張改平，孫東泉，李 瑋

（交通運輸部 科學(xué)研究院，北京 100013）

一、引言

黨的十八屆三中全會提出“要加快推進社會領(lǐng)域制度創(chuàng)新，推進基本公共服務(wù)均等化，加快形成科學(xué)有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序”，是習(xí)近平總書記提出的中國社會治理領(lǐng)域最為重要的創(chuàng)新性進展與創(chuàng)新性成果。當前，我們正處在大變革大調(diào)整時代，新常態(tài)下新老矛盾交織，社會問題的多發(fā)性更為凸顯；社會結(jié)構(gòu)深刻變化，加強社會治理的緊迫性更為凸顯；現(xiàn)代科技迅猛發(fā)展，社會治理的復(fù)雜性更為凸顯；經(jīng)濟全球化深入發(fā)展，維護公共安全的重要性更為凸顯。為解決這些新問題和新矛盾，黨的十九大報告提出“共建共治共享的社會治理格局，加強社會治理制度和體系建設(shè)”。

黨的十九大提出了要建設(shè)交通強國的宏偉目標，是新時代下交通行業(yè)奮斗的新使命。在2018年的交通工作會議上，李小鵬部長提出，為了“建成世界領(lǐng)先、人民滿意、有效支撐我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的交通強國”，交通運輸現(xiàn)代治理體系是與交通強國相適應(yīng)的框架體系中重要的組成部分。構(gòu)建交通運輸社會治理體系，有助于推進我國社會治理現(xiàn)代化的進程，也是構(gòu)建“政府、社會、市場等多方共建共享共治”治理格局的重要內(nèi)容。

從交通運輸行業(yè)看，將交通治理上升到社會治理層面，積極培養(yǎng)社會共識，突出全民共治共享是必要的[1]。如何更精準地運用有限資源，集中力量辦大事，抓主要矛盾，強化問題意識，遵循目標導(dǎo)向，是我們創(chuàng)新行業(yè)社會治理在頂層設(shè)計、體系構(gòu)建、技術(shù)支撐、隊伍建設(shè)、資源整合等領(lǐng)域的研究成果，緊密圍繞中國特色社會主義社會治理體系建設(shè)總目標，緊扣交通強國戰(zhàn)略對行業(yè)社會治理體系建設(shè)的總要求，有效支撐一系列強國戰(zhàn)略推進實施的重要環(huán)節(jié)。

二、交通運輸社會治理的內(nèi)涵

（一）社會治理的新理念新思想新戰(zhàn)略

習(xí)近平總書記一直高度重視社會治理問題，他對黨關(guān)于社會治理的理念、思想和戰(zhàn)略做了新的發(fā)展，將其推到一個新的歷史高度。習(xí)近平關(guān)于社會治理的新理念新思想新戰(zhàn)略，初步形成了一個既具有歷史視野和洞察力，又富有新時代特征和針對性的理論體系，是新時期新階段運籌社會治理的理論指南。新戰(zhàn)略主要包括問題意識、基本方略、總體要求和主要內(nèi)容四個部分（見圖1）。

圖1 社會治理的新理念新思想新戰(zhàn)略框架

1.社會治理的問題意識?！皩崿F(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興”是中華民族的整體利益和共同期盼，自然也是引領(lǐng)社會治理工作的靈魂，社會治理致力于打造和諧有序的社會，解決中國在“趕超型現(xiàn)代化”進程中出現(xiàn)的矛盾，助力走出轉(zhuǎn)型困境，避免出現(xiàn)顛覆性的錯誤。

2.社會治理的基本方略。必須堅持社會主義道路，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，自覺服從于、服務(wù)于和貫徹黨關(guān)于新時期社會主義建設(shè)的“五位一體”總體布局、“四個全面”戰(zhàn)略布局和“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念。只有這樣，各行業(yè)社會治理才能找準自己的定位，工作中才有根本的遵循。

3.社會治理總體要求。必須自覺貫徹以人民為中心的發(fā)展思想和工作導(dǎo)向，圍繞國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不斷改進社會治理方式，著力推進系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會治理的科學(xué)化、精細化水平，加快形成科學(xué)有效的社會治理體系。

4.社會治理主要內(nèi)容。第一，應(yīng)調(diào)適各種社會關(guān)系進而形成共建共享的社會格局，重點是調(diào)適階層關(guān)系，這是源頭性工作，也是全局性工作。第二，圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展大局，創(chuàng)造群眾廣泛、有序參與國家和社會事務(wù)的條件，釋放和增強社會活力，這是改革開放和經(jīng)濟發(fā)展永葆強大動力的基礎(chǔ)。第三，著力化解和減少社會矛盾，促進社會的和諧穩(wěn)定，進而維護社會的公平正義。第四，洞察國內(nèi)外大勢，筑牢國家安全體系，嚴防安全事件和安全風險，保護人民的生命健康和財產(chǎn)安全，保障國家的長治久安。這是社會穩(wěn)定最基本方面，也是社會活力有效發(fā)揮最基本的條件。

（二）社會治理與交通運輸社會治理的內(nèi)涵[2-8]

社會治理的一般性定義，是旨在構(gòu)建一種國家、政府、社會、公共機構(gòu)、非政府組織及私人機構(gòu)等共同參與的治理狀態(tài)，是在科學(xué)規(guī)范的規(guī)章制度的指引下，強調(diào)各行為主體主動參與的社會發(fā)展過程?；谖覈緡?，社會治理是指“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，由人民政府主導(dǎo)，吸納非政府組織等多元治理主體參與，共同治理社會公共事務(wù)，充分發(fā)揮治理主體的作用，維護廣大人民群眾的基本權(quán)利，改善民生、增加社會福利，促進社會公平，推動社會有序健康發(fā)展的過程”。十九大報告提出要強化社會治理的制度建設(shè)，提高我國社會治理的智能化、社會化、專業(yè)化、法制化水平，在法制保障下，構(gòu)建以黨領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與為核心的現(xiàn)代化社會治理體系。

社會治理的主要內(nèi)容多為公民的社會活動和社會生活，一般包括社會福利、社區(qū)管理、社會安全、公共服務(wù)等。因此，社會治理的范圍主要涵蓋在社會領(lǐng)域。隨著社會治理趨向于制度化、程序化、規(guī)范化和法治化，社會治理的范圍將逐漸拓展至國家相關(guān)法律和社會治理的體制機制和組織形式的創(chuàng)新改革。

根據(jù)對社會治理內(nèi)涵涉及的普遍理解，結(jié)合交通運輸實際，我們認為：交通運輸社會治理，是指在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以維護和實現(xiàn)廣大人民群眾交通權(quán)為核心，由交通運輸部及省市交通運輸行業(yè)管理部門主導(dǎo)，吸納運輸行業(yè)社會組織、相關(guān)企業(yè)及社會公眾等多方參與，交通運輸各級政府部門主導(dǎo)，吸納行業(yè)內(nèi)各種社會組織多方治理主體的參與，針對交通行業(yè)社會問題，化解社會突出矛盾，促進交通運輸市場的公平與正義，推動社會和諧有序發(fā)展的過程。

結(jié)合我國的實際情況，本文認為交通運輸社會治理的主體為社會組織和社會公眾，其中社會組織主要是指以行業(yè)協(xié)會為代表的非盈利性社會組織或社會中介組織，主要職責包括宣傳教育政府政策文件、開展企業(yè)組織交流、組織學(xué)術(shù)研討等；社會公眾主要指全體公民。

三、交通運輸社會治理存在的主要問題

社會治理是“全面依法治國”戰(zhàn)略的重要組成部分，隨著“依法治國”戰(zhàn)略的全面實施，近年來在交通運輸部、行業(yè)協(xié)會組織及交通從業(yè)者的共同參與下，交通運輸行業(yè)的社會治理取得了顯著成效，同時，也存在著信用體系缺失、行業(yè)穩(wěn)定形勢較差、社會組織發(fā)揮作用較小及交通宣傳教育力度較低等問題。

（一）交通運輸社會治理現(xiàn)狀

1.行業(yè)治理能力得到提升。行業(yè)治理體系逐步完善，綜合交通管理體制機制初步形成。交通運輸發(fā)展部門頂層設(shè)計基本完成，交通運輸領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維、法治方式實施行業(yè)治理的能力不斷增強。近年來，統(tǒng)籌推進綜合交通立法工作，陸續(xù)制定出臺了《國內(nèi)水路運輸管理條例》《航道法》《鐵路安全管理條例》等部門規(guī)章，初步構(gòu)成綜合交通運輸法律體系框架。網(wǎng)約車經(jīng)營服務(wù)管理部門規(guī)章順利出臺。投融資、預(yù)算管理、綜合執(zhí)法等重點領(lǐng)域改革扎實推進。

2.行業(yè)放管服改革成效明顯。隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進，交通運輸行業(yè)不斷加大簡政放權(quán)力度，逐步放寬市場準入門檻。從交通運輸部層面大幅精簡審批事項，全面推廣“雙隨機一公開”抽查，清理路面執(zhí)法亂象；加快推進跨省大件運輸?shù)娜珖?lián)網(wǎng)進度，推廣貨運ETC全國聯(lián)網(wǎng)，推動司機之家建設(shè)，并不斷增強維修駕培人員的服務(wù)能力。

3.行業(yè)社會共治格局日趨完善。交通運輸行業(yè)重視信用體系建設(shè)，信用交通網(wǎng)站逐步建成。部管社團改革持續(xù)深入。認真辦理人大建議、政協(xié)提案。積極引導(dǎo)企事業(yè)單位、社會組織、人民群眾參與行業(yè)治理監(jiān)督，并依法接待處理群眾信訪訴求。

4.行業(yè)安全生產(chǎn)形勢總體平穩(wěn)。近年來，各領(lǐng)域事故起數(shù)和死亡總?cè)藬?shù)均有所下降。重要活動及重要時段的交通運輸安全保障能力、應(yīng)急處理能力、網(wǎng)絡(luò)安全保障能力均有所提高，妥善應(yīng)對山體滑坡、臺風等自然災(zāi)害突發(fā)事件，應(yīng)急救援能力有所提升。

（二）存在的主要問題與不足

1.行業(yè)和諧穩(wěn)定有待加強。隨著國家發(fā)展改革委、交通運輸部等政府部門出臺的關(guān)于貨運健康穩(wěn)定發(fā)展、出租車改革、共享單車、收費公路、管理體制等方面的政策文件，影響著相關(guān)群體的利益訴求，如公路治超導(dǎo)致公路貨運企業(yè)成本過高、網(wǎng)約車處理不當導(dǎo)致出租車司機罷工等事件的發(fā)生，此外，農(nóng)民工工資的拖欠問題、貨車司機的不公平對待等，極大影響了行業(yè)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

2.行業(yè)信用體系缺失。行業(yè)信用體系建設(shè)與社會經(jīng)濟發(fā)展水平和行業(yè)改革發(fā)展實踐不匹配、不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)的矛盾較為突出。信用制度標準體系沒有完全建立，行業(yè)信用規(guī)章、信用信息系統(tǒng)標準規(guī)范以及信用信息采集制度尚不完善，信用信息系統(tǒng)各自為政現(xiàn)象明顯，信用數(shù)據(jù)尚未完全實現(xiàn)互聯(lián)共享，信用評價監(jiān)督制度制定滯后，信用等級評價制度、失信行為目錄尚未完全建立等問題仍然存在，信用信息應(yīng)用推廣力度不足，信用獎懲措施不夠明確。

3.社會組織作用有待發(fā)揮。交通運輸行業(yè)的社會組織是交通運輸行業(yè)社會治理的主體，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會等社會組織的作用是有效實行交通行業(yè)社會治理的關(guān)鍵。我國目前的行業(yè)協(xié)會基本分為“官辦”、“民辦”和“半官半民”三種。行業(yè)協(xié)會的定位為政府與企業(yè)的橋梁與紐帶，應(yīng)當向政府反映政策訴求，對企業(yè)宣傳貫徹行業(yè)政策文件并組織企業(yè)進行交流、溝通。目前，我國交通運輸行業(yè)的自治協(xié)會組織的管理較為松散，交叉較為嚴重，代表企業(yè)發(fā)聲、提升社會治理關(guān)鍵作用的發(fā)揮還有待進一步增強。

4.交通宣傳教育力度欠缺。“文明交通、安全交通、綠色交通”等交通理念宣傳力度小，公眾參與度較低，使得車輛超載、超速駕駛，酒駕、疲勞駕駛、行人闖紅燈等不文明交通行為時有發(fā)生，此外，鐵路、道路等基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)常被沿線居民破壞，沒有形成“人人愛交通”的意識，從而對交通安全生產(chǎn)造成隱患。

四、交通運輸社會治理與交通強國

（一）交通強國戰(zhàn)略的基本認知

2018年交通運輸工作報告對交通強國的基本內(nèi)涵、總體思路、戰(zhàn)略目標、框架體系、重點任務(wù)作了比較全面的闡述，交通強國戰(zhàn)略已初具雛形。

交通強國的基本內(nèi)涵為“自身強、強國家”，其關(guān)鍵點在“強”。第一個“強”，主要指交通行業(yè)自身的發(fā)展，綜合實力要位于世界前列；第二個“強”，主要指交通事業(yè)發(fā)展強大，應(yīng)有利于民富國強。結(jié)合我國的基本國情，交通強國戰(zhàn)略的實施制定了分階段目標，如表1所示。

表1 交通強國戰(zhàn)略分階段目標分解

交通強國戰(zhàn)略實施，分別從基礎(chǔ)設(shè)施、運輸裝備、運輸服務(wù)、創(chuàng)新發(fā)展、現(xiàn)代治理、開放合作、安全發(fā)展、支撐保障等方面著手構(gòu)建框架體系，并以推動變革、服務(wù)大局、建設(shè)人民滿意和現(xiàn)代化交通方面為著力點，制定了相應(yīng)了建設(shè)任務(wù)[9]。從交通強國戰(zhàn)略的框架體系看，構(gòu)建交通運輸社會治理體系，是其重要組成部分。

（二）交通運輸社會治理體系支撐交通強國戰(zhàn)略的切入點

交通強國建設(shè)的兩個階段目標，都不同程度提到了支撐現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)，因此交通強國建設(shè)是構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的重要支撐。從交通強國的目標分解看出，交通運輸?shù)默F(xiàn)代化體現(xiàn)在交通基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)裝備、運輸服務(wù)、行業(yè)治理、國際影響力等五個方面。很顯然，實現(xiàn)交通現(xiàn)代化的目標，行業(yè)治理的現(xiàn)代化是一個切入點。

行業(yè)治理的現(xiàn)代化主要包括治理體系的現(xiàn)代化和治理能力的現(xiàn)代化。治理體系的現(xiàn)代化，需要完善交通運輸法規(guī)標準體系、監(jiān)管體系、信用體系等；治理能力的現(xiàn)代化，要借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術(shù)。

圖2 交通運輸社會治理支撐交通強國戰(zhàn)略

（三）交通運輸社會治理體系的構(gòu)建

為提高交通運輸社會治理能力，助力交通強國建設(shè)，應(yīng)構(gòu)建系統(tǒng)的交通運輸社會治理體系。從交通運輸社會治理的主體和客體出發(fā)，本文認為必須包括組織、制度、運行、評價及保障五方面要素，對應(yīng)構(gòu)建以組織體系、制度體系、運行體系、評價體系和保障體系為主要內(nèi)容的社會治理體系[10-11]。

1.交通運輸社會治理組織體系。隨著交通運輸大部制改革的進程，圍繞公共權(quán)力的改革方案，構(gòu)建由交通運輸管理部門、交通行業(yè)協(xié)會、交通運輸從業(yè)者共同參與的社會組織體系。

2.交通運輸社會治理制度體系。構(gòu)建以交通運輸行業(yè)立法、管理部門決策和行業(yè)自治為主要內(nèi)容的制度體系，管理部門包括國家和地方兩個層次，行業(yè)自治主要指交通運輸行業(yè)，自覺遵守行業(yè)法規(guī)、執(zhí)行部門政策文件，并依法維護自己的合法權(quán)益。

3.交通運輸社會治理運行體系。運行體系應(yīng)包括源頭治理、合作治理等，如解決交通從業(yè)者的基本問題，從源頭解決信訪問題；專業(yè)運行體系包括交通信用體系、交通安全治理體系等；特殊運行體系包括根據(jù)不同運輸領(lǐng)域、不同地區(qū)的特殊治理方式，如由于技術(shù)經(jīng)濟特性不同，可細分為不同運輸方式的治理方式。

4.交通運輸社會治理評價體系。構(gòu)建治理體系的目標是實現(xiàn)多方參與的共建共享共治，治理體系的目標的完成程度，需要構(gòu)建評價體系進行評價，包括定性評價和定量評價。如對運行體系的運行效果，可以從安全事故率、上訪率等反應(yīng)社會治理的效果。

5.交通運輸社會治理保障體系。為保障治理體系運行效率、評價效果、組織科學(xué)、制度完善，需要構(gòu)建社會治理保障體系提供相應(yīng)的環(huán)境與條件。交通運輸社會治理保障體系應(yīng)從人才保障、監(jiān)督監(jiān)管等方面加快建設(shè)[12-13]。

交通運輸社會治理體系五大構(gòu)成要素并非獨立，而是相互關(guān)聯(lián)、相互依托的。其中：組織體系是載體，制度體系是基礎(chǔ)，運行體系是核心，評價體系是關(guān)鍵，保障體系是支撐（見圖3）。只有五大體系相繼完善，才能充分發(fā)揮社會治理體系整體功能，提高交通行業(yè)的社會治理能力。

五、結(jié)語

通過對社會治理概念的界定，明確了交通運輸社會治理的內(nèi)涵，進而提出了交通運輸社會治理的主體和客體，針對交通運輸行業(yè)的現(xiàn)狀及存在的問題，針對性地構(gòu)建了交通運輸行業(yè)的社會治理體系。為切實保障治理體系的運行效率、提高運輸行業(yè)的社會治理能力，本文提出五個方面的政策建議。

圖3 交通運輸社會治理體系構(gòu)建框架

1.持續(xù)推進和維護行業(yè)和諧穩(wěn)定發(fā)展的基本面。營造公平、有序、和諧的市場環(huán)境，積極引導(dǎo)社會公眾與社會組織依法自律、井然有序地參與到治理工作中。

2.不斷創(chuàng)新多方共謀手段，有效提升交通運輸信用評價體系建設(shè)。提供更加安全、便捷、高效、綠色、經(jīng)濟的運輸服務(wù)，提高運輸服務(wù)質(zhì)量和行業(yè)信用體系建設(shè)，滿足人民日益增長的多層次、多樣化交通運輸需求。

3.依托社會組織和社會公眾力量，大力提升行業(yè)管理社會化與科技化水平。鼓勵新技術(shù)在交通運輸領(lǐng)域的推廣和應(yīng)用，依托新科技和大數(shù)據(jù)，直面新業(yè)態(tài)創(chuàng)造的新價值和暴露的新問題，創(chuàng)新新型監(jiān)管模式，在交通運輸領(lǐng)域社會公共事務(wù)中，形成政府主導(dǎo)、社會組織共建，社會公眾積極參與、人人盡責的良好局面。

4.不斷提升從業(yè)人員素質(zhì)，強化社會心理服務(wù)體系建設(shè)。培育積極向上、自信自尊、理性平和的社會心態(tài)。構(gòu)建“交通惠民生、人民愛交通”的理想社會氛圍，牢固樹立“職業(yè)光榮、不辱使命”的職工職業(yè)自信。

5.拓展交通運輸行業(yè)宣傳與傳播途徑，加強行業(yè)基層社會治理體系建設(shè)。拓展符合新時代特征的交通運輸宣傳途徑與手段，構(gòu)筑先進的交通文化，樹立文明的交通秩序；打造代表交通運輸領(lǐng)域風采的“感動交通人物”“愛心巴士”“情滿旅途”等服務(wù)品牌；培育交通秩序維護與運輸安全宣傳的志愿者，樹立與傳遞傳承社會公德與遵守公共秩序的正能量，培育全民遵守交通規(guī)則的良好習(xí)慣；發(fā)揮基層社會組織、行業(yè)協(xié)會作用，實現(xiàn)地方交通運輸領(lǐng)域公共事務(wù)的政府管理、社會調(diào)節(jié)與職工自治良性互動。