關(guān)鍵詞：政府環(huán)境責(zé)任;環(huán)境質(zhì)量目標(biāo);環(huán)境保護(hù);總行為控制;空間環(huán)境單元

中圖分類號：DF468 ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2019.03.05 開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

政府環(huán)境責(zé)任早已引起我國學(xué)界的重視①。在生態(tài)文明被確定為國家建設(shè)的目標(biāo)之后，尤其是在2014年修訂通過的《環(huán)境保護(hù)法》把本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量宣布為地方各級人民政府負(fù)責(zé)的對象之后，政府環(huán)境責(zé)任再一次引起學(xué)界、環(huán)保實(shí)務(wù)界的熱烈討論和高度關(guān)注②。相關(guān)研究活動(dòng)留下了較深的思想軌跡：政府環(huán)境責(zé)任—問責(zé) 無須開展深入調(diào)研就可以發(fā)現(xiàn)這一線索，因?yàn)樵S多作品的標(biāo)題都在加深這道印痕。（參見：馬志娟.生態(tài)文明背景下政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)與問責(zé)路徑研究[J].審計(jì)研究，2014（6）：18;姜木枝.政府生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制的邏輯起點(diǎn)和理論解析[J].重慶交通大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2015（3）：26;黃桂花.地方政府生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追責(zé)制初探[J].商丘職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2015（1）：28;楊朝霞.論我國政府環(huán)境問責(zé)的亂象及其應(yīng)對——寫在新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施之初[J].吉首大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2015（4）：1;孫法柏.地方政府環(huán)境行政問責(zé)：功能與制度[J].唯實(shí)，2015（9）：65;李立峰.以環(huán)境質(zhì)量為核心的政府環(huán)境責(zé)任考核建議[J].環(huán)境保護(hù)，2015（15）：45;葛察忠.環(huán)保督查制度：推動(dòng)建立督政問責(zé)監(jiān)管體系[J].環(huán)境保護(hù)，2016（7）：24;艾麗娟.城市環(huán)境問責(zé)問題研究——以大連為例[J].中國名城，2016（2）：23;徐以祥.國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的制度展開——以政府違反環(huán)境保護(hù)義務(wù)的責(zé)任制度為切入點(diǎn)[J].安徽警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)，2017（2）：5;馬海強(qiáng).政府生態(tài)保護(hù)環(huán)境責(zé)任追究制度的發(fā)展研究[J].綠色科技，2017（18）：142.）。這一過分“骨感”的思想線路難以全面關(guān)照政府環(huán)境責(zé)任的血肉與靈魂，法學(xué)研究的學(xué)術(shù)規(guī)律和《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)踐都要求恢復(fù)形神具備的政府環(huán)境責(zé)任。本文想接續(xù)學(xué)界對2014年《環(huán)境保護(hù)法》的審讀 這里所說的接續(xù)僅指對話題的接續(xù)，而不是接續(xù)政府環(huán)境責(zé)任這個(gè)問題的研究，從21世紀(jì)初開始，本文作者就從經(jīng)濟(jì)法律責(zé)任、環(huán)境侵權(quán)責(zé)任等角度研究環(huán)境責(zé)任。（參見：徐祥民，呂霞.對經(jīng)濟(jì)法律責(zé)任獨(dú)立性的一種解讀[J].山東公安?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)，2004（2）：12;徐祥民，呂霞.環(huán)境責(zé)任“原罪”說——關(guān)于環(huán)境無過錯(cuò)歸責(zé)原則合理性的再思考[J].法學(xué)論壇，2004（6）：17.）2007年指導(dǎo)博士研究生孟慶壘把環(huán)境責(zé)任確定為博士學(xué)位論文選題，該學(xué)位論文進(jìn)入本文作者主編的“生態(tài)文明與法制變革文庫”，書名為《環(huán)境責(zé)任論——兼談環(huán)境法的核心問題》（法律出版社2014年版）。，以地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任為中心，對政府環(huán)境責(zé)任做加深認(rèn)識的努力。

? 一、地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的憲法（文本）根據(jù)

生態(tài)文明建設(shè)離不開政府的推動(dòng)，建設(shè)生態(tài)文明的基本法制保障是環(huán)境保護(hù)法 生態(tài)文明是人與自然和諧的文明，是在環(huán)境友好型社會(huì)的基礎(chǔ)上建立的文明。然而，不管是對環(huán)境友好的行為，還是環(huán)境對社會(huì)友好的狀態(tài)，都不容易實(shí)現(xiàn)。本文作者認(rèn)為，環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)，都需要法律強(qiáng)制力的規(guī)范和支持，而提供這種規(guī)范和支持的法律主要是環(huán)境法。（參見：徐祥民，梅宏.環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)的法制保障[J].當(dāng)代法學(xué)，2010（4）：129.）為了給環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)提供足夠強(qiáng)勁的支持，國家需要做的是審視現(xiàn)行環(huán)境法是否能夠?yàn)榄h(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)提供規(guī)范和支持的任務(wù)，以及怎樣才能使之勝任這樣的任務(wù)。（參見：徐祥民，高益民.從生態(tài)文明的要求看環(huán)境法的修改[J].中州學(xué)刊，2008（2）：2.）。作為生態(tài)文明建設(shè)之法制保障的環(huán)境法不能不向政府施加責(zé)任，2014年修訂通過的《環(huán)境保護(hù)法》做了這樣的責(zé)任設(shè)計(jì)。其第6條第2款規(guī)定：“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。”我們可以把該規(guī)定中的責(zé)任稱為地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任。不過，2014年《環(huán)境保護(hù)法》中的這一規(guī)定不只是生態(tài)文明、人民政府、法制三者之間關(guān)系的法律化，不只是對提高環(huán)境質(zhì)量的民眾呼聲的回應(yīng)，它也是對我國《憲法》相關(guān)規(guī)定的立法表達(dá)。

我國《憲法》 2014年修訂《環(huán)境保護(hù)法》時(shí)，我國《憲法》經(jīng)歷的最后一次修訂是2004年3月14日第十屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議所做的修正。為行文方便，做此簡稱。第9條第2款規(guī)定：“國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！钡?6條規(guī)定：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵(lì)植樹造林，保護(hù)林木?！边@兩條共三款主要做了四項(xiàng)國家意志宣示：第一，國家保障自然資源的合理利用;第二，國家保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物;第三，國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境;第四，國家組織和鼓勵(lì)植樹造林，保護(hù)林木。從字面上看，這些規(guī)定指向環(huán)境保護(hù)的三個(gè)領(lǐng)域，也就是環(huán)境保護(hù)法所規(guī)范的三個(gè)領(lǐng)域，即防治污染、防治資源損害、防治生態(tài)損害 環(huán)境保護(hù)法有環(huán)境保護(hù)事務(wù)法和手段法兩個(gè)“方陣”。在這兩個(gè)“方陣”中，事務(wù)法“方陣”有四個(gè)分支，其中包括污染防治法、資源損害防治法、生態(tài)損害防治法和自然地理環(huán)境損害防治法。（參見：徐祥民.環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)[M].2版.北京：科學(xué)出版社，2013：28-30;徐祥民.中國環(huán)境法制建設(shè)發(fā)展報(bào)告（2010卷）[M].北京：人民出版社，2013：55-107.）。以我國《憲法》的表達(dá)習(xí)慣來表述這三個(gè)領(lǐng)域，就是國家防治污染、國家防治資源損害、國家防治生態(tài)損害，概括起來就是國家防治環(huán)境損害，或國家保護(hù)環(huán)境。這是莊嚴(yán)的國家意志宣示！這三項(xiàng)國家意志宣示，既沒有賦予公民和其他社會(huì)主體以權(quán)利 一些環(huán)境權(quán)利論者摘引《憲法》的此類規(guī)定作為憲法規(guī)定環(huán)境權(quán)的依據(jù)，那是對《憲法》的誤讀。，又沒有向他們施加具體的義務(wù);既沒有向具體的國家機(jī)關(guān)或部門授予權(quán)力，又沒有向具體的國家機(jī)關(guān)或部門施加具體的義務(wù)，而是規(guī)定了國家的使命、國家前進(jìn)的方向 也可以說是確定了國家的基本政策，即基本國策。本文作者認(rèn)為，憲法的基本職能之一就是確定國家基本方針政策，并把我國《憲法》保護(hù)環(huán)境的宣示歸納為國家環(huán)境保護(hù)政策。（參見：徐進(jìn)，趙雪剛.略論憲法的基本功能[J].山東大學(xué)學(xué)報(bào)，1998（2）：72;徐進(jìn)，閆國智，郭景華.憲法學(xué)原理[M].北京：法律出版社，1998：365-370.）馬波先生也把我國《憲法》關(guān)于環(huán)境保護(hù)的規(guī)定看作對“國家職能”的“定位”。（參見：馬波.論政府環(huán)境責(zé)任法制化的實(shí)現(xiàn)路徑[J].法學(xué)評論，2016（2）：158.）。把保護(hù)環(huán)境確定為國家使命、國家前進(jìn)方向，其顯性的法律結(jié)果是明確了作為國家之政治組織形式的政權(quán)機(jī)關(guān)的責(zé)任，即處于《憲法》規(guī)制下的政權(quán)機(jī)關(guān) 所有的國家機(jī)關(guān)都由《憲法》創(chuàng)立或根據(jù)《憲法》的規(guī)定或精神組建，它們對于《憲法》來說都是“內(nèi)在”的。（參見：徐祥民.運(yùn)行的憲法[M].北京：北京大學(xué)出版社，2015：7-10;徐祥民.略論憲法的特征[J].煙臺(tái)大學(xué)學(xué)報(bào)，2001（1）：36.）應(yīng)當(dāng)努力實(shí)現(xiàn)國家的使命、循守國家前進(jìn)的方向。依據(jù)這些宣示，作為國家政權(quán)機(jī)關(guān)之組成部分的地方各級人民政府負(fù)有防治污染、防治資源損害、防治生態(tài)損害的職責(zé)。環(huán)境質(zhì)量是可以統(tǒng)攝污染防治效果、資源損害防治效果、生態(tài)損害防治效果的質(zhì)量。在環(huán)境損害十分嚴(yán)重的中國，環(huán)境質(zhì)量是通過防治污染、防治資源損害、防治生態(tài)損害等實(shí)現(xiàn)的質(zhì)量，是由污染防治、資源損害防治、生態(tài)損害防治等工作的開展情況所決定的質(zhì)量。地方政府防治污染、防治資源損害、防治生態(tài)損害的責(zé)任就是對環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任，用一個(gè)動(dòng)態(tài)的詞語來表達(dá)，就是保護(hù)環(huán)境（防治污染、防治資源損害、防治生態(tài)損害）的責(zé)任?！董h(huán)境保護(hù)法》第6條宣布的地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任不過是對我國《憲法》宣示的職責(zé)的立法宣告，是對《憲法》隱含的責(zé)任的明確宣告。

我國《憲法》規(guī)定了保護(hù)環(huán)境的國家使命1982年12月4日，第五屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過的《憲法》就確定了保護(hù)環(huán)境的國家使命。，宣告了政權(quán)機(jī)關(guān)保護(hù)環(huán)境的職責(zé)，所以，我國的相關(guān)立法才可以要求作為國家政權(quán)機(jī)關(guān)之組成部分的地方各級人民政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。早于2014年《環(huán)境保護(hù)法》15年，我國的有關(guān)法律就已經(jīng)把《憲法》隱含的環(huán)境保護(hù)責(zé)任宣布為地方政府對單行環(huán)境法維護(hù)的環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任。2000年《大氣污染防治法》第3條第2款規(guī)定：“地方各級人民政府對本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，制定規(guī)劃，采取措施，使本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！币?yàn)橐蟆暗胤礁骷壢嗣裾畬Ρ据爡^(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”僅僅是對《憲法》規(guī)定的環(huán)境保護(hù)責(zé)任的立法表達(dá)，所以，《大氣污染防治法》增加第3條 第八屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議于1995年8月29日通過的《大氣污染防治法》第3條規(guī)定了“各級人民政府的環(huán)境保護(hù)部門是對大氣污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理的機(jī)關(guān)”，該項(xiàng)內(nèi)容在2004年修訂時(shí)移入第4條。，提出地方各級人民政府對本轄區(qū)大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的要求時(shí)，不管是學(xué)界、環(huán)保實(shí)務(wù)界，還是其他社會(huì)各界，都沒有把它看作多么了不起的立法變動(dòng)。郭紅升的文章《略論〈大氣污染防治法〉的重大修改》（載《江蘇環(huán)境科技》2003年第1期）列舉了“七個(gè)方面”的修改要點(diǎn)，在這七個(gè)要點(diǎn)中不包括增加的第3條。王彬輝的論文《新〈大氣污染防治法〉的幾項(xiàng)重要制度評析》（載《中國環(huán)境管理》2000年第5期）對新法做了四個(gè)方面的評析：（1）實(shí)行主要大氣污染物的排放總量控制和許可證制度;（2）劃定大氣污染防治重點(diǎn)城市，限期達(dá)到環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度;（3）實(shí)行排污收費(fèi)制度，禁止超標(biāo)排放污染物;（4）實(shí)行大氣環(huán)境質(zhì)量公報(bào)制度，強(qiáng)化公眾參與環(huán)境保護(hù)。關(guān)于地方各級人民政府對本轄區(qū)大氣環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的規(guī)定，沒有成為王教授評析的對象。作為全國人大環(huán)境與資源委員會(huì)法案室主任的孫佑海先生評述了此次法律修改的主要內(nèi)容及其理由。在孫先生看來，此次修改的主要內(nèi)容有六個(gè)方面：（1）對重點(diǎn)城市的大氣污染防治提出了新要求;（2）對燃煤污染加大了控制力度;（3）嚴(yán)格控制機(jī)動(dòng)車船排放污染物;（4）嚴(yán)格控制揚(yáng)塵污染;（5）鼓勵(lì)和支持新能源、新技術(shù)的研究和推廣;（6）進(jìn)一步健全了環(huán)境管理制度。對地方政府的大氣質(zhì)量責(zé)任這項(xiàng)修改，孫先生只是當(dāng)作其討論的第一個(gè)方面主要修改中的一個(gè)指標(biāo)，即對重點(diǎn)城市的大氣污染防治提出的新要求中的一項(xiàng)具體內(nèi)容[1]。這些研究者和這里沒有提到的那些對《大氣污染防治法》給予關(guān)注的研究者，對地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任這項(xiàng)規(guī)定沒有表現(xiàn)出終于降臨的欣喜，甚至沒有形成認(rèn)識活動(dòng)的聚焦 還有一個(gè)事實(shí)需要說明，即我國《環(huán)境保護(hù)法》在最初正式頒布時(shí)就在第16條規(guī)定了地方政府對本行政區(qū)環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任，這項(xiàng)規(guī)定在當(dāng)時(shí)并未引起人們過多的關(guān)注，第16條就像其他各條款一樣，都只是《環(huán)境保護(hù)法》的一個(gè)條款。。

我國《憲法》規(guī)定了保護(hù)環(huán)境的國家使命，宣告了政權(quán)機(jī)關(guān)保護(hù)環(huán)境的職責(zé)，許多法律都對地方政府甚至中央政府提出了保護(hù)環(huán)境的要求。2002年《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第4條規(guī)定：“國家鼓勵(lì)和促進(jìn)清潔生產(chǎn)?！边@是重申《憲法》確定的國家使命。在此基礎(chǔ)上，該條規(guī)定：“國務(wù)院和縣級以上地方人民政府，應(yīng)當(dāng)將清潔生產(chǎn)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃以及環(huán)境保護(hù)、資源利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域開發(fā)等規(guī)劃?！痹摲ú粌H要求政府組織推行清潔生產(chǎn)，而且為政府履行保護(hù)環(huán)境的職責(zé) 清潔生產(chǎn)是保護(hù)環(huán)境的重要途徑，清潔生產(chǎn)法是環(huán)境保護(hù)法中“手段法”的一個(gè)重要分支。（參見：徐祥民.環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)[M].2版.北京：科學(xué)出版社，2013：29.）規(guī)定了保障措施——納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃 該條所說的“計(jì)劃”是指“國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”。和單項(xiàng)的事業(yè)發(fā)展規(guī)劃。這是就發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)——保護(hù)環(huán)境的一條重要路徑，所做的國家意志宣示，是對《憲法》宣布的保護(hù)環(huán)境國家使命的具體落實(shí)。對于這項(xiàng)國家意志，地方政府負(fù)有服從的職責(zé)。這項(xiàng)職責(zé)的基本內(nèi)容就是在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)方面有所作為——為促進(jìn)法提供促進(jìn)的力量。2008年《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》對地方人民政府提出的要求之一是“建立發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)責(zé)任制”，“采取規(guī)劃、財(cái)政、投資、政府采購等措施，促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”（第8條）。為了確保此類作為能夠產(chǎn)生實(shí)效，該法要求縣級以上人民政府及其職能部門“編制國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及年度計(jì)劃”“編制環(huán)境保護(hù)、科學(xué)技術(shù)等規(guī)劃”，“應(yīng)當(dāng)包括發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容”（第6條第2款）。

我國《憲法》規(guī)定了保護(hù)環(huán)境的國家使命，宣告了政權(quán)機(jī)關(guān)保護(hù)環(huán)境的職責(zé)，相關(guān)法律對政府的環(huán)境責(zé)任作出具體安排也就成了極為正常的立法安排。1991年《水土保持法》第5條規(guī)定：“國務(wù)院和地方人民政府應(yīng)當(dāng)將水土保持工作列為重要職責(zé)，采取措施做好水土流失防治工作?！比绻f2014年《環(huán)境保護(hù)法》第6條只是要求地方政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，那么，《水土保持法》則要求中央人民政府和地方各級人民政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé);如果說2014年《環(huán)境保護(hù)法》要求政府對普遍意義上的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，那么，《水土保持法》則要求政府對特定類型的環(huán)境保護(hù)（水土保持）負(fù)責(zé)?！端帘３址ā凡恢灰罂h級以上人民政府將“水土保持規(guī)劃確定的任務(wù)，納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，安排專項(xiàng)資金，并組織實(shí)施”（第7條第2款），而且對政府履職做了詳盡的規(guī)定。這部法律共42條，除去法律責(zé)任章（第5章，共9條）、附則章（第6章，共2條）、總則章“立法目的條”和“水土保持定義條”外，共有29條。在這29條中，出現(xiàn)了12個(gè)縣級以上人民政府或其職能部門應(yīng)當(dāng)做什么或應(yīng)當(dāng)怎樣做的規(guī)定，如“各級地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，加強(qiáng)對采礦、取土、挖砂、采石等生產(chǎn)活動(dòng)的管理，防止水土流失”（第20條）;出現(xiàn)了3次縣級以上人民政府或其有關(guān)職能部門須做什么或如何做的規(guī)定，如“縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)的水土保持規(guī)劃，須報(bào)上一級人民政府水行政主管部門備案”（第7條）。此外，雖未明確宣布，但從內(nèi)容上可以推斷出其行為主體是縣級以上人民政府或地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)或必須做什么或怎樣做的規(guī)定有3處。如第14條第4款規(guī)定：“本法施行前已在禁止開墾的陡坡地上開墾種植農(nóng)作物的，應(yīng)當(dāng)在建設(shè)基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際情況，逐步退耕，植樹種草，恢復(fù)植被，或者修建梯田?！蹦軌驁?zhí)行這一要求的只能是地方政府，按照該法的用語習(xí)慣，只能是縣級以上人民政府。這些政府應(yīng)當(dāng)條款規(guī)定的都是政府責(zé)任，都是政府履行保護(hù)環(huán)境的責(zé)任時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的具體責(zé)任。

我國環(huán)境立法的實(shí)踐說明，包括2014年《環(huán)境保護(hù)法》在內(nèi)的法律對政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的宣告不過是對我國《憲法》加給政權(quán)機(jī)關(guān)的環(huán)境保護(hù)職責(zé)的立法表達(dá)。在《憲法》規(guī)定了保護(hù)環(huán)境的國家使命且宣告了政權(quán)機(jī)關(guān)保護(hù)環(huán)境的職責(zé)之后，不僅綜合性的環(huán)境保護(hù)法可以對地方政府提出維護(hù)環(huán)境質(zhì)量或提高環(huán)境質(zhì)量的要求，而且《水土保持法》等單行環(huán)境保護(hù)法也可以對地方政府做責(zé)任宣告，也應(yīng)該對地方政府宣告環(huán)境質(zhì)量責(zé)任。

? ? ? ?二、地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的憲法學(xué)解讀 ?

地方政府對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)是出于《憲法》的立法安排，這為我們理解地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任規(guī)定了認(rèn)識場域。地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任是發(fā)生在《憲法》規(guī)定的國家使命或基本國策 這里說地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任發(fā)生在基本國策的旗幟下，依據(jù)不是《環(huán)境保護(hù)法》第4條所做的“保護(hù)環(huán)境是國家的基本國策”的宣布。在頒布成文憲法的國家，基本國策應(yīng)當(dāng)寫在憲法里，而不是規(guī)定在依據(jù)憲法制定的部門法中。旗幟下的責(zé)任，認(rèn)識這種責(zé)任必須運(yùn)用國家前進(jìn)方向——國家保護(hù)環(huán)境這一指針。

（一）地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任是保護(hù)之責(zé)

2014年《環(huán)境保護(hù)法》頒布以來，關(guān)于地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任或環(huán)境責(zé)任的討論比較集中地指向追責(zé)、問責(zé)。相關(guān)研究者（可稱之為“問責(zé)論者”）關(guān)心的是如何追究黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任[2]。他們欣賞新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了區(qū)域限批（第44條）、越級處罰（第67條）、行政處分及引咎辭職（第68條）[3]，他們批評這部法律沒有改變監(jiān)督只到企業(yè)、到不了政府的狀況[4]。相關(guān)研究者更希望看到的是環(huán)境政績考核和對省長、市長、縣長等政府首長問責(zé)[5]。他們希望通過加大環(huán)境要素在政府績效考核中所占權(quán)重的方式加強(qiáng)對政府行為的約束[6]。相關(guān)研究者們希望看到的是與《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》《環(huán)境保護(hù)部約談暫行辦法》（2014）等相聯(lián)系的責(zé)任，因?yàn)橹挥写祟愗?zé)任形式才能對政府（黨委）不作為產(chǎn)生震懾作用[5]。即使是那些接受所謂第一性、第二性環(huán)境責(zé)任劃分觀點(diǎn)的研究者，念念不忘的責(zé)任也是法律后果[7]、否定性法律后果[8]。研究者們急切盼望對提高環(huán)境質(zhì)量具有立竿見影、一蹴而就、“一劍封喉”功效的法律創(chuàng)制，他們不惜為應(yīng)對環(huán)境危機(jī)而對損害環(huán)境的“要犯”，對關(guān)鍵的責(zé)任主體“用重典”“下猛藥”。然而，來自《憲法》的地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任并不是這種責(zé)任，不是這種看起來對加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)作用很大的否定性法律后果，而是維護(hù)環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任或提高環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任，是保護(hù)之責(zé)。

地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任是來自《憲法》的責(zé)任，而憲法學(xué)者已經(jīng)向我們提供了解開看起來有些復(fù)雜的責(zé)任之鎖的金鑰匙。姚國建先生指出：憲法責(zé)任和違憲責(zé)任是兩個(gè)不同的概念。“憲法責(zé)任”是根據(jù)憲法組建的各個(gè)國家機(jī)關(guān)實(shí)施憲法與法律的責(zé)任，而“違憲責(zé)任”是憲法關(guān)系主體違反憲法所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。前者是“積極責(zé)任”（positive responsibility），而后者是“消極責(zé)任”（negative responsibility）[9]26?！稇椃ā逢P(guān)于“國家保護(hù)生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”的規(guī)定賦予政權(quán)機(jī)關(guān)的是“憲法責(zé)任”，這種責(zé)任的基本內(nèi)涵就是“遵守憲法設(shè)計(jì)的程序、以符合人權(quán)保障的價(jià)值取向”，“積極地行使憲法賦予的權(quán)力”[9]27。2014年《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定的地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任就是我國《憲法》加給地方政權(quán)機(jī)關(guān)的責(zé)任。這種責(zé)任，按照姚國建先生對憲法責(zé)任的解釋，其基本內(nèi)涵就是“遵守憲法設(shè)計(jì)的程序、以符合人權(quán)保障的價(jià)值取向”，積極地行使憲法和法律賦予的保護(hù)環(huán)境的權(quán)力，就是遵守相關(guān)的程序、按照人權(quán)保障和憲法法律確定的保護(hù)環(huán)境的原則，運(yùn)用憲法法律賦予的權(quán)力，積極實(shí)現(xiàn)本行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的維護(hù)（在環(huán)境質(zhì)量較高的時(shí)空條件下）和提高（在環(huán)境質(zhì)量較差的時(shí)空條件下），它是積極責(zé)任，是建設(shè)性責(zé)任。

只需要簡單瀏覽一下2014年《環(huán)境保護(hù)法》就可以清楚地發(fā)現(xiàn)，這部法律是政府職責(zé)之法。它反復(fù)表達(dá)了保護(hù)環(huán)境的國家使命，它加給國務(wù)院、國務(wù)院相關(guān)職能部門、地方各級人民政府廣泛的“積極責(zé)任”。例如，“國家采取有利于節(jié)約和循環(huán)利用資源、保護(hù)和改善環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”（第4條第2款）;“國家支持環(huán)境保護(hù)科學(xué)技術(shù)研究、開發(fā)和應(yīng)用，鼓勵(lì)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)信息化建設(shè)，提高環(huán)境保護(hù)科學(xué)技術(shù)水平”（第7條）。這些規(guī)定、要求和這里沒有提到的那些規(guī)定、要求，都是法律加給地方政府的“建設(shè)性責(zé)任”，其中一些還是履行地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任這一概括性責(zé)任所需要的具體責(zé)任 《環(huán)境保護(hù)法》不僅加給地方政府對“本行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”這樣一項(xiàng)總的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，還加給地方政府許多與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的積極責(zé)任。與那些具體的責(zé)任相對稱，我們可以把第6條規(guī)定的責(zé)任稱為概括性環(huán)境責(zé)任。。

《憲法》之所以把保護(hù)環(huán)境納入積極責(zé)任，之所以把保護(hù)環(huán)境宣布為基本國策，是因?yàn)樽原h(huán)境保護(hù)進(jìn)入《憲法》以來它就一直是國家的大政方針。如果說工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)創(chuàng)造物質(zhì)文明，文學(xué)藝術(shù)哲學(xué)教育等創(chuàng)造精神文明，那么，環(huán)境保護(hù)創(chuàng)造生態(tài)文明。保護(hù)環(huán)境、建設(shè)生態(tài)文明是一項(xiàng)偉大的事業(yè)，2014年《環(huán)境保護(hù)法》要求地方人民政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，就是要求它們對建設(shè)生態(tài)文明這項(xiàng)事業(yè)負(fù)責(zé)，這樣的“責(zé)”一定是建設(shè)性責(zé)任。我國2018年修正的《憲法》還規(guī)定了其他一些可以叫作“事業(yè)”的事務(wù)，比如，“國家發(fā)展社會(huì)主義的教育事業(yè)，提高全國人民的科學(xué)文化水平”（第19條）;“國家發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)……保護(hù)人民健康”（第21條第1款）;“國家發(fā)展體育事業(yè)……增強(qiáng)人民體質(zhì)”（第21條第2款）;“國家推行計(jì)劃生育，使人口的增長同經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃相適應(yīng)”（第25條）等。這些事業(yè)最突出的共同特點(diǎn)在于，它們都是需要國家政權(quán)機(jī)關(guān)的積極作為、創(chuàng)造性的建設(shè)才能夠成就的事業(yè)。換句話說，它們都不是可以靠劃定幾條行為規(guī)范，設(shè)定或輕或重的制裁措施就能成就的事業(yè)，都不是靠對違法者用罰就可達(dá)致的社會(huì)理想狀態(tài) 可以把這種立法設(shè)計(jì)思路概括為“編制法網(wǎng)設(shè)定罰則以待落網(wǎng)者”。。從立法設(shè)計(jì)來說，它們都不是用“不法行為懲罰主義” 關(guān)于這種立法設(shè)計(jì)思路及其對環(huán)境保護(hù)事業(yè)的不適應(yīng)性，本文作者曾撰文詳述。（參見：徐祥民.環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義：關(guān)于環(huán)境法直接規(guī)制目標(biāo)的思考[J].中國法學(xué)，2015（6）：116;徐祥民，劉旭，王信云.我國環(huán)境法中的三種立法設(shè)計(jì)思路[J].海峽法學(xué)，2016（1）：28.）立法設(shè)計(jì)思路編制的法律所能創(chuàng)造的人類進(jìn)步。如果說社會(huì)主義的教育事業(yè)、保護(hù)人民健康的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、以增強(qiáng)人民體質(zhì)為目標(biāo)的體育事業(yè)，以及實(shí)行依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家之類的事業(yè)都需要政權(quán)機(jī)關(guān)長期性、創(chuàng)造性的工作才有望完成，那么，生態(tài)文明是一種不會(huì)在社會(huì)個(gè)體勞動(dòng)創(chuàng)造下自然出現(xiàn)的文明 本文作者將其界定為“適應(yīng)性文明”，而物質(zhì)文明、精神文明等屬于“創(chuàng)造性文明”。（參見：徐祥民.被決定的法理——法學(xué)理論在生態(tài)文明中的革命[J].法學(xué)論壇，2007（1）：30.）。建設(shè)生態(tài)文明是一項(xiàng)前無古人的偉大事業(yè)，是一項(xiàng)絕對需要艱苦的、長期的和有組織的建設(shè)才能夠成就的事業(yè)，這項(xiàng)事業(yè)更需要依靠政權(quán)機(jī)關(guān)的創(chuàng)造而不是簡單守法。

相關(guān)研究者把《環(huán)境保護(hù)法》第67條、第68條、第69條等相關(guān)規(guī)定（大致可以概括為“環(huán)保官員違法罰則”）與第6條第2款中的地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任視為同一類規(guī)定，把《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價(jià)制度（第26條）等規(guī)定（大致可以概括為“否定評價(jià)辦法”）當(dāng)作這部《環(huán)境保護(hù)法》對地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任最重要的規(guī)定，希望用《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》彌補(bǔ)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》中地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任規(guī)定的不足。這三種想法最突出的共同點(diǎn)就是希望用否定性評價(jià)給從事環(huán)境管理工作的官員、領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境保護(hù)工作的黨政負(fù)責(zé)人等主體施加壓力，以督促他們嚴(yán)格執(zhí)法、自覺守法。這三種施壓想法遵循的法理都是讓相關(guān)人員承擔(dān)違法責(zé)任，或稱由自身過錯(cuò)引起的不利法律后果。

《環(huán)境保護(hù)法》第67條、第68條、第69條是該法法律責(zé)任章中的條目，屬于“環(huán)保官員違法罰則”，它們規(guī)定的無疑都是違法責(zé)任?！胺穸ㄔu價(jià)辦法”中的否定評價(jià)是對有關(guān)人員環(huán)境工作業(yè)績的否定評價(jià)，因?yàn)樵馐芊穸ㄔu價(jià)而獲致免職、降職、降薪等處罰，那也是由自身過錯(cuò)引起的不利法律后果?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》更是規(guī)定違法責(zé)任的辦法，其第5條對地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員設(shè)定了追責(zé)事由7項(xiàng)，第6條對地方黨委和政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員設(shè)定了追責(zé)事由4項(xiàng)，第7條對政府有關(guān)工作部門領(lǐng)導(dǎo)成員設(shè)定了追責(zé)事由6項(xiàng) 該三條都設(shè)有“其他應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的情形”這一拾遺補(bǔ)闕款項(xiàng)，因?yàn)榇祟悺捌渌掠伞辈恢赶蚓唧w“事由”，故沒有將其統(tǒng)計(jì)在內(nèi)。。這17項(xiàng)事由 《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》規(guī)定的追責(zé)事由主要都在第5條至第7條中，其第8條還將黨政領(lǐng)導(dǎo)干部利用職務(wù)影響而實(shí)施的一些行為列為追責(zé)事由，該條規(guī)定的“事由”都是違法行為或?qū)⒁疬`法行為的行為。為行文方便，不贅述。大致分兩類：第一類，違法或違反規(guī)劃、功能區(qū)劃。例如，“作出的決策與生態(tài)環(huán)境和資源方面的政策、法律法規(guī)相違背”（第5條第2項(xiàng)）、“違反主體功能區(qū)定位或者突破資源環(huán)境生態(tài)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，不顧資源環(huán)境承載能力盲目決策造成嚴(yán)重后果”（第5條第3項(xiàng)）、“作出的決策嚴(yán)重違反城鄉(xiāng)、土地利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃”（第5條第4項(xiàng)）、“指使、授意或者放任分管部門對不符合主體功能區(qū)定位或者生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)的建設(shè)項(xiàng)目審批（核準(zhǔn)）、建設(shè)或者投產(chǎn)（使用）”（第6條第1項(xiàng)）、“制定的規(guī)定或者采取的措施與生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)相違背”（第7條第1項(xiàng)）、“批準(zhǔn)開發(fā)利用規(guī)劃或者進(jìn)行項(xiàng)目審批（核準(zhǔn)）違反生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)”（第7條第2項(xiàng)）。第二類，執(zhí)行法律、上級指示、司法裁判不力，推進(jìn)環(huán)境保護(hù)不力。例如，“貫徹落實(shí)中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的決策部署不力，致使本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源問題突出或者任期內(nèi)生態(tài)環(huán)境狀況明顯惡化的”（第5條第1項(xiàng)）、“地區(qū)和部門之間在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)協(xié)作方面推諉扯皮，主要領(lǐng)導(dǎo)成員不擔(dān)當(dāng)、不作為，造成嚴(yán)重后果的”（第5條第5項(xiàng)）。對實(shí)施違法行為的主體，對執(zhí)行法律、上級命令等不力的下級機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)人、有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人、職能部門負(fù)責(zé)人規(guī)定誡勉、責(zé)令公開道歉等處罰，規(guī)定調(diào)離崗位、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職、降職等組織處理，規(guī)定黨紀(jì)政紀(jì)處分（第10條），規(guī)定“不得提拔使用或者轉(zhuǎn)任重要職務(wù)”等處理方法，都是要求行為人承受不利后果。此類責(zé)任都是“消極責(zé)任”，相當(dāng)于姚國建先生所說的“違憲責(zé)任”，而非對環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任，不是對環(huán)境質(zhì)量的提高積極負(fù)責(zé)的責(zé)任。

對相關(guān)人員規(guī)定違法責(zé)任是必要的，但違法責(zé)任絕對不能產(chǎn)生“積極責(zé)任”所能創(chuàng)造的業(yè)績。用法律實(shí)施的效果來說，沒有任何人實(shí)施應(yīng)受法定懲罰的行為，所有依據(jù)環(huán)境法律政策應(yīng)受懲罰的行為都被嚴(yán)格依法承辦，并不必然產(chǎn)生良好的環(huán)境保護(hù)效果 本文作者幾年前就指出：“規(guī)則+罰則結(jié)構(gòu)的環(huán)境法，以行為人‘不犯為直接規(guī)制目標(biāo)的環(huán)境法”，“無法保證一定產(chǎn)生環(huán)境良好這樣的效果”。（參見：徐祥民.環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義：關(guān)于環(huán)境法直接規(guī)制目標(biāo)的思考[J].中國法學(xué)，2015（6）：116.）?！跋麡O責(zé)任”最理想的直接結(jié)果，是相關(guān)法律、政策的罰則得到充分適用，是相關(guān)法律規(guī)則未遭違反，亦即“不犯”。從環(huán)境違法責(zé)任與環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的關(guān)系來看，相關(guān)法律政策規(guī)定了嚴(yán)格的違法責(zé)任，且所有規(guī)定的違法責(zé)任都受到應(yīng)有的追究，并不等于地方的環(huán)境質(zhì)量已經(jīng)提高，不等于地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任已經(jīng)履行。

（二）“建設(shè)性責(zé)任”匹配“建設(shè)性權(quán)力”

地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任是保護(hù)之責(zé)，是“建設(shè)性責(zé)任”，與“建設(shè)性責(zé)任”相匹配的是“建設(shè)性權(quán)力”，這是創(chuàng)設(shè)憲法責(zé)任必然作出的選擇，沒有建設(shè)性權(quán)力便不可能履行建設(shè)性責(zé)任。2018年修正的《憲法》第28條規(guī)定：“國家維護(hù)社會(huì)秩序，鎮(zhèn)壓叛國和其他危害國家安全的犯罪活動(dòng)，制裁危害社會(huì)治安、破壞社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)秩序和其他犯罪的活動(dòng)，懲辦和改造犯罪分子。”該規(guī)定宣示的是維護(hù)社會(huì)秩序、維護(hù)國家安全的國家使命，加給政權(quán)機(jī)關(guān)的是維護(hù)社會(huì)秩序、維護(hù)國家安全等責(zé)任。與這項(xiàng)責(zé)任相適應(yīng)的，是對政權(quán)機(jī)關(guān)的賦權(quán)——政權(quán)機(jī)關(guān)有權(quán)鎮(zhèn)壓叛國和其他危害國家安全的犯罪活動(dòng)，有權(quán)制裁危害社會(huì)治安、破壞社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)秩序和其他犯罪的活動(dòng)，有權(quán)懲辦和改造犯罪分子，包括有權(quán)制定實(shí)現(xiàn)“鎮(zhèn)壓”“制裁”“懲辦和改造”的法律法規(guī)。同理，《憲法》加給政權(quán)機(jī)關(guān)發(fā)展社會(huì)主義的教育事業(yè)、保護(hù)人民健康的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、以增強(qiáng)人民體質(zhì)為目標(biāo)的體育事業(yè)的責(zé)任，也賦予相關(guān)國家機(jī)關(guān)制定用以支持履行發(fā)展教育事業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、體育事業(yè)等職責(zé)的法律的權(quán)力;《憲法》加給政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)行依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的職責(zé)，相關(guān)國家機(jī)關(guān)原本就享有制定用以推進(jìn)社會(huì)主義法治國家建設(shè)的法律法規(guī)的權(quán)力。

國家機(jī)關(guān)履職，權(quán)力是必需品，憲法法律加給政權(quán)機(jī)關(guān)的建設(shè)性責(zé)任本身就包含權(quán)力賦予。上述1991年《水土保持法》的18個(gè)“政府應(yīng)當(dāng)條款”都向政府施加了責(zé)任，與此相應(yīng)，該法設(shè)有23項(xiàng)可以概括為“生產(chǎn)經(jīng)營者必須條款”的規(guī)定，比如，“水土流失地區(qū)的集體所有的土地承包給個(gè)人使用的，應(yīng)當(dāng)將治理水土流失的責(zé)任列入承包合同”（第25條），“禁止在二十五度以上陡坡地開墾種植農(nóng)作物”（第14條第1款）等。這些“生產(chǎn)經(jīng)營者必須條款”實(shí)際上也就是向有關(guān)國家機(jī)關(guān)賦權(quán)的條款。如果不賦予相關(guān)國家機(jī)關(guān)諸如“禁止在二十五度以上陡坡地開墾種植農(nóng)作物”的權(quán)力，它們就絕對沒有辦法履行“政府應(yīng)當(dāng)條款”規(guī)定的責(zé)任，最終也將沒有辦法履行阻止水土流失加劇或減緩水土流失加劇趨勢的“建設(shè)性責(zé)任”。

地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的問責(zé)論者沿著“政府環(huán)境責(zé)任—問責(zé)”這條道走得過于急切，以至于忽略了包括《水土保持法》在內(nèi)的環(huán)境法律法規(guī)中大量的授權(quán)條款。比如，為了保護(hù)野生動(dòng)物及其重要棲息地，保護(hù)、恢復(fù)和改善野生動(dòng)物生存環(huán)境，省級以上人民政府有權(quán)劃定自然保護(hù)區(qū)域 參見：《野生動(dòng)物保護(hù)法》第12條第2款。，讓原本居住在那里的人遷出，讓原本在那里開展的活動(dòng)停止等。再如，為了恢復(fù)或提高漁業(yè)資源的再生能力，或增殖漁業(yè)資源，國務(wù)院漁業(yè)行政主管機(jī)關(guān)可以劃定捕撈限額 參見：《漁業(yè)法》第22條。，有捕撈能力的人也不得敞開捕撈;有關(guān)漁業(yè)行政主管機(jī)關(guān)可以劃定禁漁區(qū)，讓原本在相關(guān)水域從事捕撈的人退出指定區(qū)域;確定禁漁期，要求捕撈者在規(guī)定期限內(nèi)停止捕撈活動(dòng) 參見：《漁業(yè)法》第30條。;縣級以上人民政府漁業(yè)行政主管部門還可以向有關(guān)的受益人征收漁業(yè)資源增殖保護(hù)費(fèi) 參見：《漁業(yè)法》第28條。。有關(guān)國家機(jī)關(guān)獲得了這樣的權(quán)力，國家“維護(hù)生物多樣性和生態(tài)平衡”“促進(jìn)漁業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展” 參見：《漁業(yè)法》第1條。的國家使命才能完成，有關(guān)國家機(jī)關(guān)（雖未明確哪個(gè)機(jī)關(guān)）保護(hù)野生動(dòng)物，拯救珍貴、瀕危野生動(dòng)物 參見：《野生動(dòng)物保護(hù)法》第1條。，保護(hù)、增值漁業(yè)資源 參見：《漁業(yè)法》第1條。等的責(zé)任才能履行。

地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任“問責(zé)論者”的興趣點(diǎn)在問責(zé)，或與此有關(guān)，他們忽略了具有明顯政府職責(zé)之法特征的2014年《環(huán)境保護(hù)法》也是對政府賦權(quán)之法。比如，第21條規(guī)定：“國家采取財(cái)政、稅收、價(jià)格、政府采購等方面的政策和措施，鼓勵(lì)和支持環(huán)境保護(hù)技術(shù)裝備、資源綜合利用和環(huán)境服務(wù)等環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?！边@一規(guī)定意味著，財(cái)政、稅收、價(jià)格、政府采購等方面的職能部門有權(quán)為環(huán)境保護(hù)技術(shù)裝備、資源綜合利用和環(huán)境服務(wù)等環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展采取財(cái)政、稅收、價(jià)格、政府采購等方面的措施。再如，第24條規(guī)定：“縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門及其委托的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，有權(quán)對排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者進(jìn)行現(xiàn)場檢查?！边\(yùn)用這一權(quán)力可以對所有排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者實(shí)施檢查監(jiān)督，根據(jù)需要及時(shí)下達(dá)該法規(guī)定可以下達(dá)的各種命令或采取該法規(guī)定可以采取的措施。此類授權(quán)與環(huán)境質(zhì)量責(zé)任是結(jié)伴而來的，不需要政府或地方政府負(fù)責(zé)，便不需要也不應(yīng)該對它們授權(quán);要讓它們負(fù)責(zé)，就必須對它們授權(quán)。

問責(zé)論者的注意力在罰則類的法律創(chuàng)設(shè)上，他們甚至忽略了2015年修改的《立法法》已經(jīng)將制定地方性法規(guī)的權(quán)力賦予省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)（第72條第1款），將制定規(guī)章的權(quán)力賦予省、自治區(qū)、直轄市人民政府（第82條），許可設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)制定地方性法規(guī)（第72條），許可設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府就環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)（第82條第3款）制定地方政府規(guī)章。對設(shè)區(qū)的市（包括廣東省東莞市、海南省三沙市、甘肅省嘉峪關(guān)市等個(gè)別不設(shè)區(qū)的市）和自治州（以下統(tǒng)稱設(shè)區(qū)市）來說，這是重大的權(quán)力添加。學(xué)者都把《立法法》的此次修改解釋為上下級“分權(quán)”，然而，《立法法》的此次修改卻不是簡單的上下級“分權(quán)”之舉。《立法法》對設(shè)區(qū)市的權(quán)力授予與《環(huán)境保護(hù)法》的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任宣告，其實(shí)是國家政權(quán)機(jī)關(guān)對環(huán)境保護(hù)責(zé)任的兩個(gè)方面：一面是制定地方性法規(guī)、制定地方政府規(guī)章的權(quán)力，另一面是對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)?！稇椃ā钒逊乐挝廴?、防治資源損害、防治生態(tài)損害宣布為國家使命、國家前進(jìn)方向時(shí)，對國家政權(quán)機(jī)關(guān)來說是責(zé)任添加，同時(shí)也是權(quán)力授予。這一宣告意味著，國家政權(quán)機(jī)關(guān)得為了防治污染、防治資源損害、防治生態(tài)損害使用國家力量，包括調(diào)動(dòng)人力物力財(cái)力，也包括以國家的名義發(fā)布用以防治污染、防治資源損害、防治生態(tài)損害的政策、法律?！董h(huán)境保護(hù)法》和《立法法》按照在國家法律體系中各自的地位，分別表達(dá)了保護(hù)環(huán)境這項(xiàng)國家使命的兩個(gè)方面，前者表達(dá)了政權(quán)機(jī)關(guān)的職責(zé)，后者表達(dá)了政權(quán)機(jī)關(guān)的權(quán)力。當(dāng)《環(huán)境保護(hù)法》宣布地方各級人民政府對所在行政區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)之后，《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市對環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)的立法權(quán)，恰好是完成了地方政權(quán)機(jī)關(guān)執(zhí)行保護(hù)環(huán)境這一國家使命的兩個(gè)方面。地方政權(quán)機(jī)關(guān)有保護(hù)環(huán)境之責(zé)，亦有為保護(hù)環(huán)境運(yùn)用國家力量的權(quán)力。

（三）地方環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的真實(shí)主體：地方國家政權(quán)機(jī)關(guān)

2015年《立法法》對2014年《環(huán)境保護(hù)法》的呼應(yīng)反映出的另一條法理，即對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的真實(shí)主體是地方國家政權(quán)機(jī)關(guān)，而非作為行政機(jī)關(guān)的地方人民政府。保護(hù)環(huán)境是國家使命，政權(quán)機(jī)關(guān)為了執(zhí)行這一國家使命得使用國家力量，包括以國家名義發(fā)布政策、法律。當(dāng)國家的法律把保護(hù)環(huán)境、維護(hù)一定行政區(qū)域內(nèi)環(huán)境質(zhì)量的使命下達(dá)給地方國家機(jī)關(guān)之后，地方國家機(jī)關(guān)也需要使用包括頒布地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的力量。《立法法》肯定了這種需要，宣布地方立法機(jī)關(guān)、地方政府可以（得）行使立法權(quán)力，這一立法揭示了地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的實(shí)質(zhì)。地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任、就環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)制定地方立法、對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)三者之間的關(guān)系可以概括為一體兩面：一體即地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，兩面即對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)、就環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)制定地方立法。地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的真實(shí)主體是地方各級政權(quán)機(jī)關(guān)，包括權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)等在內(nèi)的地方各級政權(quán)機(jī)關(guān)。

地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的問責(zé)論者很想在2014年《環(huán)境保護(hù)法》和其他立法資源中建立起完整的從設(shè)定任務(wù)到問責(zé)的閉環(huán)。他們把2014年《環(huán)境保護(hù)法》第27條關(guān)于縣級以上人民政府向本級人大報(bào)告工作的規(guī)定當(dāng)成對作為行政機(jī)關(guān)的人民政府問責(zé)之“閉環(huán)”上的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對包含“人民政府”和“人民代表大會(huì)或者人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)”（也就是權(quán)力機(jī)關(guān)）這兩個(gè)政治主體的條款，論者傾向于做西方的“議會(huì)—政府”關(guān)系模式解釋，他們試圖編織的問責(zé)閉環(huán)需要填補(bǔ)的環(huán)節(jié)是“議會(huì)彈劾政府”之類的制度設(shè)計(jì)或制度安排。在這樣的思維慣性驅(qū)使下，“人民代表大會(huì)或者人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)”是讓作為行政機(jī)關(guān)的地方各級人民政府承擔(dān)類似被“彈劾”之類“消極責(zé)任”的執(zhí)行主體。然而，2014年《環(huán)境保護(hù)法》第27條的價(jià)值主要不在于讓政府接受權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，從而承受可能降臨的否定性評價(jià)。依據(jù)《憲法》和相關(guān)組織法，權(quán)力機(jī)關(guān)本來就享有監(jiān)督政府的權(quán)力，本來就有權(quán)對政府做肯定性或否定性的評價(jià)。該條的主要意義在于把作為行政機(jī)關(guān)的地方人民政府和作為權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會(huì)或者人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)一起討論、部署環(huán)境保護(hù)工作加強(qiáng)為一項(xiàng)制度。1989年《環(huán)境保護(hù)法》只籠統(tǒng)地要求將國家制定的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃（第4條），按照這一要求，制定環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的機(jī)關(guān)（更可能是行政機(jī)關(guān)）、制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的權(quán)力機(jī)關(guān)需要就環(huán)境保護(hù)工作交換意見——一起討論、部署。2014年《環(huán)境保護(hù)法》在第13條中將這項(xiàng)“入規(guī)劃”的規(guī)定擴(kuò)展為縣級以上人民政府將環(huán)境保護(hù)工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。按照這樣的規(guī)定，縣級以上各級國家機(jī)關(guān)制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的過程便是相關(guān)國家機(jī)關(guān)一起討論、部署環(huán)境保護(hù)工作的過程。2014年《環(huán)境保護(hù)法》第27條要求縣級以上人民政府向本級人民代表大會(huì)或者人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況，正是對政府與權(quán)力機(jī)關(guān)一起討論、部署環(huán)境保護(hù)工作這項(xiàng)制度的加強(qiáng)。如果說政府就環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況所做的報(bào)告會(huì)影響包含環(huán)境保護(hù)工作的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的制定或調(diào)整，那么，政府依據(jù)2014年《環(huán)境保護(hù)法》第27條就環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況、依據(jù)2014年《環(huán)境保護(hù)法》對包含環(huán)境保護(hù)工作的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的制定或調(diào)整，會(huì)影響到本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量?？傊?，2014年《環(huán)境保護(hù)法》第6條第2款、第13條、第27條都是對作為“積極責(zé)任”的地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的規(guī)定。依據(jù)這些規(guī)定，地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的責(zé)任主體實(shí)際上是地方各級國家政權(quán)機(jī)關(guān)。

? ? ? ?三、促進(jìn)地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任履行的制度建設(shè)

存在于一定空間環(huán)境單元中的環(huán)境[10]，其質(zhì)量的維護(hù)或提高，需要地方政權(quán)機(jī)關(guān)的積極作為才能實(shí)現(xiàn)，規(guī)定的或議定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)更需要相關(guān)地方政權(quán)機(jī)關(guān)認(rèn)真履行“積極責(zé)任”才可能實(shí)現(xiàn)?！熬幹品ňW(wǎng)設(shè)定罰則以待落網(wǎng)者”的立法思路無助于以保證實(shí)現(xiàn)設(shè)定環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)為目的的法制建設(shè)，按照這樣的立法思路建立的法律，無助于國家或地方政權(quán)機(jī)關(guān)維護(hù)或提高環(huán)境質(zhì)量使命的完成。為了2014年《環(huán)境保護(hù)法》第6條第2款中地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的履行，我們必須放慢問責(zé)道路上的奔跑，多做推進(jìn)地方政權(quán)機(jī)關(guān)履行保護(hù)環(huán)境“積極責(zé)任”的制度建設(shè)思考。

（一）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制度

2014年《環(huán)境保護(hù)法》第13條關(guān)于將環(huán)境保護(hù)工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的規(guī)定有利于地方各級國家政權(quán)機(jī)關(guān)履行維護(hù)或提高環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任。我國其他一些單行環(huán)境保護(hù)法，如2017年《水污染防治法》第4條、《固體廢物污染環(huán)境防治法》第4條、2016年《水法》第5條、2015年《大氣污染防治法》第4條等也都有這樣的“入規(guī)劃條款”。準(zhǔn)確點(diǎn)說，在20種常用中國環(huán)境法 為滿足環(huán)境法學(xué)教學(xué)的需要，本文作者主編了一本《常用中國環(huán)境法導(dǎo)讀》（法律出版社2017年版），書中評介的常用中國環(huán)境法共20種。中，有11種法律都有專門的“入規(guī)劃條款”。雖然有些法律沒有專設(shè)“入規(guī)劃條款”，但其相關(guān)規(guī)定（以下簡稱“規(guī)劃相關(guān)條款”）顯示了其與國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的制定與實(shí)施之間密不可分的關(guān)系。比如，《土地管理法》第3條在宣示“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國的基本國策”的基礎(chǔ)上，要求“各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，全面規(guī)劃，嚴(yán)格管理，保護(hù)、開發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為”。這里的規(guī)劃需要全面到足以約束一個(gè)地方的全部國家機(jī)關(guān)，而不只是人民政府;需要全面到必須用一個(gè)地方的全部國家機(jī)關(guān)，而不只是土地管理機(jī)關(guān)的力量去執(zhí)行。第4條首先宣示國家意志——“國家實(shí)行土地用途管制制度”，然后宣布了一條以貫徹這一意志為直接目的的決定——“國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途……嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實(shí)行特殊保護(hù)”（第4條第2款）。地方上執(zhí)行“國家土地利用總體規(guī)劃”的規(guī)劃應(yīng)當(dāng)是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)或地方整個(gè)政權(quán)機(jī)關(guān)的決定，而不是僅僅由政府編制的規(guī)劃，該法后面的條款似乎就表達(dá)了這樣的態(tài)度。其第17條規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國土整治和資源環(huán)境保護(hù)的要求、土地供給能力以及各項(xiàng)建設(shè)對土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃?！边@樣一種既要以“國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”為依據(jù)，又要符合“國土整治和資源環(huán)境保護(hù)的要求”，還要考慮“土地供給能力”“各項(xiàng)建設(shè)對土地的需求”的規(guī)劃，其恰當(dāng)?shù)妮d體，按目前地方國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力配置，只能是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃——一種由地方各級人民代表大會(huì)“審查和批準(zhǔn)” 參見：《地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》第8條第2項(xiàng)。的文件。相關(guān)環(huán)境法律中的“入規(guī)劃條款”和“規(guī)劃相關(guān)條款”告訴我們，環(huán)境保護(hù)工作或相關(guān)法律規(guī)定的“環(huán)境和資源保護(hù)” 參見：《地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》第8條第4項(xiàng)、第44條第4項(xiàng)、第59條第5項(xiàng)等。工作，與國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃具有極為密切的聯(lián)系，對2014年《環(huán)境保護(hù)法》第13條所做安排的正確性給予了有力支持，也印證了將環(huán)境保護(hù)工作“入規(guī)劃”有利于地方各級國家政權(quán)機(jī)關(guān)履行環(huán)境質(zhì)量責(zé)任這一判斷的正確性。

如果說1984年《水污染防治法》要求國務(wù)院和地方各級人民政府把水環(huán)境保護(hù)工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃（第3條） 參見：1984年《水污染防治法》第3條的原文是“納入計(jì)劃”，《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》將其明確為“納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃”（第2條）。，1987年《大氣污染防治法》要求“國務(wù)院和地方各級人民政府，必須將大氣環(huán)境保護(hù)工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃”（第2條）等就充分反映了環(huán)境保護(hù)工作“入規(guī)劃”的重要性。如果說2002年《草原法》要求各級人民政府將草原的保護(hù)、建設(shè)和利用納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃（第4條），2004年《固體廢物污染環(huán)境防治法》要求“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將固體廢物污染環(huán)境防治工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃”（第4條）等就符合環(huán)境保護(hù)工作“入規(guī)劃”有利于地方政權(quán)機(jī)關(guān)履行環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的判斷，那么，我們今天似乎不應(yīng)再滿足于將環(huán)境保護(hù)工作“納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”。從“綠色發(fā)展”在我國正在貫徹的“五大發(fā)展理念”中的地位以及這一發(fā)展理念對環(huán)境保護(hù)工作的要求來看，從地方各級國家政權(quán)機(jī)關(guān)履行本行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的需要來看，從2014年《環(huán)境保護(hù)法》及此后頒布的環(huán)境法律展現(xiàn)的從“不法行為懲罰主義”向“環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義”轉(zhuǎn)換的環(huán)境法制建設(shè)需要來看，“入規(guī)劃”應(yīng)當(dāng)提升為“在規(guī)劃”，即一個(gè)有環(huán)境保護(hù)內(nèi)涵的規(guī)劃。這個(gè)規(guī)劃的名字可以是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，或經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃 例如，2014年《環(huán)境保護(hù)法》第4條第2款有“使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”的表達(dá)。如果這一表達(dá)是恰當(dāng)?shù)?，加入了環(huán)境保護(hù)內(nèi)容的國家規(guī)劃或地方各級國家政權(quán)機(jī)關(guān)所做的總體規(guī)劃，就可以稱為“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃”。。

在我國現(xiàn)行的憲法制度中已經(jīng)存在國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃制度，大致說來，這項(xiàng)制度是中央和縣級以上地方各級每五年編制一次，由本級權(quán)力機(jī)關(guān)審查和批準(zhǔn)，由本級政府和其他國家機(jī)關(guān)執(zhí)行的包含經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治和法治建設(shè)、社會(huì)文化教育衛(wèi)生建設(shè)等廣泛事務(wù)的規(guī)劃。按照相關(guān)法律已經(jīng)作出的“入規(guī)劃”規(guī)定，這種規(guī)劃中已經(jīng)包含環(huán)境保護(hù)工作 例如，《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》就是一個(gè)很好的例子，第十篇“加快改善生態(tài)環(huán)境”有7章，這7章的內(nèi)容都是環(huán)境保護(hù)。。要實(shí)現(xiàn)從“入規(guī)劃”到“在規(guī)劃”的轉(zhuǎn)變，就是把這種已經(jīng)包含環(huán)境保護(hù)工作的規(guī)劃改稱為“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃”，把經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃制度調(diào)整為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制度。

（二）環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義指導(dǎo)下的總行為控制制度

2014年《環(huán)境保護(hù)法》表達(dá)了讓地方國家政權(quán)機(jī)關(guān)對本行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的愿望，卻沒有向地方國家政權(quán)機(jī)關(guān)提供使之有能力對本行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的制度，至少?zèng)]有向地方政權(quán)機(jī)關(guān)提供用以對本行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的充分和強(qiáng)有力的制度或制度體系。如果說1989年《環(huán)境保護(hù)法》就已經(jīng)表達(dá)了讓地方國家機(jī)關(guān)對本行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的愿望（第16條），幾十年來，地方國家機(jī)關(guān)沒有讓立法表達(dá)的愿望得到實(shí)現(xiàn)，或者說實(shí)現(xiàn)的程度還不能令人滿意，那么，重要的制度建設(shè)方面的原因是，我國的環(huán)境立法沒有向地方國家機(jī)關(guān)提供可用的、有效的用以對本地環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的制度。地方國家機(jī)關(guān)執(zhí)行按照“不法行為懲罰主義”設(shè)計(jì)思路制定的環(huán)境法，只能對相關(guān)機(jī)關(guān)及其工作人員的執(zhí)法活動(dòng)負(fù)責(zé)，比如做到“有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，無法對當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，無法決定當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量可以達(dá)到什么標(biāo)準(zhǔn)，無法決定當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量能否達(dá)到上級要求的或當(dāng)?shù)孛癖娤Ｍ哪撤N標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)橐欢ǖ沫h(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不由個(gè)體環(huán)境行為決定，也不由單個(gè)執(zhí)法行為決定，而是由向既定空間環(huán)境單元實(shí)施的、對既定空間環(huán)境單元產(chǎn)生影響的“總行為”決定的?，F(xiàn)有的環(huán)境法向地方國家機(jī)關(guān)提供的是控制個(gè)體行為的武器，而非控制“總行為”的工具。要想讓地方國家機(jī)關(guān)掌握使本地環(huán)境質(zhì)量必達(dá)某一既定標(biāo)準(zhǔn)的能力，必須建立總行為控制制度[11]。

我國立法者早已接受“總行為控制”的法理，相關(guān)單行環(huán)境法也早已做過實(shí)行“總行為控制”的立法宣告。比如，1999年《海洋環(huán)境保護(hù)法》第3條規(guī)定：“國家建立并實(shí)施重點(diǎn)海域排污總量控制制度，確定主要污染物排?？偭靠刂浦笜?biāo)，并對主要污染源分配排放控制數(shù)量?！苯咏曛螅藗兛吹降氖菄液Ｑ缶殖雠_(tái)《關(guān)于率先在渤海等重點(diǎn)海域建立實(shí)施排污總量控制制度的意見》（國海發(fā)[2017]22號），而不是“排污總量控制”實(shí)踐對環(huán)境質(zhì)量提高發(fā)揮了多么巨大的作用。2014年《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了重點(diǎn)污染物排放總量控制制度（第44條），但是，該法中的總量控制根本就不是給地方國家政權(quán)機(jī)關(guān)的法寶。依據(jù)該條，省、自治區(qū)、直轄市人民政府只能接受國務(wù)院下達(dá)的污染物排放量指標(biāo)，無權(quán)決定本地污染防治達(dá)到怎樣的目標(biāo);省、自治區(qū)、直轄市人民政府所屬的縣級以上地方只能接受省、自治區(qū)、直轄市人民政府分解的污染物排放量指標(biāo)。依照該法的設(shè)計(jì)，作為接受指標(biāo)的地方政府只能接受上級或本級權(quán)力機(jī)關(guān)的考核評價(jià)（第26條），準(zhǔn)備接受否定性后果，無法對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。

為支持地方國家政權(quán)機(jī)關(guān)對本地環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，國家應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義指導(dǎo)下的總行為控制制度。這項(xiàng)制度大致包括以下要素：第一，環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)。核心是怎樣確定遠(yuǎn)期、近期甚至當(dāng)年度的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)。第二，許可總環(huán)境行為。根據(jù)實(shí)現(xiàn)前項(xiàng)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)所容許的環(huán)境行為總量（容許環(huán)境行為總量），確定應(yīng)由相關(guān)國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管理的許可總環(huán)境行為（許可環(huán)境行為總量）。第三，許可環(huán)境總行為的分解。主要是對許可環(huán)境總行為實(shí)施分解的原則、程序等。第四，監(jiān)督評價(jià)。主要是指對接受分解的下級行政區(qū)域的監(jiān)督和評價(jià)、對經(jīng)分配（包括初始分配）獲得一定環(huán)境行為量的環(huán)境行為人的監(jiān)督和評價(jià)。

（三）以改善流域等空間環(huán)境單元環(huán)境質(zhì)量為管理目標(biāo)的區(qū)際環(huán)保合作制度

環(huán)境的突出特點(diǎn)是自然空間規(guī)定性，這種“規(guī)定性”對環(huán)境保護(hù)工作提出的挑戰(zhàn)之一，是自然的空間環(huán)境單元（或環(huán)境問題發(fā)生的區(qū)域）與行政區(qū)域（也可以稱“法域”）常常不一致[10] 。這種不一致決定了處在同一空間環(huán)境單元中的不同行政區(qū)，不能通過自己的環(huán)境保護(hù)行為“獨(dú)善其身”。這種行政區(qū)的立法不能在整個(gè)空間環(huán)境單元內(nèi)施行，行政區(qū)的行政權(quán)力不能管理發(fā)生在空間環(huán)境單元中的全部環(huán)境行為。由于環(huán)境自身的整體性，這種行政區(qū)的立法和行政權(quán)力都不能保證本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量達(dá)到怎樣的高度。要讓地方國家政權(quán)機(jī)關(guān)有能力對其所在行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，需要賦予它們與相關(guān)行政區(qū)的地方國家政權(quán)機(jī)關(guān)開展環(huán)保合作的權(quán)力，就像我國廣東省與江西省可以為保護(hù)東江水源而開展合作那樣 廣東、江西兩省為保護(hù)東江水源曾于2016年簽署《東江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議》。，或者就像美國馬里蘭州、賓夕法尼亞州、弗吉尼亞州等可以為治理切薩比克灣環(huán)境而開展合作那樣[12]。

2014年《環(huán)境保護(hù)法》的制定者顯然已經(jīng)注意到了不同行政區(qū)域在環(huán)境保護(hù)事務(wù)中的關(guān)聯(lián)，試圖建立一種可稱為“區(qū)域聯(lián)合防治”的協(xié)調(diào)機(jī)制。其第20條第1款規(guī)定：“國家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施。”如果僅僅考慮污染防治，比如河流污染的防治，這種協(xié)調(diào)機(jī)制或許是有效的，而包括資源損害防治、生態(tài)損害防治等在內(nèi)的環(huán)境保護(hù)并不都像河流污染防治那樣可以把一個(gè)空間環(huán)境單元明顯地區(qū)分為區(qū)段，通過處于不同區(qū)段的社會(huì)主體之間的協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)保護(hù)目的。

用這個(gè)辦法不能確保重點(diǎn)區(qū)域、流域的各種環(huán)境問題都得到解決，對非重點(diǎn)區(qū)域、流域的環(huán)境問題又該怎樣處理呢？2014年《環(huán)境保護(hù)法》設(shè)計(jì)的另一個(gè)辦法可以在協(xié)調(diào)機(jī)制無效時(shí)派上用場。根據(jù)其第20條第2款的規(guī)定，非重點(diǎn)區(qū)域、流域的環(huán)境問題由上級人民政府協(xié)調(diào)解決，或者由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決。這相當(dāng)于給處于同一空間環(huán)境單元內(nèi)不同行政區(qū)及同一空間環(huán)境單元內(nèi)兩個(gè)或多個(gè)行政區(qū)的共同上級出了一個(gè)題目，讓它們?nèi)f(xié)調(diào)解決或協(xié)商解決。至于怎樣協(xié)調(diào)、如何協(xié)商，拿什么去協(xié)調(diào)，有多大的協(xié)商權(quán)力，該法沒有給出方案。

為了方便地方國家政權(quán)機(jī)關(guān)履行對本行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任，我們應(yīng)該把2014年《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的協(xié)調(diào)機(jī)制、協(xié)調(diào)解決、協(xié)商解決提升為區(qū)際環(huán)保合作制度。這個(gè)制度主要包括以下幾個(gè)要素：第一，制度創(chuàng)設(shè)目的。保護(hù)環(huán)境、提升不同行政區(qū)所在同一空間環(huán)境單元的環(huán)境質(zhì)量，是建立該制度的目的。第二，合作主體。有權(quán)建立合作關(guān)系，承諾合作義務(wù)的主體，應(yīng)為地方權(quán)力機(jī)關(guān)或其常設(shè)機(jī)關(guān)。第三，合作權(quán)力。主要指不同行政區(qū)之間在環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)確定、環(huán)境總行為及其分解等方面的決定權(quán)等 例如，《東江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議》主要涉及水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償金額等的決定權(quán)。。第四，合作形式?？梢圆扇÷?lián)席會(huì)議、聯(lián)合辦公室、環(huán)保合作委員會(huì)加執(zhí)行局、環(huán)保合作文件秘書處等形式[13-14]。

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Abstract：The local governments environmental quality responsibility stipulated in the Environmental Protection Law revised in 2014 is a legislative expression of the environmental protection duties of the Constitution of the Peoples Republic of China. Because the Constitution has already established the national mission and basic national policy for protecting the environment， in accordance with the constitutional provisions， some other environmental laws in China have also made provisions on the environmental quality responsibility of the political organs. The government environmental quality responsibility stipulated in the Environmental Protection Law of 2014 and other laws is “positive responsibility” or “constructive responsibility”， not adverse legal consequences. The other side of local government environmental quality responsibility is the power to protect the environment. The Constitution and the law give them the “constructive power” to protect the environment while adding to the responsibility of local state organs to maintain or improve environmental quality. The main body responsible for the environmental quality responsibility of local governments is actually the local political organs at various levels. For the implementation of the governments environmental quality responsibility， what is more urgently needed is not to design a program of “accountability” for the government， but to strengthen the system construction of local government organs to fulfill the “active responsibility” of protecting the environment， including the establishment of economic society， development and environmental protection planning system， total behavior control system under the guidance of environmental quality orientation， and interregional environmental cooperation system with the objective of improving the environmental quality of space environment units such as river basins.

Key Words： government environmental responsibility; environmental quality objectives; environmental protection; total behavior control; space environment unit