吳安青, 王延吉

(北京航空航天大學(xué) 校園規(guī)劃建設(shè)與資產(chǎn)管理處，北京 100191)

0 引 言

招標投標制度是全世界市場經(jīng)濟國家廣泛采用的重要手段，在保障市場競爭機制、促進市場公平競爭、提高市場效率、節(jié)約采購資金、保證采購質(zhì)量、預(yù)防和懲治腐敗等方面起著重要作用[1]。從上世紀80年代初開始，我國先后在利用國外貸款、建設(shè)工程發(fā)包、機電設(shè)備進口等領(lǐng)域逐步推行招標投標制度。隨著招標投標制度的不斷發(fā)展，我國在上世紀末開始制定并陸續(xù)不斷完善了招標投標法律規(guī)范，使得招標投標制度獲得了長足發(fā)展。我國《刑法》第223條“串通投標罪”明確將“投標人相互串通投標報價”以及“投標人與招標人串通投標”的行為規(guī)定為刑罰的對象?！墩袠送稑朔ā返?3條也對“投標人相互串通投標或者與招標人串通投標”給予了明確的否定性評價。2011年頒布的《招標投標法實施條例》沿襲刑法與招標投標法“串通投標”防控的基本思路，而隨著2015年《政府采購法實施條例》的頒布以及2017年《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》(財政部87號令)的修訂，我國政府采購制度在與招標投標法律法規(guī)銜接過程中也專門對圍標串標的具體情形作出明確規(guī)定，以緩解政府采購招標活動中單憑經(jīng)驗判斷串通投標行為的尷尬和不足。

然而在招標投標活動的實踐過程中，存在著一系列背離招標投標制度設(shè)計本旨的違法行為。其中，招標采購工作中串標現(xiàn)象一直屢禁不止，其手段隱蔽性強、花樣推陳出新，已成為當前最為普遍和最為突出的問題之一，嚴重損害了公平公開的市場競爭機制，擾亂了正常社會經(jīng)濟秩序。

但在現(xiàn)行監(jiān)管體系下，串通投標查處難度大，受罰概率低，違法成本低，現(xiàn)行的招標投標機制一定程度上已經(jīng)被扭曲利用，串通投標引發(fā)的違法亂象并沒有得到根本的遏制，甚至流落為掩護非法行為的“合法手段”[2]，造成了招標投標領(lǐng)域的治理危機。

學(xué)界分析串通投標時較為普遍的做法是引入博弈論對串通投標進行原因剖析，通過對串通投標問題中的各方利益進行博弈分析，進而揭示各參與方之間的競爭、合作等復(fù)雜關(guān)系，為分析和制定串通投標治理策略提供支撐。

當前，學(xué)界一般運用囚徒困境博弈模型討論串通投標防控問題，具有代表性的包括崔建祝[3]、陳建兵[4]、杜興華[5-6]等人的研究。囚徒困境是不同囚徒之間的博弈，囚徒之間的地位并無根本差別，是橫向關(guān)系的體現(xiàn)。而招標投標過程中涉及多元的參與主體，包括招標人、投標人、代理機構(gòu)、評標專家和監(jiān)管方等，不同參與主體之間構(gòu)成了復(fù)雜的關(guān)系，招標人始終處于主導(dǎo)地位，具有核心作用。囚徒困境只適合于橫向串通投標問題的分析與解決，而對于縱向串通投標和混合串通投標兩種類型并不適用。

1 基于激勵悖論的博弈分析

諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主賽爾頓(Selton)曾提出過一個小偷與守衛(wèi)的經(jīng)典博弈模型，用來說明一些策略選擇看似合理，但實質(zhì)上卻無法達到預(yù)想的效果，政策目標和政策結(jié)果之間的這種意外關(guān)系，被稱為“制度激勵悖論”[7]。激勵悖論模型作為重要的分析工具已經(jīng)廣泛應(yīng)用于制度設(shè)計和政策制定，其中以反腐機制[8-9]、環(huán)境保護[10]、高校校風建設(shè)[11]領(lǐng)域中激勵悖論的應(yīng)用與拓展尤為突出。但在串通投標防控領(lǐng)域中，鮮有學(xué)者以激勵悖論為工具進行專門剖析，進而重新審視我國當前串通投標的治理措施。

1.1 激勵悖論的基本模型

守衛(wèi)與小偷之間的博弈問題，簡單來說就是一小偷要偷竊有一守衛(wèi)看護的倉庫，小偷偷竊時，如果守衛(wèi)沒有睡覺，則小偷就會被抓住，受到懲罰的效用為-P；如果守衛(wèi)在睡覺，則小偷可以偷到價值為V的物品，守衛(wèi)因失職被處罰，效用為-D。小偷不偷竊，守衛(wèi)睡覺可以獲得效用S，不睡也沒什么得失[12]。小偷與守衛(wèi)的博弈矩陣如圖1所示。

圖1 小偷與守衛(wèi)的博弈

通過劃線法可以得出上述博弈矩陣并不存在純策略意義上的納什均衡解。就小偷和守衛(wèi)而言，二者的博弈便很容易進入小偷“不偷”，守衛(wèi)當然選擇“睡”；守衛(wèi)“睡”，小偷必然“偷”的無限循環(huán)博弈當中。博弈雙方都想猜透對方的戰(zhàn)略，同時不愿意讓對方猜透自己的戰(zhàn)略，一方最佳策略的選擇取決于對方的戰(zhàn)略，因而雙方都會在混合空間內(nèi)以某種概率分布隨機選擇不同的行動[13]。在這種狀況下，可以選擇從混合策略意義上的尋求納什均衡。

在該混合策略中，需要以雙方互相不知道對方的策略與雙方策略隨機選擇作為假設(shè)條件，其中小偷隨機偷竊的概率為Pt，守衛(wèi)選擇睡覺的概率則是Pg。混合策略博弈中兩博弈方?jīng)Q策遵守的第一個原則是不能讓對方猜到自己的選擇，因而必須在決策時利用隨機性，第二個原則是他們選擇每種策略的概率一定要恰好使對方無機可乘。

綜上，激勵悖論證明了小偷與守衛(wèi)的博弈中，加大對小偷的懲罰力度會在短期內(nèi)抑制偷盜行為，長期中則會導(dǎo)致守衛(wèi)偷懶的概率增大，對于降低偷竊的發(fā)生作用有限，從長期治理角度看，真正抑制偷盜行為的是加重對失職守衛(wèi)的懲罰。

1.2 基于激勵悖論的串通投標博弈分析

招標人在招標投標活動中處于主導(dǎo)地位，招標人的不作為或者胡作為是當前串通投標現(xiàn)象屢禁不止的核心根源。激勵悖論為招標投標監(jiān)管長效機制的建立提供了有益的啟示。就串通投標的治理而言，通常想到的是加大對投標人的處罰，當前的研究對策以及措施也更多的指向投標人，希望通過提升處罰力度防止投標人串通投標。此外，現(xiàn)行法律體系之內(nèi)對串通投標的處罰力度偏輕也進一步提高了加大投標人處罰的呼聲。但激勵悖論告訴我們，串通投標治理的長效機制無法通過加大對投標人處罰的制度設(shè)計得以實現(xiàn)，加強對招標人的監(jiān)管才是長久之策。

(1) 投標人與招標人的博弈得益矩陣。根據(jù)激勵悖論原理，招標人應(yīng)當對串通投標行為承擔一定的責任。在博弈得益矩陣中表現(xiàn)為若投標人串標、招標人未盡責查處時，招標人應(yīng)當受到處罰，得益為-D。所謂的-D效用，可以理解為薪金的削減，主管機關(guān)的行政懲罰，甚至刑罰等[14]。

如圖2所示，投標人與招標人的博弈策略無外乎4種情形：①投標人串通投標，招標人給予查處，投標人被抓獲，受到處罰，即負效應(yīng)-P，而招標人收益為0；②投標人串通投標，招標人未盡責查處，投標人得手，獲得利益V，招標人受到處罰，得益為-D；③投標人不串標，招標人也進行了積極的調(diào)查工作，投標人無得失，而招標人也無得失；④投標人不串標，得益為0，招標人無查處行動，獲得閑暇得益為L?？梢栽O(shè)計出新的招標人與投標人博弈得益矩陣如圖2所示。

圖2 激勵悖論模型下的投標人與招標人得益矩陣

(2) 混合策略的均衡。上述投標人與招標人得益矩陣是典型的完全信息靜態(tài)博弈中的混合策略博弈問題?；旌喜呗圆┺男枰駨膬蓚€原則：①雙方的決策具有隨機性，無法猜到對方的策略選擇。②選擇每種策略的概率一定要恰好使對方無機可乘。

設(shè)投標人選擇串標與不串標的概率分別為P串、P不串，招標人選擇查與不查的概率分別為P查、P不查。依據(jù)混合策略博弈的原則投標人選擇串標和不串標的概率P串和P不串一定要使招標人選擇查與不查的期望得益相等，即：

P串×(-D)+P不串×L=P串×0+P不串×0

又知P串+P不串=1，據(jù)此可得P串=L/(D+L),P不串=D/(D+L)。

同樣由原則二分析，招標人選擇查與不查的概率P查和P不查一定要投標人選擇串標與不串標的期望得益相等，即P查×V+P不查×(-P)=P查×0+P不查×0。

P查+P不查=1，據(jù)此可以得到P查=P/(V+P),P不查=V/(V+P)

治理串通投標的目標，就是要降低投標人選擇串標策略的概率，或者說增大投標人選擇不串標策略的概率。從上文分析得知，P串=L/(D+L)。若定義y招標人=D/L為招標人不盡責的得失率，即發(fā)生串標時招標人未嚴查受到的懲罰與不串標時招標人不查處的閑暇收益之比值，反映招標人不盡責時被問責的代價與僥幸未被問責的閑暇收益之比值。則P串=1/(1+y招標人)。該式非常直觀地表明，增大招標人不盡責時的得失率y招標人，即增大招標人不盡責時的處罰D、減小招標人僥幸免責的收益L，是降低投標人選擇串標策略的概率P串的直接有效措施。

2 串通投標的治理策略

2.1 從嚴監(jiān)管招標人

激勵悖論之于串通投標治理的最大啟示，就是將招標人作為治理措施升級的重要指向。直觀感覺上，針對投標人加大處罰的措施有理有據(jù)，但依據(jù)激勵悖論原理所構(gòu)建的模型顯示，該措施僅可在短期內(nèi)對串通投標的治理產(chǎn)生效果，而長期范圍內(nèi)當投標人與招標人形成新的均衡后這一措施就將再次失靈。從串通投標頂層設(shè)計的角度看，針對招標人的監(jiān)管措施缺失是當前串通投標治理的薄弱環(huán)節(jié)，迫切需要糾正認識偏差，明確招標人監(jiān)管機制的設(shè)計，這是串通投標治理取得長期效果的根本之道。

近年在國家“放管服”背景下，財政部87號令的出臺正是對招標采購方認知的一次重新調(diào)整，即著力強化招標采購人的主體責任，來解決以往招標采購主體權(quán)責失衡的問題。如此通過法令細化措施劃清權(quán)責邊界，既有利于減少招標當事方事實上的諸多不平等，又能推進依法招標采購秩序的形成，打掉權(quán)力尋租行為的“保護傘”。

值得注意的是，黨的十八大以來，特別是強調(diào)堅持從嚴治黨提出落實從嚴治黨責任、堅持從嚴管理干部、嚴明黨的紀律、持續(xù)深入改進作風等八項要求之后，不但在黨風廉政建設(shè)中呈現(xiàn)出煥然一新的新局面，在招標投標領(lǐng)域中的串通投標現(xiàn)象也有了明顯的好轉(zhuǎn)。

執(zhí)行“一案雙查”，一方面能警示黨員干部必須嚴格約束自己；另一方面更能嚴格要求各級黨組織必須充分發(fā)揮主體責任和監(jiān)督、管理責任。落實到招標投標工作中，就是在黨紀、國法加大對招標人處罰力度的同時，有效地加強了對招標管理單位和監(jiān)督管理人員的監(jiān)管。正像王岐山書記在十八屆中紀委委員學(xué)習(xí)貫徹黨的十八大精神研討班上講：“當前反腐要以治標為主，為治本贏得時間”。要從根本上防止串通投標，除了對投標人違法行為的查處和法律的震懾之外，還必須建立對于招標人和監(jiān)管方的長效激勵機制。

2.2 構(gòu)建“泛監(jiān)管”體系

激勵悖論預(yù)設(shè)有一個重要的前提條件：對于守衛(wèi)有效監(jiān)管的存在。這一前提預(yù)設(shè)，在治理層面具有重要的實踐意義。通過監(jiān)管可以有效知曉倉庫的真實信息，即是否被竊以及守衛(wèi)是否盡職等信息是博弈分析的基本前提。

具體到串通投標的治理層面，一個精通業(yè)務(wù)且知曉真實信息的監(jiān)管主體是激勵悖論應(yīng)用于該領(lǐng)域能否取得實效的先決條件。當前招標投標工作監(jiān)管主要依靠招標管理部門自身的內(nèi)部控制及監(jiān)察部門的外部監(jiān)督。但當前招標管理部門或多或少都存在決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)集中的問題，招標管理部門往往既是制度的制定者，又承擔招標工作組織的工作，甚至還可能是項目的驗收者[15]。這一方面造成了管理部門高度集權(quán)、增加了權(quán)力濫用的風險，另一方面也增加了其內(nèi)控建設(shè)和自我監(jiān)管的難度。此外，當前有些監(jiān)察部門的外部監(jiān)管常常流于形式、“走過場”，甚至成為招標管理部門的“擋箭牌”，既無法發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)管職能，還承擔了莫須有的責任和風險。監(jiān)管方的缺失以及功能受限，是當前串通投標治理需要面對的當務(wù)之急。

解決監(jiān)管方缺位的問題，需要構(gòu)建一套有機的監(jiān)管體系，將招標投標行為的全過程都納入監(jiān)管范圍，從部門、時序、崗位、節(jié)點等不同維度強化監(jiān)督檢查，對招標人實權(quán)代表的權(quán)力進行制約，構(gòu)建完善的招標投標工作權(quán)力運行“泛監(jiān)管”體系[16]。構(gòu)建這一“泛監(jiān)管”體系，①要實現(xiàn)招標過程的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的有效分離，如建立招標過程中委托人(招標人代表)決策，招標代理機構(gòu)執(zhí)行、招標管理中心監(jiān)督的三位一體模式。②打造“再監(jiān)督”體系，由監(jiān)察部門與審計部門組成再監(jiān)管方，突出對招標業(yè)務(wù)監(jiān)督的再監(jiān)督，同時加大懲戒力度，并針對招標管理工作的特點有的放矢地加強廉潔從業(yè)教育，審計部門負責對項目進行跟蹤審計，并為紀檢監(jiān)察部門開展監(jiān)督、懲處提供線索和依據(jù)支撐。此外還要加大招標過程公開、結(jié)果公示力度，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用。

2.3 科學(xué)配置權(quán)力，完善懲戒機制

(1) 進行權(quán)力科學(xué)化配置。風險防控機制的重點在于規(guī)范權(quán)力結(jié)構(gòu)配置和加強對權(quán)力運行過程的監(jiān)督。招標管理部門要采取分權(quán)、示權(quán)、控權(quán)等多種權(quán)力制衡方式，加強對權(quán)力授予過程的制約和監(jiān)督，對自身權(quán)力運行過程進行科學(xué)界定、分解、規(guī)范和限制，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力運行機制，并根據(jù)招標單位權(quán)力結(jié)構(gòu)配置的實際情況，在清理確認招標管理業(yè)務(wù)涉權(quán)事項、分解細化業(yè)務(wù)流程的基礎(chǔ)上，科學(xué)配置職權(quán)，分解落實防控責任，建立完善分權(quán)制約、程序制約和標準制約等內(nèi)部控制機制。

(2) 完善內(nèi)部懲戒機制。作為招標人的法人，通常會授權(quán)其內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)部門和招標管理部門辦理招標業(yè)務(wù)。根據(jù)委托——代理理論可知，業(yè)務(wù)部門、招標管理部門的工作人員作為代理人，其利益與招標人的利益并不完全相同。如果代理人在招標投標活動中追求自身效益最大化，其就不會完全按照招標人(委托人)的利益行事，甚至?xí)檬种袡?quán)力，以損害單位利益為代價，實現(xiàn)自身利益最大化。為了防止這種現(xiàn)象的發(fā)生，招標人就需要按照“激勵相容”原則，制訂有效的制度和機制，如強化業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)能力教育、削減人員獎金、懲罰不作為或亂作為人員等一系列措施，對招標管理部門、業(yè)務(wù)部門的工作人員進行激勵和約束，促使其更好地履行崗位職責。

2.4 完善技術(shù)手段，提升監(jiān)管水平

(1) 完善技術(shù)手段，完成招標投標信息化平臺建設(shè)。在全國范圍內(nèi)建立交易平臺、公共服務(wù)平臺、電子監(jiān)察平臺三大信息化平臺，是我國《電子招標投標辦法》的重要內(nèi)容。依托于幾大平臺的大數(shù)據(jù)分析功能，能夠從海量信息中發(fā)掘串通投標的蛛絲馬跡，發(fā)現(xiàn)人工無法核實的可能影響正常招標投標的牽連關(guān)系，從根本上扭轉(zhuǎn)串通投標隱秘性高，查處率低的局限。更重要的是，通過電子監(jiān)察平臺，可以通過信息化手段對招標活動組織者、投標人等主體和招標采購全過程進行電子監(jiān)察，對招標投標信息的時效性、合法性、完整性等內(nèi)容，以監(jiān)控、提醒、督辦等方式進行有效監(jiān)管。

(2) 提升監(jiān)管水平，實現(xiàn)對重要節(jié)點的實質(zhì)監(jiān)督。要將過程監(jiān)督與節(jié)點監(jiān)督相結(jié)合，實現(xiàn)招標重要節(jié)點的實質(zhì)監(jiān)督。招標投標活動具有特殊的專業(yè)性和跨行業(yè)的廣泛性，這對監(jiān)管人員開展工作提出了更高要求，“沒有金剛鉆，攬不了瓷器活”是外行監(jiān)管內(nèi)行的尷尬與無助的真實寫照。加強監(jiān)管能力建設(shè)，全面提升串通投標的監(jiān)管水平，就必須建設(shè)一支學(xué)習(xí)型、專家型、務(wù)實型、開拓型的監(jiān)管隊伍，致力于監(jiān)管專業(yè)化這一基本方向，必要時可以引入有資質(zhì)的社會第三方專業(yè)機構(gòu)，力求實現(xiàn)實質(zhì)監(jiān)管。

3 結(jié) 語

激勵悖論為招投標監(jiān)管的長效機制的建立提供了有益的路徑。就串通投標的治理而言，通常想到的是加大對投標人的處罰，當前的研究對策以及處罰措施也更多的指向投標人，希望通過提升處罰力度防止投標人串通投標。但激勵悖論告訴我們，串通投標治理的長效機制無法通過加大投標人處罰的制度設(shè)計得以實現(xiàn)，加大對招標方的監(jiān)管才是長久之策。