汪 波 郭雨欣

(北京師范大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100875)

一、研究背景與研究方法

隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)日新月異的發(fā)展，大數(shù)據(jù)與信息網(wǎng)絡(luò)正全面融入經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)與國家治理流程。大數(shù)據(jù)正在改變我們的生活以及理解世界的方式，成為新發(fā)明和新服務(wù)的源泉，而更多改變正蓄勢(shì)待發(fā)[1]。大數(shù)據(jù)與信息技術(shù)正重塑政府治理，驅(qū)動(dòng)著政府治理由工業(yè)時(shí)代的傳統(tǒng)治理轉(zhuǎn)向信息時(shí)代的數(shù)字治理。

從政府層面來看，黨的十八大以來，國家日益重視大數(shù)據(jù)對(duì)國家治理的影響，不斷提出促進(jìn)數(shù)字治理發(fā)展的政策與戰(zhàn)略。2015年李克強(qiáng)在《政府工作報(bào)告》中提出了“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略①。習(xí)近平在黨的十九大報(bào)告中提出建設(shè)數(shù)字中國與網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國②。

從學(xué)術(shù)層面來看，數(shù)字治理已成為當(dāng)代公共管理研究的新領(lǐng)域與發(fā)展方向，基于2001年至2018年數(shù)字治理研究文獻(xiàn)的調(diào)查與分析，探析中國數(shù)字治理研究進(jìn)展與發(fā)展態(tài)勢(shì)，研究流程包括四個(gè)步驟：第一步，文獻(xiàn)收集。數(shù)據(jù)庫源于《中國學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)出版總庫》，在《中國學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)出版總庫》中檢索，檢索條件：篇名=“數(shù)字治理”or“數(shù)字政府”or“智慧政府”or“大數(shù)據(jù)治理”；來源類別=全部期刊；文獻(xiàn)類型=中文文獻(xiàn)，檢索2001年1月～2018年10月論文文獻(xiàn)，剔除導(dǎo)語、說明、書評(píng)和訪談等非研究型文獻(xiàn)，最終篩選出204篇有效論文文獻(xiàn)，并以此作為樣本。第二步，文獻(xiàn)的四重分布分析。從文獻(xiàn)數(shù)量年度分布、研究學(xué)科分布、來源期刊分布、研究基金分布和研究機(jī)構(gòu)分布層面探析數(shù)字治理研究結(jié)構(gòu)。第三步，內(nèi)容分析。通過關(guān)鍵詞頻次分析、關(guān)鍵詞分析、高被引文獻(xiàn)分析方法，可視化地呈現(xiàn)數(shù)字治理研究的核心內(nèi)容結(jié)構(gòu)。第四步,基于文獻(xiàn)的量化分析與可視化分析，結(jié)合世界數(shù)字治理潮流，進(jìn)一步探析當(dāng)代中國數(shù)字治理的發(fā)展態(tài)勢(shì)與理論趨向。

二、當(dāng)代中國數(shù)字治理研究：四重分布

(一)變遷趨勢(shì)

學(xué)術(shù)研究是致力于回答時(shí)代所提出的新問題，圖1為論文數(shù)量變化趨勢(shì)，由圖1可見，隨著信息時(shí)代的到來，在大數(shù)據(jù)潮流的沖擊下，數(shù)字治理的論文文獻(xiàn)總體呈現(xiàn)增加趨勢(shì)，可大致劃分為三個(gè)階段:第一階段是2001～2012年，在這一階段有關(guān)數(shù)字治理的論文文獻(xiàn)較少，呈現(xiàn)出發(fā)文數(shù)量緩慢增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)；第二階段是2013～2015年，這一階段數(shù)字治理的文獻(xiàn)比起第一階段有明顯增加，2014年發(fā)文數(shù)量達(dá)到這一階段的小峰值，而2015年的發(fā)文數(shù)量又有所下降；第三階段是2016～2018年，數(shù)字治理研究引起文理各學(xué)科的關(guān)注，呈現(xiàn)持續(xù)高速增長(zhǎng)的特征。

圖1 論文數(shù)量變化趨勢(shì)

數(shù)字治理研究熱點(diǎn)的背后是時(shí)代潮流與國家重大戰(zhàn)略的驅(qū)動(dòng)。在2013年之前，國家尚未提出將大數(shù)據(jù)和政府治理結(jié)合的發(fā)展戰(zhàn)略，因此數(shù)字治理研究主要分布于信息化治理各領(lǐng)域的實(shí)踐，未能形成系統(tǒng)化的理論思考。2013年，黨的十八屆三中會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出:全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化③。這就要求通過“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略，優(yōu)化治理體系與治理能力，促使學(xué)術(shù)界更為關(guān)注大數(shù)據(jù)與政府治理的結(jié)合，帶動(dòng)數(shù)字治理領(lǐng)域的學(xué)術(shù)研究數(shù)量顯著增加。2015年國務(wù)院印發(fā)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》提出在2017年底前形成跨部門數(shù)據(jù)資源共享共用格局，2018年底前建成國家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺(tái)④。國家對(duì)大數(shù)據(jù)應(yīng)用的頂層設(shè)計(jì)促進(jìn)了數(shù)字治理相關(guān)研究在2015年之后呈現(xiàn)顯著增長(zhǎng)。

(二)學(xué)科領(lǐng)域分布

數(shù)字治理是一項(xiàng)跨學(xué)科綜合研究，涉及計(jì)算機(jī)科學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)和傳播學(xué)等文理學(xué)科。圖2為數(shù)字治理研究的學(xué)科領(lǐng)域分布，由圖2可見，在數(shù)字治理研究中，社會(huì)科學(xué)和信息科技學(xué)科的研究占據(jù)著主導(dǎo)地位，其中，在社會(huì)科學(xué)Ⅰ輯的論文分布最多，發(fā)文量達(dá)82篇，占樣本數(shù)的40.2%，這表明數(shù)字治理的研究總體屬于社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域。信息科技領(lǐng)域發(fā)文量為54篇，占樣本數(shù)的26.5%，這體現(xiàn)了數(shù)字治理研究與大數(shù)據(jù)時(shí)代和互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的迅速發(fā)展緊密相關(guān)。數(shù)字治理研究還涉及經(jīng)濟(jì)與管理科學(xué)領(lǐng)域、基礎(chǔ)科學(xué)領(lǐng)域和工程科技等學(xué)科領(lǐng)域，其中經(jīng)濟(jì)與管理科學(xué)領(lǐng)域發(fā)文31篇，占樣本數(shù)的15.2%，基礎(chǔ)科學(xué)和工程科技的分布相對(duì)較少。

圖2 數(shù)字治理研究的學(xué)科領(lǐng)域分布

(三)數(shù)字治理研究的來源期刊分布

數(shù)字治理研究主要分布在管理學(xué)和信息科學(xué)兩種類型期刊?！吨袊姓芾怼纷鳛楫?dāng)代中國公共管理領(lǐng)域的權(quán)威刊物，在2001年開設(shè)“數(shù)字政府”欄目，并于2017年常設(shè)“數(shù)字政府治理”欄目，載文量占樣本數(shù)4.0%；《電子政務(wù)》以“服務(wù)中國電子政務(wù)實(shí)踐”為核心辦刊理念，推動(dòng)國家信息化和電子政務(wù)進(jìn)程，載文量占樣本數(shù)的4.5%；《信息化建設(shè)》載文量占樣本數(shù)的4.0%；《中國信息界》載文量占樣本數(shù)的3.4%；《行政論壇》載文量占樣本數(shù)的2.3%；其他期刊來源占樣本數(shù)的81.8%，體現(xiàn)數(shù)字治理研究的發(fā)文期刊較為分散。

(四)數(shù)字治理研究的基金分布

數(shù)字治理研究的基金來源主要為國家基金，少部分源于一線城市的地方基金。圖3為數(shù)字治理研究的基金分布，由圖3可見，國家社會(huì)科學(xué)基金支持發(fā)文27篇，占樣本數(shù)的13.5%；國家自然科學(xué)基金支持發(fā)文12篇，占樣本數(shù)的5.9%；國家科技支撐計(jì)劃支持發(fā)文3篇，占樣本數(shù)的1.5%；地方性基金包括上?？萍及l(fā)展基金和北京市科技計(jì)劃項(xiàng)目，各支持發(fā)文1篇，均占樣本數(shù)的0.5%。上海、北京等一線城市是全國“互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展戰(zhàn)略高地”，信息基礎(chǔ)設(shè)施完善，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)也較為集中，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，有利于數(shù)字治理的探索與研究。

圖3 數(shù)字治理研究的基金分布

高校為數(shù)字治理研究的主導(dǎo)科研力量，華中科技大學(xué)、中國人民大學(xué)和浙江大學(xué)相關(guān)論文發(fā)表量較為豐富，黨政機(jī)關(guān)、企業(yè)的研究成果相對(duì)較少。總之，基于四重分布的分析，數(shù)字治理研究正成為當(dāng)代公共管理研究熱點(diǎn)，不僅鮮明地體現(xiàn)出跨學(xué)科研究的顯著特征，而且體現(xiàn)出以高校為主、黨政機(jī)關(guān)與企業(yè)為輔的科研結(jié)構(gòu)。

三、數(shù)字治理研究：主題、內(nèi)容與動(dòng)態(tài)

(一)主題分布

數(shù)字治理已經(jīng)融入當(dāng)代國家治理體系的方方面面，圖4為數(shù)字治理研究主題分布，由圖4可見，數(shù)字治理的研究主題大體可分為三種類型。

第一類是技術(shù)導(dǎo)向的數(shù)字治理研究，聚焦于“數(shù)字政府”“電子政務(wù)建設(shè)”“數(shù)字治理”主題，研究多側(cè)重于國家治理的技術(shù)導(dǎo)向。電子政務(wù)的發(fā)展經(jīng)歷了四個(gè)階段:存在、互動(dòng)、交易和轉(zhuǎn)化。“存在”階段為電子政務(wù)的最初級(jí)階段，僅提供信息；“互動(dòng)”階段允許公民和政府進(jìn)行互動(dòng)；“交易”階段為公民提供便捷的方式來獲取公共服務(wù)；“轉(zhuǎn)化”階段則更為全面系統(tǒng)地為公民提供多渠道的互動(dòng)服務(wù)[2]15。

圖4 數(shù)字治理研究主題分布

第二類是數(shù)字治理的新發(fā)展。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的飛速發(fā)展，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用逐漸增多，不斷優(yōu)化政府治理方式，“大數(shù)據(jù)治理”“智慧城市建設(shè)”“智慧政府”逐漸成為研究熱點(diǎn)。智慧政府通過利用現(xiàn)代信息技術(shù)，對(duì)現(xiàn)有資源進(jìn)行優(yōu)化重組，不斷優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)與工作流程，形成了便捷、高效和科學(xué)的運(yùn)作模式，在智慧政府中，近兩年又涌現(xiàn)出以“智慧政務(wù)”為主題的一系列研究。隨著數(shù)字政府的發(fā)展，電子政務(wù)逐漸由門戶網(wǎng)站建設(shè)到移動(dòng)政務(wù)再發(fā)展到智慧政務(wù)，必然會(huì)推動(dòng)政府公共服務(wù)方式轉(zhuǎn)變和理論范式創(chuàng)新。

第三類為數(shù)字治理的支撐體系。支撐體系主要包括數(shù)字治理的主體、技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施等方面，如“政府門戶網(wǎng)站”“非政府組織”“政府大數(shù)據(jù)”“云計(jì)算”等，以支撐數(shù)字治理發(fā)展。隨著新興信息技術(shù)的不斷進(jìn)步，新公共服務(wù)理論、無縫隙政府組織等治理理論的發(fā)展，數(shù)字治理發(fā)展的支撐體系研究逐漸增多，并逐漸成為重要方向。

(二)高被引文獻(xiàn)分析

基于數(shù)字治理研究論文的引用量，發(fā)現(xiàn)被引量最高的10篇文獻(xiàn)，表1為高被引文獻(xiàn)，如表1所示，智慧政府、智慧城市建設(shè)等構(gòu)成數(shù)字治理研究的核心主題，在高被引文獻(xiàn)中，8篇論文聚焦于智慧政府建設(shè)、智慧城市建設(shè)以及政府治理能力現(xiàn)代化。

徐曉林等提出城市政府應(yīng)借助大數(shù)據(jù)治理強(qiáng)大的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，形成良好的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，以強(qiáng)化城市政府的透明性與回應(yīng)性，進(jìn)而構(gòu)建有效的城市政府善治機(jī)制[3]。于施洋等提出從智慧感知、智慧建站、智慧推送、智慧測(cè)評(píng)和智慧決策五個(gè)方面建設(shè)智慧政府門戶[4]。梁芷銘提出應(yīng)借助數(shù)據(jù)整合實(shí)現(xiàn)國家治理主體智能化、借助數(shù)據(jù)分析實(shí)現(xiàn)國家治理決策科學(xué)化、借助數(shù)據(jù)共享實(shí)現(xiàn)國家治理協(xié)同化以及借助數(shù)據(jù)推送實(shí)現(xiàn)國家治理目標(biāo)精準(zhǔn)化[5]。

表1 高被引文獻(xiàn)

智慧門戶網(wǎng)站、政務(wù)APP建設(shè)成為熱點(diǎn)。費(fèi)軍等探討了智慧政府的職能與屬性，通過政府網(wǎng)站、微博、微信、政務(wù)APP實(shí)用性的比較，提出政務(wù)APP建設(shè)應(yīng)緊扣用戶需求，樹立以公眾為中心的數(shù)字治理理念[6]。政府網(wǎng)站建設(shè)應(yīng)提升服務(wù)能力，提高用戶滿意度，智慧門戶網(wǎng)站建設(shè)應(yīng)針對(duì)用戶的需求，多維細(xì)分用戶需求，及時(shí)探測(cè)需求熱點(diǎn)、全面總結(jié)訪問規(guī)律[4]，這也體現(xiàn)了數(shù)字治理研究對(duì)公眾需求的重視和提供更為優(yōu)良公共服務(wù)的趨勢(shì)。

(三)關(guān)鍵詞分析

關(guān)鍵詞可以體現(xiàn)數(shù)字治理研究領(lǐng)域的核心關(guān)注點(diǎn)與發(fā)展方向，圖5為關(guān)鍵詞頻次分布，如圖5所示，數(shù)字治理研究領(lǐng)域以“大數(shù)據(jù)”和“智慧政府”“數(shù)字政府”為主要關(guān)鍵詞。關(guān)鍵詞的分布形成了三大模塊：第一模塊為一般意義的數(shù)字治理，在實(shí)踐上注重信息技術(shù)在政府領(lǐng)域的應(yīng)用，例如“數(shù)字政府”“電子政務(wù)”“電子治理”等，但缺乏對(duì)數(shù)字治理的基本理論體系的探索；第二模塊為數(shù)字治理的理論和支撐體系，例如“公文管理”“治理主體”“策略”“政府治理”。第三模塊是數(shù)字治理的發(fā)展特征，例如“安全”“智慧城市”“智能化”“服務(wù)型政府”“政務(wù)APP”等，這類關(guān)鍵詞體現(xiàn)出數(shù)字治理研究的深化與應(yīng)用，針對(duì)實(shí)際數(shù)字治理中面臨的困難與挑戰(zhàn)，運(yùn)用新技術(shù)，尋求更優(yōu)治理方式。

圖5 關(guān)鍵詞頻次分布

(四)關(guān)鍵詞共現(xiàn)的網(wǎng)絡(luò)分析

關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)分析是對(duì)兩個(gè)關(guān)鍵詞在文獻(xiàn)中同時(shí)出現(xiàn)的頻次進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，通過共現(xiàn)頻次來反映關(guān)鍵詞之間的聯(lián)系和潛在規(guī)律，兩個(gè)節(jié)點(diǎn)之間的連線越粗，表明兩個(gè)關(guān)鍵詞的共現(xiàn)次數(shù)越多。圖6為關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)，由圖6可見，基于可視化，形成三種類型：第一種是出現(xiàn)頻次高而且共現(xiàn)度高的關(guān)鍵詞，“電子政務(wù)”和“數(shù)字政府”出現(xiàn)頻數(shù)分別為59次和53次，節(jié)點(diǎn)較大，兩者都存在很多連線且連線較粗，這表明“電子政務(wù)”和“數(shù)字政府”在數(shù)字治理研究中居于核心地位。數(shù)字政府與電子政務(wù)隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用與延伸，逐漸由門戶網(wǎng)站向移動(dòng)政務(wù)與政務(wù)應(yīng)用軟件方向發(fā)展。政務(wù)客戶端正成為智慧政務(wù)的新平臺(tái)，移動(dòng)政務(wù)逐步從單一領(lǐng)域向綜合服務(wù)轉(zhuǎn)變，由信息公示向虛擬審批大廳轉(zhuǎn)變。第二種為頻次較低但中心性較高的關(guān)鍵詞，例如“信息技術(shù)”“大數(shù)據(jù)”“政民互動(dòng)”“頂層設(shè)計(jì)”等詞存在著較強(qiáng)的共現(xiàn)關(guān)系，這表明信息技術(shù)在數(shù)字治理中承擔(dān)著不可或缺的技術(shù)支撐功能。第三種是頻次較低而且中心性低的詞，如“元數(shù)據(jù)管理”出現(xiàn)頻次相對(duì)較低，與其共現(xiàn)的關(guān)鍵詞相對(duì)較少，這表明其在數(shù)字治理研究領(lǐng)域的關(guān)注度相對(duì)較低。

圖6 關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)

四、數(shù)字治理的發(fā)展方向

在人類社會(huì)發(fā)展過程中，國家治理形態(tài)始終與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與信息傳播結(jié)構(gòu)匹配，并隨其變化而變化，達(dá)到兩者之間的耦合。阿爾文·托夫勒將社會(huì)發(fā)展歸納為三種浪潮：農(nóng)業(yè)社會(huì)第一次浪潮、工業(yè)社會(huì)第二次浪潮和信息社會(huì)第三次浪潮[7]。正如工業(yè)革命重塑了現(xiàn)代西方國家的政治與經(jīng)濟(jì)制度，互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)不僅在技術(shù)上重構(gòu)了政府與社會(huì)之間的信息傳播與交流方式，而且正以一種前所未有的力量重塑當(dāng)代國家治理體系。

(一)西方數(shù)字治理的理論發(fā)展脈絡(luò)：從零散化到系統(tǒng)化

西方數(shù)字治理理論的探索是西方公共治理理論的發(fā)展與延續(xù)，是以西方公共管理理論為本體來觀察當(dāng)代世界的數(shù)字治理現(xiàn)象。西方公共管理理論隨著時(shí)代變遷形成一條理論主線：從工業(yè)時(shí)代的官僚制演進(jìn)到工業(yè)時(shí)代后期新公共管理、新公共服務(wù)理論和治理理論，進(jìn)而在信息時(shí)代轉(zhuǎn)向數(shù)字治理范式，這些理論流派之間既存在融合，也存在沖突。數(shù)字治理與新公共管理理論盡管在時(shí)代背景、理論形態(tài)、實(shí)踐方式和技術(shù)支持等方面存在差異，但從治理目標(biāo)來看，兩者皆推崇更為便捷、更為優(yōu)質(zhì)以及成本更為低廉地為社會(huì)公眾提供更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)[8]。

西方數(shù)字治理研究可追溯至帕卻克·登力維(Patrick Dunleavy)的“數(shù)字時(shí)代的治理理論”，登力維從信息社會(huì)特征、信息技術(shù)手段和數(shù)字治理的目標(biāo)三個(gè)層面探討了數(shù)字治理，認(rèn)為數(shù)字治理的核心在于整體的、公共參與的新型決策方式以及電子行政運(yùn)作廣泛的數(shù)字化[9]。簡(jiǎn)·芳汀(Jane E.Fountain)在《構(gòu)建虛擬政府：信息技術(shù)與制度創(chuàng)新》著作中重新反思數(shù)字治理對(duì)于政府治理的正面價(jià)值與潛在挑戰(zhàn)，現(xiàn)行政府組織結(jié)構(gòu)與網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)存在理念分歧，并不能天然地兼容。簡(jiǎn)·芳汀認(rèn)為：真正的挑戰(zhàn)不在于構(gòu)建電子政府的技術(shù)能力，而在于如何克服政府內(nèi)部根深蒂固的政治分歧與組織分歧[10]。如果不解決這兩套系統(tǒng)的理念分歧，數(shù)字政府將難以充分利用網(wǎng)絡(luò)信息傳播、大數(shù)據(jù)處理和云計(jì)算所帶來的潛在益處。

針對(duì)數(shù)字治理研究的零散化，米拉科維奇(Michael E.Milakovich)提出從通過電子政務(wù)提高公共服務(wù)的傳統(tǒng)形式向數(shù)字治理過渡[2]53，這意味著數(shù)字治理的發(fā)展正逐漸由技術(shù)層面的應(yīng)用升華為理論范式的建構(gòu)。在數(shù)字治理理論體系的建構(gòu)過程中，數(shù)字治理持續(xù)從其他理論流派中汲取有益營養(yǎng)，從整體政府理論、無縫隙政府理論、協(xié)同理論、競(jìng)合理論和網(wǎng)絡(luò)化治理理論獲取理論元素與政策工具，并融入數(shù)字治理的理論框架與工具箱。例如，工業(yè)時(shí)代政府部門之間的協(xié)同治理因?yàn)槌杀靖甙?，而難以在實(shí)踐層面有效推進(jìn),而在信息時(shí)代，大數(shù)據(jù)與信息流消解了政府部門之間的行政邊界，極大降低了部門間交流成本、溝通成本和協(xié)同成本，從而將整體政府與數(shù)字治理融為一體。

總之，隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，西方數(shù)字治理汲取了網(wǎng)絡(luò)治理、無縫隙政府組織和共享經(jīng)濟(jì)等理論元素，使數(shù)字治理的研究更趨于系統(tǒng)和完善。在西方數(shù)字治理研究方法領(lǐng)域，各種定性與定量研究方法被廣泛應(yīng)用到數(shù)字治理領(lǐng)域，大數(shù)據(jù)技術(shù)被引入數(shù)字治理領(lǐng)域，以探討數(shù)字時(shí)代的電子政務(wù)、移動(dòng)政務(wù)與公共政策，但是，總體來看，當(dāng)代西方數(shù)字治理理論仍然是各零散領(lǐng)域的觀點(diǎn)與實(shí)踐的疊加與集合體，并未形成新公共管理意義上的真正理論范式。

(二)本土化理論建構(gòu)：人民性、國家性、系統(tǒng)性、協(xié)同性

隨著中國互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展與完善，中國數(shù)字治理實(shí)踐不僅全面推進(jìn)，而且在共享經(jīng)濟(jì)、數(shù)字審批等領(lǐng)域已形成局部領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，實(shí)踐創(chuàng)新為理論范式的建構(gòu)提供了條件。從當(dāng)前研究的文獻(xiàn)分析來看，數(shù)字治理研究是一項(xiàng)典型的跨學(xué)科研究，涉及計(jì)算機(jī)科學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)和傳播學(xué)等。隨著實(shí)踐發(fā)展與理論完善，數(shù)字治理應(yīng)跳出電子政務(wù)、電子政府和整體政府等傳統(tǒng)框架，充分吸納生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)和管理學(xué)等跨學(xué)科的理論元素與政策工具，通過融合與調(diào)適，最終形成具有中國特色的理論范式，形成系統(tǒng)的數(shù)字治理的政策“工具箱”，中國特色的數(shù)字治理理論具有三項(xiàng)顯著特征。

第一特征為人民性。中國語境下數(shù)字治理遵循以人民為中心的建構(gòu)理念，數(shù)字治理為了人民、服務(wù)于人民。改革開放以來，中國東部、中部和西部發(fā)展呈現(xiàn)非均衡格局，不僅形成經(jīng)濟(jì)鴻溝，而且形成公共服務(wù)供給的鴻溝。數(shù)字治理借助大數(shù)據(jù)與扁平化的信息網(wǎng)絡(luò)，能有效消解行政壁壘，使稀缺的公共服務(wù)資源由行政空間非均衡配置轉(zhuǎn)向信息空間一體化、均衡化與共享化，從而形成“區(qū)域共享公共服務(wù)”[11]，使全體人民最大限度地享受生產(chǎn)力發(fā)展的成果。

第二特征為國家性與系統(tǒng)性。在當(dāng)今世界，大國之間的競(jìng)爭(zhēng)與博弈日益激烈，盡管數(shù)字空間無邊界，但是，民族國家存在著主權(quán)邊界。面對(duì)美國取消“網(wǎng)絡(luò)中立”原則等一系列網(wǎng)絡(luò)安全的新挑戰(zhàn)，我國推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國建設(shè)應(yīng)遵循安全與發(fā)展并重的原則，在這一原則下，國家正通過頂層設(shè)計(jì)，拔除“數(shù)據(jù)煙囪”，建設(shè)國家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺(tái)，建成跨部門的數(shù)據(jù)資源共享格局。數(shù)字政府不是信息技術(shù)與政府機(jī)構(gòu)的簡(jiǎn)單嫁接，而首先是治理哲學(xué)、治理理念的對(duì)接與融合，最終形成治理哲學(xué)、體制、機(jī)制與技術(shù)的數(shù)字治理統(tǒng)一體。

第三特征為協(xié)同性。當(dāng)代數(shù)字治理建設(shè)的驅(qū)動(dòng)力以政府為主導(dǎo)，但不能僅依賴于政府，而應(yīng)形成政府與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的雙輪驅(qū)動(dòng)，通過無邊界數(shù)字治理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)公共部門與企業(yè)部門人才和技術(shù)的共享共建。公共人才作為政府組織的核心資源，這種核心資源在工業(yè)時(shí)代被嚴(yán)格限制于政府機(jī)構(gòu)的邊界之內(nèi)，而無法實(shí)現(xiàn)公共人才資源的帕累托最優(yōu)配置。在數(shù)字文明時(shí)代，通過數(shù)據(jù)流與信息網(wǎng)絡(luò)，在不打破機(jī)構(gòu)邊界的前提下，實(shí)現(xiàn)公共人才無邊界共享，以隱性方式實(shí)現(xiàn)部門協(xié)同治理。數(shù)字時(shí)代背景下組織邊界具有適當(dāng)?shù)臐B透性和靈活性，以促進(jìn)人才、信息和政策的自由穿越與“積木式”重組。公共人才既可以物理形態(tài)存在也可以虛擬數(shù)字形態(tài)存在，當(dāng)其以虛擬數(shù)字形態(tài)存在，并在數(shù)字空間展開行動(dòng)時(shí)，便失去了工業(yè)時(shí)代所固有的“部門標(biāo)簽”與機(jī)構(gòu)屬性，成為無邊界數(shù)字治理平臺(tái)的共享人才。

(三)數(shù)字政府：電子政務(wù)轉(zhuǎn)向無邊界數(shù)字治理平臺(tái)

伴隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算與人工智能的技術(shù)發(fā)展，人類社會(huì)正由現(xiàn)實(shí)空間轉(zhuǎn)向現(xiàn)實(shí)空間與虛擬空間雙空間并存的新格局。針對(duì)這一新格局，世界各國皆在信息化浪潮中通過競(jìng)爭(zhēng)、借鑒與合作，不斷優(yōu)化政府治理結(jié)構(gòu)，以提升政府治理能力，力圖占據(jù)數(shù)字治理的高地，以獲取制度紅利與技術(shù)紅利。

在歐美發(fā)達(dá)國家，數(shù)字政府正成為數(shù)字治理的熱點(diǎn)領(lǐng)域，并逐漸由電子政務(wù)轉(zhuǎn)向無邊界數(shù)字治理平臺(tái)。在大數(shù)據(jù)浪潮下，英國政府倡導(dǎo)“數(shù)字政府即平臺(tái)”的發(fā)展戰(zhàn)略，英國基于政府部門合作與協(xié)商，制定和提供一系列通用的跨政府部門的技術(shù)平臺(tái)，覆蓋數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)分析、身份認(rèn)證、網(wǎng)絡(luò)支付和云計(jì)算等服務(wù)，以形成新一代數(shù)字政府平臺(tái)[12]。

隨著人類進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代，新技術(shù)、新事件和新政策層出不窮，“黑天鵝”事件與“灰犀?！笔录乙姴货r，信息交互、人員交互和部門交互正逐漸消融機(jī)構(gòu)之間的剛性邊界。在日新月異的信息技術(shù)變遷環(huán)境中，無邊界治理平臺(tái)構(gòu)成數(shù)字時(shí)代政府治理的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，這一平臺(tái)以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)和人工智能等信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)部門機(jī)構(gòu)內(nèi)部、府際間和區(qū)域之間協(xié)同對(duì)接，為公民提供無縫隙公共服務(wù)。在我國行政實(shí)踐上，行政審批改革與政務(wù)大廳的創(chuàng)建打破了部門辦公的物理邊界，實(shí)現(xiàn)了辦公空間的無邊界治理，但是，各部門仍在相對(duì)獨(dú)立的職責(zé)空間與時(shí)限范疇內(nèi)進(jìn)行獨(dú)立審批，未能在實(shí)質(zhì)上形成一體化治理平臺(tái)。

在數(shù)字時(shí)代，無邊界數(shù)字治理平臺(tái)正在形成新的發(fā)展方向，物理空間中的聯(lián)合辦公正轉(zhuǎn)向職能無縫對(duì)接的無邊界治理。在現(xiàn)代信息技術(shù)與電子政務(wù)的深度支持下，網(wǎng)絡(luò)聯(lián)合審批平臺(tái)正消除了“數(shù)據(jù)煙囪”并實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)聯(lián)網(wǎng)，這一平臺(tái)將不同部門的信息系統(tǒng)整合為統(tǒng)一數(shù)字平臺(tái)，形成統(tǒng)一項(xiàng)目信息庫、統(tǒng)一項(xiàng)目審批管理、統(tǒng)一信息交換平臺(tái)和統(tǒng)一對(duì)外交流平臺(tái)[13]。遠(yuǎn)程辦理電子營業(yè)執(zhí)照正成為無邊界治理的典型實(shí)踐，電子營業(yè)執(zhí)照是以數(shù)字證書為基礎(chǔ)的無紙化電子牌照，記錄企業(yè)注冊(cè)登記信息的數(shù)字證書，隨著數(shù)字文明深入發(fā)展，電子營業(yè)執(zhí)照的邏輯將進(jìn)一步深化與擴(kuò)展，由單部門轉(zhuǎn)向多部門無邊界治理，通過大數(shù)據(jù)打破機(jī)構(gòu)的剛性邊界，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)在數(shù)字空間的無縫隙對(duì)話-交流-協(xié)同，實(shí)現(xiàn)數(shù)字時(shí)代整體政府治理。

無邊界數(shù)字治理平臺(tái)是電子政務(wù)的高級(jí)形態(tài)，通過大數(shù)據(jù)在政府機(jī)構(gòu)邊界的“有”與“無”之間找到均衡點(diǎn)，使機(jī)構(gòu)邊界不再成為政府協(xié)同行動(dòng)的梗阻，而是成為滲透、交互和循環(huán)的能量交往層，從而以低成本-高靈活性實(shí)現(xiàn)整體政府的協(xié)同治理。一旦無邊界數(shù)字治理平臺(tái)提出了動(dòng)態(tài)的任務(wù)、使命與目標(biāo)，各部門的公共人才便可從條塊交織的官僚制結(jié)構(gòu)流動(dòng)而出，在數(shù)字空間中創(chuàng)建各種工作群、工作組，這不僅是一種新型治理形態(tài)，而且發(fā)展形成新型組織文化：新型組織文化不求人才所有，但求人才所用，形成半契約型人力資源。

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)生長(zhǎng)于大數(shù)據(jù)潮流，掌握著國民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)與消費(fèi)的海量數(shù)據(jù)，進(jìn)而擁有大數(shù)據(jù)權(quán)。數(shù)字治理平臺(tái)不應(yīng)局限于政府部門間的信息共聯(lián)共享，而應(yīng)吸納互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)以及第三方平臺(tái)，形成數(shù)字治理云平臺(tái)，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)所掌握的數(shù)據(jù)應(yīng)為政府決策提供科學(xué)依據(jù)，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)掌握著一大批大數(shù)據(jù)挖掘與大數(shù)據(jù)分析人才，其所儲(chǔ)備的數(shù)字人才可基于“數(shù)字政府雇員制”，通過數(shù)字通道進(jìn)入公共服務(wù)場(chǎng)域，提升公共服務(wù)過程的信息能力、創(chuàng)新能力與服務(wù)能力。

注釋：

①參見李克強(qiáng)：《政府工作報(bào)告——2015年3月5日在第十二屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上》(人民出版社，2015)。

②參見習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》(人民出版社，2017)。

③參見《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(http://politics.people.com.cn/n/2013/1116/c1001-23560979.html)。

④參見《國務(wù)院印發(fā)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》(http://politics.people.com.cn/n/2015/0905/c1001-27545655.html)。