李高　蔡萬橋

[提要] 生態(tài)環(huán)境的惡化與區(qū)域經(jīng)濟的貧困總是如影相隨，二者具有極強的耦合性。特別是我國中西部欠發(fā)達地區(qū)，長期的經(jīng)濟貧困與不斷的環(huán)境惡化，二者相互交織、相互影響，困擾著地方政府與廣大農(nóng)戶。易地扶貧搬遷工程則實現(xiàn)“幫助居住在生態(tài)環(huán)境嚴重惡化地區(qū)的貧困農(nóng)戶脫貧致富，并逐步改善和恢復生態(tài)環(huán)境的初衷與目的”。本文就銅仁市碧江區(qū)易地扶貧搬遷工程建設(shè)現(xiàn)狀及存在的問題作討論，并提出相關(guān)對策建議。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化;易地扶貧;碧江區(qū);對策建議

貴州省社會科學院2019年度省領(lǐng)導圈示課題：“貴州易地扶貧搬遷戶后續(xù)生計問題研究”（立項號：QS2019034）階段性成果

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年4月10日

一、城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

簡言之，“城鎮(zhèn)化”即是指農(nóng)村（業(yè)）人口向城鎮(zhèn)（市）人口的轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變既內(nèi)涵過程性，也兼具目的性，既是手段更是目的。“城鎮(zhèn)化”既包含了個人身份的轉(zhuǎn)變，也包含了個人生存空間的轉(zhuǎn)型;從更深層次的視角而言，更是體現(xiàn)了個人的自我文化的變遷（文化認同與文化歸屬感的變遷），體現(xiàn)的是一種文明的轉(zhuǎn)型。因此，“城鎮(zhèn)化”是一個多元復雜的概念，涉及諸多學科領(lǐng)域。

國內(nèi)學者對于“城鎮(zhèn)化”的研究起步于1980年代，在吸收借鑒國外城鎮(zhèn)化理論的基礎(chǔ)上，其研究主要集中在城鎮(zhèn)化內(nèi)涵、動力機制、發(fā)展路徑、推進模式等方面。“城鎮(zhèn)化”是未來若干年內(nèi)我國經(jīng)濟社會發(fā)展的必然選擇，而易地扶貧搬遷則以新的方式推進了城鎮(zhèn)化進程。在該建設(shè)中，把推進城鎮(zhèn)化與易地扶貧搬遷相結(jié)合，促進貧困地區(qū)人口的異地城鎮(zhèn)化，二者互為條件，相輔相成，相互促進，對于加快全國城鎮(zhèn)化進程有很大的推動作用。同時，易地扶貧搬遷城鎮(zhèn)化從某種意義上也可以理解為生態(tài)移民與推進城鎮(zhèn)化相結(jié)合，環(huán)境保護與脫貧致富相結(jié)合。因為“一方水土養(yǎng)不起一方人”，惡劣的生態(tài)環(huán)境逼迫人們必須“挪窮窩、移窮業(yè)”，才能“斷窮根”，這是一個實現(xiàn)移民地區(qū)城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的過程。

二、銅仁市碧江區(qū)扶貧生態(tài)移民工程建設(shè)主要做法及存在的問題

（一）主要做法

1、把握“四條原則”。第一，農(nóng)戶自愿的原則，即充分尊重農(nóng)戶主觀意愿，順勢而為，不定指標，不劃框框，不搞強制，遵從民意，自覺自愿;第二，先易后難的原則，即把握好搬遷節(jié)奏，統(tǒng)籌好搬遷順序，先易后難，協(xié)調(diào)推進搬遷工作;第三，突出重點的原則，即不貪大求全，不撒胡椒面，明確搬遷主攻方向，整合資源、逐村推進，確保搬遷工作科學規(guī)范;第四，鼓勵探索的原則，即充分放活基層干部，積極調(diào)動基層群眾，群策群力，鼓勵其大膽探索移民安置新途徑新方式，并及時總結(jié)推廣。其次是突出“四個結(jié)合”：即突出易地扶貧搬遷與推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的結(jié)合，突出與發(fā)展旅游等特色小城鎮(zhèn)的結(jié)合，突出與農(nóng)村危房改造的結(jié)合，突出與基層基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的結(jié)合?？傊?，碧江區(qū)在實施易地扶貧搬遷工程中努力實現(xiàn)科學、和諧、有序搬遷;緊緊圍繞脫貧攻堅，大力實施易地扶貧搬遷工程，為實現(xiàn)與全國同步建成小康社會奮力拼搏。

2、有效盤活“三塊地”。一是宅基地。碧江區(qū)政府即時下發(fā)了《碧江區(qū)2016年易地扶貧搬遷項目舊房撤除工作方案》、《碧江區(qū)2017年易地扶貧搬遷工程舊房拆除復墾復綠實施方案》等重要文件。同時，完成了碧江區(qū)2016年、2017年、2018年易地扶貧搬遷宅基地復墾復綠方案編制。其中，2016年碧江區(qū)易地扶貧搬遷舊房拆除任務為425戶，2017年12月31日已經(jīng)全部拆除。2017年碧江區(qū)易地扶貧搬遷移民工程農(nóng)戶搬遷后騰出的舊房屋、宅基地及院壩等附屬設(shè)施用地，按照《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，將拆除舊房、宅基地和附屬設(shè)施復墾共724戶3，216人，2018年12月31日已經(jīng)全部拆除。2018年碧江區(qū)易地扶貧搬遷舊房拆除任務目前正在有序進行，預計2019年年底完成。二是林地。碧江區(qū)2016年易地扶貧搬遷戶退耕還林完成425戶共906畝，2017年、2018年碧江區(qū)易地扶貧搬遷戶退耕還林任務正在有序進行中。三是耕地。出臺《碧江區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作方案》，如期完成全區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記。

3、積極落實后續(xù)扶持。一是就業(yè)。截至2018年年中，搬遷勞動力共880人，占搬遷人口44.86%。已就業(yè)684人，占勞動力總數(shù)77.73%。其中：外出就業(yè)530人，占就業(yè)勞動力的60.23%，區(qū)內(nèi)就業(yè)154人，占就業(yè)勞動力的17.5%。425戶搬遷家庭均有家庭成員就業(yè)，100%實現(xiàn)“一戶一就業(yè)”。二是就學。隨遷適齡學生372人。2017年秋季安排就近入學學位372個，實有報名注冊267人（其中學前38人、小學150人、中學64人、高中12人、中職3人），尚有105人未報名注冊，其原因是：一部分學生隨父母在外出務工當?shù)鼐妥x，一部分留在原籍就讀。三是就醫(yī)。2016年易地扶貧搬遷對象為區(qū)內(nèi)農(nóng)戶，全部實現(xiàn)城區(qū)安置，醫(yī)療保障與安置點本地群眾享受同等待遇。搬遷戶全年就醫(yī)報銷總計118萬元。同時，對2016年易地扶貧搬遷對象中60周歲以上建檔立卡貧困戶223人，全部按照100元/人/月的標準發(fā)放了社保金。四是落實扶持項目。優(yōu)先安排搬遷貧困群眾到環(huán)衛(wèi)、護林員、公路養(yǎng)護等公益性崗位就業(yè)。對創(chuàng)辦微型企業(yè)的搬遷對象，優(yōu)先給予“精扶貸”等政策支持。強化與蘇州昆山對口幫扶城市的勞務協(xié)作，加強勞務輸出。

（二）存在的問題。一是2012年是實施扶貧生態(tài)移民工程的第一年，國家補助標準低，整合資金難度大，導致燈塔、和平安置點部分基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善;二是項目資金到位不及時，施工方墊資較多，有資金斷鏈現(xiàn)象，影響工程進度;三是實施方案批復下達較晚，導致建設(shè)時間緊、任務重，規(guī)劃許可證、土地使用手續(xù)、施工許可證、招投標等手續(xù)辦理難;四是2014年、2015年、2016年、2017年的項目受多雨天氣影響，進度較慢;五是移民由于受教育程度和職業(yè)素質(zhì)不高，多數(shù)沒有參加過任何技能培訓，在勞動力市場中缺乏競爭力，處于相對的弱勢地位，等等。這些問題是發(fā)展中出現(xiàn)的問題，需要在發(fā)展中不斷解決。

三、扶貧生態(tài)移民工程發(fā)展建議

（一）加強組織領(lǐng)導，落實責任主體。按照省、市有關(guān)精神的要求，區(qū)人民政府是易地扶貧搬遷建設(shè)的責任主體和實施主體，進一步完善易地搬遷工作辦公機構(gòu)，落實機構(gòu)編制，實行主要領(lǐng)導親自抓，分管領(lǐng)導具體抓，切實做好組織實施、工程建設(shè)、后續(xù)發(fā)展等各項工作，確保按時完成易地扶貧搬遷年度目標任務。要求各職能部門按照各自職責，制定具體的扶持措施，并對移民的就業(yè)、收入等情況進行全方位監(jiān)測，建立健全動態(tài)監(jiān)測機制，實行動態(tài)管理。相關(guān)部門要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，認真履行職責，認真落實項目資金和完成各項建設(shè)任務，形成一級抓一級、層層抓落實的良好工作格局。

（二）整合各項資金，加大資金投入。積極整合國家補助、地方政府配套、部門項目資金集中用于移民安置點建設(shè)，提高資金使用效益，按照“渠道不亂、用途不變、統(tǒng)籌安排、捆綁使用、各負其責、各記其功”的原則，整合扶貧、廉租房、農(nóng)村危房改造、市場建設(shè)、農(nóng)村安全飲水、通鄉(xiāng)油路、財政“一事一議”獎補等資金、用于安置點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，著力完善集中安置區(qū)水、電、路、市場、綠化亮化、文教衛(wèi)生等公共基礎(chǔ)設(shè)施。同時，強化資金管理，確保資金安全。嚴格按照財政扶貧資金管理辦法的規(guī)定管好用好扶貧生態(tài)移民專項資金，實行專戶儲存、專款專用，嚴禁擠占挪用，按工程進度撥付資金。加強審計監(jiān)督，確保資金使用安全、高效。

（三）構(gòu)建小城鎮(zhèn)發(fā)展模式，大力發(fā)展特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。從易地移民搬遷社區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀以及未來城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢等因素來看，易地移民搬遷與小城鎮(zhèn)建設(shè)的有機結(jié)合是縮小城鄉(xiāng)差距、發(fā)展地域經(jīng)濟的優(yōu)質(zhì)進路。從碧江區(qū)內(nèi)市中街道枇杷灣、環(huán)北街道響塘龍和燈塔街道龍?zhí)锖椭C家園、地理、老矮屯、新矮屯、白巖溪、打腳沖、正光等9個安置點（區(qū)）來看，交通條件良好、城鎮(zhèn)功能相對完善、就業(yè)機會比較多，聚集效應比較好，有利于農(nóng)戶以最小成本向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。當然，從長遠來看，易地扶貧搬遷安置區(qū)的小城鎮(zhèn)化，還必須大力發(fā)展特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，不斷增強發(fā)展后勁，不斷鞏固移民成果。可依據(jù)地域資源稟賦，培育、發(fā)展、扶植一批或生產(chǎn)、或加工、或銷售或三者兼具的中小鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或小微鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，同時把生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化二者結(jié)合，實現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益三贏局面。

（四）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。從易地扶貧搬遷的歷史與現(xiàn)狀來看，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)通常比較單一，產(chǎn)業(yè)化程度不高，集約化程度較低，產(chǎn)業(yè)鏈不夠長，支撐能力不足，諸種問題綜合起來就影響移民生產(chǎn)水平的提高與生活水平的改善。因此，易地移民搬遷安置區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整必須走生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化的發(fā)展路子，要大力發(fā)展循環(huán)利用型產(chǎn)業(yè)，真正變廢為寶，以最小的能耗獲得最大的經(jīng)濟社會效益。

（五）堅持以人為本，加速文化適應進程。始終堅持以人民為中心，就是要把人的因素始終置于易地移民搬遷的核心位置。易地移民搬遷安置區(qū)作為區(qū)域內(nèi)新興社區(qū)，其與區(qū)域內(nèi)固有的成熟的社區(qū)的差異，從某種意義而言，物質(zhì)上的差距可以快速的補上來，但是文化上的差距補上來就需要相當長的時間。因為文化的適應與融入絕非一朝一夕可以做到，而是一個緩慢的漸進式的過程。搬遷移民在城鎮(zhèn)化的過程中，原來的心理環(huán)境失去了，面臨的是一個嶄新的生存環(huán)境，現(xiàn)實的各種矛盾沖突會化入內(nèi)心，形成失落感、挫折感等，并可能會手足無措。此刻，這就亟須相關(guān)部門組織心理專家、社區(qū)社工、志愿者等，對其進行心理調(diào)試、心理指導，舒緩其心理問題，使之加快形成社區(qū)文化認同，盡快適應新環(huán)境。與此同時，還應對他們進行適當?shù)穆殬I(yè)和技能培訓，厚基礎(chǔ)、強能力、提素質(zhì)，為他們不斷提供就業(yè)機會，使之盡可能快地適應全新的城鎮(zhèn)化生活。

主要參考文獻：

[1]李高.生態(tài)產(chǎn)業(yè)化典型案例及其經(jīng)驗啟示[J].山西農(nóng)經(jīng)，2018（5）.

[2]李坤，文葉飛.先行先試扶貧攻堅[J].當代貴州，2014（29）.

[3]碧江區(qū)人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)碧江區(qū)2017年易地扶貧搬遷工程舊房拆除復墾復綠實施方案的通知[Z].http：//www.bjq.gov.cn.