)階段文化站采取的“傳統(tǒng)化”的供給方式與“形式化”的供給內(nèi)容。供給方式上，我國公共文化服務(wù)的供給模式很大程度上延續(xù)了中華人民共和國成立以來的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制，政府實(shí)際上既是農(nóng)村文化建設(shè)的供給者，又承擔(dān)了文化生產(chǎn)者的角色①陳波、耿達(dá):《城鎮(zhèn)化加速期我國農(nóng)村文化建設(shè):空心化、格式化與動(dòng)力機(jī)制——來自27省(市、區(qū))147個(gè)行政村的調(diào)查》，《中國軟科學(xué)》2014年第7期。。因而文化站實(shí)質(zhì)上依然是政府主導(dǎo)下的公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)，基本依賴于國家政策及財(cái)政資金的支持，自主創(chuàng)新能力和自我供血能力不足，社會(huì)力量參與度不高，形成了“自上而下”的供給方式。供給內(nèi)容上，進(jìn)入新世紀(jì)以來，文化站的供給內(nèi)容一直以文藝活動(dòng)、培訓(xùn)班、展覽為主，文化服務(wù)內(nèi)容缺乏特色創(chuàng)新，導(dǎo)致供給內(nèi)容逐漸形式化。

隨著教育的普及和生活質(zhì)量的改善，當(dāng)前農(nóng)村和基層居民的精神文化需求已發(fā)生重要轉(zhuǎn)變，尤其是隨著移動(dòng)終端和新媒體的發(fā)展，居民的文化需要已逐漸轉(zhuǎn)向個(gè)性化和多樣化，傳統(tǒng)的文化活動(dòng)形式與內(nèi)容已經(jīng)不符合當(dāng)代群眾的實(shí)際文化需求。例如，傳統(tǒng)的歌舞戲曲一直是人們?nèi)粘５奈幕顒?dòng)形式，但在新時(shí)代，群眾更喜歡簡單、便捷的文化活動(dòng)形式。武漢大學(xué)2017年“文化第一線”農(nóng)村居民調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，人們對(duì)于看電視和上網(wǎng)的需求較高，“天天參加”的比重分別為38.60%和22.81%；文藝演出、博物館參觀、專業(yè)培訓(xùn)等需求較低，“從不參加”的比率高達(dá)40%以上。打牌、看電影、讀書看報(bào)的需求也比較大，偶爾參加及以上的比率高達(dá)50%以上。這一結(jié)論也得到其他相關(guān)調(diào)研結(jié)論的支持，游祥斌等在某市的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民業(yè)余時(shí)間喜歡參加的文化活動(dòng)居于第一、二位的同樣是看電視和打牌，占比分別為70.9%和50.4%②游祥斌、楊薇、郭昱青:《需求視角下的農(nóng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)研究——基于H省B市的調(diào)查》，《中國行政管理》2013年第7期。。

可見，農(nóng)村居民的文化需求內(nèi)容已經(jīng)發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。然而，現(xiàn)階段文化站的服務(wù)內(nèi)容仍以文藝活動(dòng)、培訓(xùn)班、展覽為主，難以滿足農(nóng)村居民文化生活新需求。盡管黨的十八大報(bào)告指出要“改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，加強(qiáng)基層社會(huì)管理和服務(wù)體系建設(shè)。增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能，充分發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用”，但目前，文化站改善公共文化服務(wù)方式以及內(nèi)容尚在進(jìn)行之中，供需錯(cuò)位現(xiàn)象依然明顯。

2.邊際效益遞減:財(cái)政的“高投入”與供給的“低產(chǎn)出”

文化服務(wù)供給效率是資源投入與服務(wù)效果產(chǎn)出的比例關(guān)系，是反映文化站效能的重要因素。與目前我國文化站的供給能力與供給水平明顯提升相悖的是，文化站的整體供給效率不高，文化惠及人次、文化服務(wù)次數(shù)的增長速度低于財(cái)政保障水平的增長速度。從投入產(chǎn)出的官方數(shù)據(jù)看，近年來國家不斷加大對(duì)文化站的財(cái)政支持，積極進(jìn)行文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，2009—2017年，財(cái)政撥款年均增幅為18.95%；相比而言，產(chǎn)出效果優(yōu)勢不明顯，文化服務(wù)次數(shù)年均增幅為8.37%，文化服務(wù)惠及人次年均增幅為9.32%。為進(jìn)一步體現(xiàn)文化站相關(guān)產(chǎn)出效益水平，本文以財(cái)政投入、文化服務(wù)場次、文化服務(wù)觀眾人次三個(gè)指標(biāo)來衡量單位量資金的產(chǎn)出效益。計(jì)算結(jié)果顯示，2009—2017年，以每萬元支出所獲得的產(chǎn)出效益來看，文化站文化服務(wù)場次從每萬元產(chǎn)出2.22場下降至1.09場，降幅為50.79%，文化服務(wù)人次從每萬元產(chǎn)出352.04人次下降至274.85人次，降幅為21.93%，資金使用效益呈現(xiàn)遞減趨勢。此外，根據(jù)武漢大學(xué)2012年和2016年兩次對(duì)全國文化站的駐點(diǎn)觀測數(shù)據(jù)，文化站站均每日訪問人次由2012年的22人減少為2016年的15人，日均訪問量達(dá)50人次以上的文化站從2012年的9個(gè)減少為2016年的4個(gè)。部分文化站出現(xiàn)封閉性“機(jī)構(gòu)空轉(zhuǎn)”，如河南南陽市方城縣獨(dú)樹鎮(zhèn)文化站、湖北省荊州市江陵縣秦市鄉(xiāng)文化站等日均服務(wù)量僅為1人次。“高投入”財(cái)政資金保障下是“低產(chǎn)出”的供給水平，邊際效益遞減問題嚴(yán)重。2009—2017年文化站投入與產(chǎn)出情況見表2。

表2 2009—2017年文化站投入與產(chǎn)出情況 單位:萬元、%、場次、萬人次、人次

3.效能的非均等化:區(qū)域間和站際差異較大

公共文化服務(wù)均等化的核心是社會(huì)公眾享受和參與公共文化服務(wù)的機(jī)會(huì)與效果均等①陳立旭:《公共文化服務(wù)的均等化與效率》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2015年第1期。，其本質(zhì)是讓更廣泛的人民群眾能夠享受到優(yōu)質(zhì)的公共文化服務(wù)。然而，在實(shí)際建設(shè)過程中，政府注重對(duì)中西部地區(qū)文化站的文化硬件設(shè)施建設(shè)的“均等化”，卻忽視了對(duì)硬件設(shè)施實(shí)際使用情況及結(jié)果的“均等化”，再加上各地文化站在自身造血能力、資源分配、人員素質(zhì)等方面存在差異，使得文化站效能建設(shè)在區(qū)域間仍存在較大差異。從全國區(qū)域?qū)用婵矗芙ㄔO(shè)在各個(gè)區(qū)域間的差距較大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011—2017年，東部地區(qū)的機(jī)構(gòu)數(shù)基本保持在9400個(gè)左右，中部地區(qū)的機(jī)構(gòu)數(shù)15000個(gè)左右，西部地區(qū)的機(jī)構(gòu)數(shù)16000個(gè)左右，但整體文化服務(wù)次數(shù)、站均服務(wù)次數(shù)、文化服務(wù)惠及人次、參與率等方面，東部地區(qū)均高于中西部地區(qū)。以2017年為例，東部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的參與率達(dá)到79.54%，而中部地區(qū)的參與率僅為27.50%，西部地區(qū)的參與率為46.38%②參與率＝累計(jì)服務(wù)人次/農(nóng)村人口數(shù)。，這離公共文化服務(wù)均等化建設(shè)目標(biāo)仍存在較大差距。2011—2017年全國各地區(qū)文化站基本情況見表3。

表3 2011—2017年全國各地區(qū)文化站基本情況 單位:個(gè)、次、萬人次

武漢大學(xué)“文化第一線”的實(shí)際抽樣調(diào)查結(jié)果也顯示，各地文化站之間的文化服務(wù)效能明顯存在較大差異。根據(jù)2016年武漢大學(xué)“文化第一線”對(duì)全國54個(gè)文化站的駐點(diǎn)觀察調(diào)研結(jié)果，各文化站在開展服務(wù)方面差距較大，個(gè)別文化站在群眾業(yè)余文化團(tuán)隊(duì)、村文化室、社區(qū)文化活動(dòng)室的效能建設(shè)方面嚴(yán)重不足，年觀眾總量最多有190000人次，最少為100人次；文化站指導(dǎo)群眾業(yè)余文藝團(tuán)隊(duì)最多達(dá)50個(gè)，最少為0個(gè)；轄區(qū)內(nèi)村文化室最多的達(dá)89個(gè)，最少為0個(gè)；轄區(qū)內(nèi)社區(qū)文化活動(dòng)最多的達(dá)89個(gè)，最少為0個(gè)(見表4)。在具體活動(dòng)開展方面，組織文藝活動(dòng)的次數(shù)最多有330次，最少僅3次；訪問人次最多有190000人次，最少僅15人次；舉辦培訓(xùn)班次數(shù)和舉辦展覽個(gè)數(shù)也存在相同情況，部分文化站甚至缺乏該類活動(dòng)，各文化站之間的文化服務(wù)效能“不均衡”現(xiàn)象明顯(見表5)。

表4 樣本文化站開展服務(wù)基本情況統(tǒng)計(jì)表①數(shù)據(jù)來源:武漢大學(xué)2016年“文化第一線”文化站30天觀測調(diào)研。

表5 樣本文化站開展活動(dòng)情況表②數(shù)據(jù)來源:武漢大學(xué)2016年“文化第一線”文化站30天觀測調(diào)研。

4.居民收益:知曉度、參與度與滿意度呈現(xiàn)三低特征

公共文化服務(wù)本身是一種以滿足公民文化需求為目的社會(huì)福利，因而民眾的知曉度、參與度與滿意度是考量公共文化服務(wù)效能的重要指標(biāo)。文化站作為基層文化建設(shè)的中心陣地，其本質(zhì)目標(biāo)就是滿足居民的文化需求，保障居民的文化權(quán)益。然而，根據(jù)2017年武漢大學(xué)“文化第一線”調(diào)研，全國各地的文化站知曉度、參與度和滿意度并不高，其在建設(shè)和服務(wù)上依然存在較為突出的低效問題:首先，文化站的知曉度和參與度較低。從全國整體來看，“從不去”“沒有”“不知道”三者所占比重較高，三者比率共為44.96%，“經(jīng)常去”的比例為7.71%，“偶爾去”和“很少去”兩者所占比例共為47.32%。從各區(qū)域來看，東中西部地區(qū)“經(jīng)常去”比例分別為8.63%、7.74%、7%，比例均在10%以下，“從不去”“沒有”“不知道”三者比率加起來分別為40.51%、45.96%、47.49%，比例均在40%以上。其中，三個(gè)區(qū)域“從不去”“沒有”“不知道”三者所占比重加起來最高的省(市、區(qū))分別為福建56.96%，海南60.16%，西藏88.55%。其次，文化站的服務(wù)評(píng)價(jià)滿意度不高。目前，由于社會(huì)和公眾參與的外部評(píng)價(jià)機(jī)制缺乏，基層公共文化服務(wù)依然是一種“供給”市場，公眾對(duì)文化站的評(píng)價(jià)難以得到有效反饋，缺乏主動(dòng)反饋需求和進(jìn)行滿意度評(píng)價(jià)的渠道，從而導(dǎo)致大多數(shù)文化站的滿意度不高，且呈現(xiàn)下降趨勢。2015年，武漢大學(xué)“文化第一線”對(duì)全國31個(gè)省(市、區(qū))的文化站進(jìn)行了抽樣調(diào)查，結(jié)果顯示，公眾滿意度平均分為4.02分(總分5分)，達(dá)到比較滿意的狀態(tài)。2017年暑假，武漢大學(xué)“文化第一線”對(duì)全國31個(gè)省(市、區(qū))文化站的抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，整體滿意度為3.31，比2015年的水平有明顯下降。

三、提升文化站公共文化服務(wù)效能的建議

基于當(dāng)前文化站公共文化服務(wù)效能建設(shè)的問題分析，我們認(rèn)為，文化站的效能提升必須強(qiáng)化文化站的主體性功能，進(jìn)行體制結(jié)構(gòu)優(yōu)化，促進(jìn)供需對(duì)接，加強(qiáng)監(jiān)督管理和績效評(píng)價(jià)。

(一)強(qiáng)化文化站的基層統(tǒng)籌功能和主體性地位，構(gòu)建基層公共文化空間

2017年，《國家“十三五”時(shí)期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》和文化部《“十三五”時(shí)期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》指出要統(tǒng)籌公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)和重點(diǎn)文化惠民工程，整合各類資源，建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))的綜合文化服務(wù)設(shè)施。然而在現(xiàn)有管理體制中，中央和地方共有事權(quán)設(shè)計(jì)和超長委托代理鏈條的長期存在，客觀上造成了基層文化的多頭管理和委托代理的復(fù)雜性。因此，為避免“多對(duì)一”管理格局所造成的政出多門和項(xiàng)目之間互相沖突、擠壓的問題，應(yīng)充分發(fā)揮文化站在基層文化建設(shè)上的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能。

首先，明確和調(diào)整文化站職能，加強(qiáng)文化站對(duì)農(nóng)村文化惠民工程以及其他文化建設(shè)項(xiàng)目上的統(tǒng)籌調(diào)度能力。在文化惠民工程自上而下的統(tǒng)一配置模式下，很多惠民工程與文化站建設(shè)并無關(guān)聯(lián)或沒有形成聯(lián)動(dòng)，文化站缺乏積極性和主導(dǎo)權(quán)，因而其在基層文化建設(shè)中的中心地位和平臺(tái)作用并不明顯，使得文化站和基層文化工作者缺少更多、更為系統(tǒng)的資源配置權(quán)力，體現(xiàn)為碎片化的治理方式。因此，文化站應(yīng)根據(jù)本地實(shí)情對(duì)基層文化建設(shè)工作進(jìn)行中長期規(guī)劃和系統(tǒng)管理，尤其是要優(yōu)化文化資源配置模式和結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)文化惠民項(xiàng)目的規(guī)劃、管理與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，既發(fā)揮各個(gè)文化惠民工程的獨(dú)立效應(yīng)，又發(fā)揮文化站與其他文化惠民工程的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，形成農(nóng)村文化發(fā)展的整體性結(jié)構(gòu)，從根本上轉(zhuǎn)變項(xiàng)目碎片化所帶來的服務(wù)低效問題。

其次，實(shí)施整體性治理，連接政府和民間力量，打造農(nóng)村文化共享空間，推進(jìn)基層公共文化共建。文化站效能不高和部分無效率的困境本質(zhì)上是由于孤立地肢解了“農(nóng)村文化”這一整體，表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)性網(wǎng)絡(luò)的碎片化，即文化站與各項(xiàng)農(nóng)村文化惠民工程或各村文化發(fā)展之間聯(lián)系和互動(dòng)不夠。因此，需要完善文化站作為基層文化共享空間的物理空間、活動(dòng)空間、制度空間建構(gòu)。借鑒鄉(xiāng)鎮(zhèn)“點(diǎn)播影院”的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，利用財(cái)政“補(bǔ)貼—建設(shè)”模式，促進(jìn)政府、企業(yè)、社會(huì)組織和自然人等多方力量合作，打造基層公共文化服務(wù)與文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展相融合的文化共享型項(xiàng)目。①參見傅才武、侯雪言、申念衢:《“雙失靈”背景下建設(shè)新型文化共享空間的理論與實(shí)踐——以湖北鄉(xiāng)鎮(zhèn) “點(diǎn)播影院”試點(diǎn)為中心的考察》，《福建論壇(人文社會(huì)科學(xué)版)》2018年第8期。吸收傳統(tǒng)的文化惠民項(xiàng)目資源，支持基層文化機(jī)構(gòu)聯(lián)合社會(huì)力量建設(shè)區(qū)域性公共網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)項(xiàng)目和事業(yè)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)型項(xiàng)目，支持基于“互聯(lián)網(wǎng)+”的虛擬公共文化空間和公共文化設(shè)施相結(jié)合，形成互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下的公共文化服務(wù)與商業(yè)模式的相互支持的新型文化共享空間。

(二)建立健全居民文化需求表達(dá)反饋機(jī)制，以需求導(dǎo)向倒逼供給側(cè)改革

“自上而下”的供給方式以及“形式化”的供給內(nèi)容與目前農(nóng)村村民的實(shí)際文化需求相悖，是導(dǎo)致當(dāng)前文化站服務(wù)低效問題的主要原因之一。因此，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)單向的、標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)供給方式，探索建立客觀、真實(shí)、全面的需求表達(dá)反饋機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)信息互通、解決供需錯(cuò)位問題的有效路徑。一方面，構(gòu)建“線下”的多元化的需求征集和反饋渠道，快速獲取村民的實(shí)際文化需求以及對(duì)相關(guān)文化服務(wù)內(nèi)容的滿意度。因此，應(yīng)在文化站或者相關(guān)文化陣地設(shè)立文化信息咨詢與反饋窗口，定期搜集村民對(duì)文化站的意見與建議，并及時(shí)梳理信息，整理反饋信息到管理部門。同時(shí)，應(yīng)定期召開文化交流座談會(huì)和走訪農(nóng)村居民，充分聽取村民對(duì)文化站的需求和評(píng)價(jià)，從而改善文化站的宣傳、管理和服務(wù)工作。另一方面，要構(gòu)建“線上”的信息交流與反饋機(jī)制，充分利用網(wǎng)站、微信平臺(tái)、短信平臺(tái)等新媒體開辟信息發(fā)布、需求征集及意見反饋的渠道，通過在線互動(dòng)的農(nóng)村文化服務(wù)互動(dòng)平臺(tái)，長期征集村民的各類文化需求，及時(shí)調(diào)整和優(yōu)化文化站的文化供給內(nèi)容，構(gòu)建農(nóng)村文化需求、反饋、供給為一體的的綜合性數(shù)字化平臺(tái)。通過線上與線下渠道的結(jié)合，不斷優(yōu)化居民文化需求的征集與反饋機(jī)制，推動(dòng)文化站文化服務(wù)效能提升。

(三)建立健全監(jiān)督管理和績效評(píng)價(jià)機(jī)制，完善效能評(píng)估體系

文化站中普遍存在的知曉度不高、參與度不高、滿意度不高以及投入產(chǎn)出效率不高等問題，其原因在于政府長期以來形成的“重投入、輕評(píng)價(jià)”的管理理念，僅注重前期規(guī)劃和投入，而缺乏對(duì)專項(xiàng)項(xiàng)目的過程管理和后期評(píng)價(jià)。因此，文化站的轉(zhuǎn)型升級(jí)和結(jié)構(gòu)調(diào)整，必須加強(qiáng)監(jiān)督管理和績效評(píng)價(jià)。

一方面，結(jié)合當(dāng)前文化站政府監(jiān)督管理行為虛化、社會(huì)公眾和輿論監(jiān)督機(jī)制缺位等問題，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)文化站的監(jiān)督管理，形成事前規(guī)劃預(yù)算、事中監(jiān)督管理、事后考核評(píng)價(jià)的流程管理體系；在縣級(jí)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)中央部委的評(píng)價(jià)監(jiān)督職能，構(gòu)建文化站及相關(guān)文化惠民工程的綜合評(píng)價(jià)機(jī)制，規(guī)避以往“各自為政”的碎片化管理模式的弊端。另一方面，依據(jù)近年來國家層面對(duì)公共文化機(jī)構(gòu)績效管理的要求，以及目前績效考核評(píng)價(jià)機(jī)制不健全等情況，必須盡快建立健全文化站的績效管理機(jī)制，通過明確績效管理主體、建立績效考核評(píng)價(jià)和管理機(jī)制、制定績效考核評(píng)價(jià)體系、引入第三方評(píng)價(jià)力量等方式，強(qiáng)化文化站的績效管理，推進(jìn)文化站不斷提升公共文化服務(wù)質(zhì)量和效能，以逐步實(shí)現(xiàn)基層公共文化服務(wù)體系建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)化、均等化。