□ 倪春霞 NI Chun-xia 朱幼芳 ZHU You-fang

The devolution of senior medical professional title appraisal is an important measure of implementing national reform of deepening title system. It is characterized by the shift of appraisal subject from government to hospitals, various appraisal standards instead of united ones, self-designed appraisal process instead of determined by the government, change of appraisal requirement from identity management to post management, combined employment instead of isolated one. At the same time, it is faced with the problems including uneven conditions of independent appraisal, questioned scientificity of appraisal standards, and ambiguous rights and liabilities for stakeholders. Therefore, promoting the independent evaluation of senior medical professional titles in the hospital should consider the maturity of the organization, strengthen the comprehensive management ability, establish a scientific appraisal mechanism, promote the appraisal standards to be professional and scientific, strengthen the regulation, and improve the incentive and restraint mechanism.

職稱是專業(yè)技術(shù)人才專業(yè)技術(shù)水平和專業(yè)能力的主要標(biāo)志。衛(wèi)生技術(shù)職務(wù)是我國專業(yè)技術(shù)職務(wù)的重要組成部分，衛(wèi)生技術(shù)職務(wù)評審制度為衛(wèi)生技術(shù)人員職稱管理、職業(yè)生涯規(guī)劃等提供重要支撐。對于衛(wèi)生專業(yè)技術(shù)人員而言，職稱評審不僅是衡量專業(yè)技術(shù)人才學(xué)術(shù)水平和專業(yè)能力的一個重要標(biāo)志，更關(guān)系到個人的待遇、行業(yè)地位、個人榮譽(yù)等。為進(jìn)一步簡政放權(quán)，打造服務(wù)性政府，國家不斷出臺《關(guān)于深化職稱制度改革的意見》等指導(dǎo)性文件，要求改進(jìn)職稱管理服務(wù)方式，發(fā)揮用人主體在職稱評審中的主導(dǎo)作用，科學(xué)界定、合理下放職稱評審權(quán)限[1]。衛(wèi)生高級職稱評審權(quán)下放是貫徹落實國家職稱制度改革的重大突破，是建設(shè)服務(wù)型政府的重要措施，是將衛(wèi)生高級專業(yè)技術(shù)人員的管理權(quán)歸還用人單位的重要舉措，是衛(wèi)生高級職稱改革試點的推廣。

衛(wèi)生高級職稱評審權(quán)下放特點

1.評審主體從政府主管到醫(yī)院自主。評審權(quán)下放前，衛(wèi)生高級職稱評審權(quán)一直掌握在衛(wèi)生行政部門和人社部門手中。評審權(quán)的下放首先要區(qū)分評審權(quán)和聘任權(quán)，人社部門在推進(jìn)衛(wèi)生高級專業(yè)技術(shù)職務(wù)評聘工作改革的過程中，強(qiáng)調(diào)職稱評聘工作需要淡化資格，強(qiáng)化聘任，實質(zhì)上是同時下放評審權(quán)和聘任權(quán)兩種權(quán)利。政府職能未轉(zhuǎn)變時期，政府管轄范圍高度集中，政府負(fù)責(zé)評審權(quán)，單位對通過上級部門評審的對象進(jìn)行聘任。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，政府簡政放權(quán)，進(jìn)一步落實醫(yī)院等單位用人自主權(quán)，堅持以用人為導(dǎo)向，逐漸下放衛(wèi)生專業(yè)技術(shù)職務(wù)評審權(quán)，尤其是高級職稱的評審權(quán)限。例如浙江省2017年在部分省級醫(yī)院試點之后，進(jìn)一步擴(kuò)大試點范圍。2018年在省(市)屬三級醫(yī)院以及縣(市)醫(yī)共體實行自主評聘改革。江西省將衛(wèi)生副高級專業(yè)技術(shù)資格的評審全部向用人單位放權(quán)。湖南省、浙江省、內(nèi)蒙古自治區(qū)等在部分公立醫(yī)院開展衛(wèi)生計生系列高級職稱自主評審試點。遼寧省將職稱評審管理權(quán)限完全下放，公立醫(yī)院可自主開展職稱評審，自定標(biāo)準(zhǔn)，自主發(fā)證。

2.評審標(biāo)準(zhǔn)從相對統(tǒng)一到各具特色。在我國現(xiàn)行職稱晉升制度下，科研成果的數(shù)量主要是科學(xué)家能夠晉升職稱的信號而非甄別其學(xué)術(shù)水平和學(xué)術(shù)創(chuàng)新性的有效方式[2]。目前高級職稱評審標(biāo)準(zhǔn)普遍存在著重科研輕臨床、重數(shù)量輕質(zhì)量等問題。浙江省衛(wèi)健委在《做好2017年度全省衛(wèi)生高級專業(yè)技術(shù)職務(wù)任職資格申報評審工作的通知》中強(qiáng)調(diào)，明確職稱評審工作導(dǎo)向，突出衛(wèi)技專業(yè)技術(shù)人員的能力和業(yè)績導(dǎo)向，重點考核醫(yī)務(wù)人員的醫(yī)療服務(wù)水平、工作能力和業(yè)績。評審標(biāo)準(zhǔn)一般包括：學(xué)歷、資歷、外語、計算機(jī)、論文著作、科研成果、榮譽(yù)獎項等各方面的規(guī)定，本文通過對各省人社部門和職稱管理部門的文件要求進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)如何科學(xué)設(shè)置評價指標(biāo)、建立多元化的科學(xué)評價體系仍然是各地區(qū)職稱改革中的重要內(nèi)容?！胺旨壒芾?、分類評價”是各地區(qū)職稱評審改革中普遍的重要原則，在原來分行業(yè)、分專業(yè)、分職稱等級的標(biāo)準(zhǔn)上，各地區(qū)普遍對就職于不同級別醫(yī)療機(jī)構(gòu)的衛(wèi)生專業(yè)技術(shù)人員申請高級職稱有不同的規(guī)定，對在基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)醫(yī)的申請對象在科研條件、學(xué)歷、資歷等方面進(jìn)行差異化管理，對基層和偏遠(yuǎn)地區(qū)進(jìn)行適當(dāng)?shù)膬A斜。

職稱評審管理權(quán)限下放之前，我國多數(shù)地區(qū)和單位的高級職稱評審工作以省級為單位進(jìn)行統(tǒng)一部署與指導(dǎo)，高級職稱的評審標(biāo)準(zhǔn)由省級主管部門負(fù)責(zé)制定，以省級為單位“一刀切”，評審標(biāo)準(zhǔn)相對統(tǒng)一。職稱評審管理權(quán)限下放后，各地區(qū)在主管部門的監(jiān)管和備案下，研究制定符合本單位功能定位和崗位職責(zé)的評聘標(biāo)準(zhǔn)，探索建立符合用人單位自身要求的具體指標(biāo)。

3.評審過程從依賴政府到自主設(shè)計。大部分地區(qū)現(xiàn)行職稱管理體制仍然體現(xiàn)政府對職稱評審工作的直接管理、微觀管理，行政意識、領(lǐng)導(dǎo)意識不斷滲透在評審工作的全過程中[3]。隨著評審主體從政府主管到醫(yī)院自主，評審過程也從依賴政府制定到自主設(shè)計。評審權(quán)下放前，衛(wèi)技人員高級職稱評聘流程一般包括：組織專業(yè)實踐能力考試報名、個人申報、單位專業(yè)組評議和中評委評審、遞交省衛(wèi)技高級專業(yè)技術(shù)資格評審會議評審、單位聘任，評審流程全部掌握在上級主管部門手中，具體評聘辦法和評聘程序都由相關(guān)部門制定，單位在進(jìn)行資格審查時，進(jìn)行的“中評會評審”等流程普遍模仿省級主管部門高評會的相關(guān)規(guī)定，具體評審過程嚴(yán)重依賴相關(guān)主管部門。隨著評審權(quán)和聘任權(quán)的下放，政府不再規(guī)定具體的評審過程，對于評委會的組建、評審工作流程等具體工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，給予用人單位過程設(shè)計的自主權(quán)限。按照各地區(qū)現(xiàn)狀，單位自主設(shè)計的程序主要包括：公布崗位信息、個人申報競聘、單位考核推薦、評委會評審、單位聘任。

4.評審要求從身份管理到崗位管理。評審權(quán)下放前，申請對象通過省級主管部門評審后取得相應(yīng)的高級專業(yè)技術(shù)職務(wù)資格，用人單位在此基礎(chǔ)之上進(jìn)行聘任，大部分單位對衛(wèi)技人員高級職稱的聘任仍舊是終身制，是一種身份的管理。隨著評聘權(quán)的下放，衛(wèi)技人員高級專業(yè)技術(shù)職務(wù)實行聘任權(quán)和評審權(quán)的有機(jī)結(jié)合，在完善崗位管理的基礎(chǔ)上進(jìn)行工作改革，以淡化資格、強(qiáng)化聘任為原則，堅持以崗位職責(zé)要求為基礎(chǔ)，實行“哪里評審哪里發(fā)文發(fā)證”，進(jìn)一步調(diào)動工作積極性和靈活性，是一種崗位的管理。評審權(quán)和聘任權(quán)下放后，一個人在不同單位之間流動，可以由新單位自主決定是否承認(rèn)其原單位聘任的職稱。同時，單位在開展評聘工作中，需要結(jié)合本單位實際發(fā)展需要，轉(zhuǎn)換用人機(jī)制，盤活崗位存量，優(yōu)化崗位結(jié)構(gòu)，為人才培養(yǎng)預(yù)留發(fā)展空間。

5.職務(wù)聘任由完全分離到適度結(jié)合。深化事業(yè)單位職稱制度改革的要求規(guī)定，全面推進(jìn)衛(wèi)生高級專業(yè)技術(shù)職務(wù)評聘結(jié)合。衛(wèi)生高級專業(yè)技術(shù)職務(wù)評聘的模式主要有評聘結(jié)合和評聘分離兩種。評聘結(jié)合是指，由單位在核定的崗位結(jié)構(gòu)比例內(nèi)根據(jù)高級崗位空缺數(shù)，實行人員申報競聘，經(jīng)單位全面考核后，按一定比例差額，擇優(yōu)推薦評審。對評審?fù)ㄟ^并取得衛(wèi)生高級專業(yè)技術(shù)職務(wù)任職資格證書的人員，由單位按照有關(guān)規(guī)定在空缺崗位內(nèi)擇優(yōu)聘任，并享受相應(yīng)待遇，實現(xiàn)評價與使用的統(tǒng)一。評聘分離是指上級主管部門負(fù)責(zé)“評審權(quán)”，用人單位負(fù)責(zé)“聘任權(quán)”，用人單位在上級主管部門評審結(jié)果的基礎(chǔ)上進(jìn)行職稱的聘任。很多用人單位沒有實行完全意義上的聘任制度，評聘分離的模式容易造成專業(yè)技術(shù)職務(wù)身份式的管理和終身制的管理，缺乏競爭與活力，不利于衛(wèi)技人員隊伍建設(shè)和資源的優(yōu)化合理配置。衛(wèi)生行業(yè)是人才密集型的行業(yè)，人才資源尤其是高級職稱人員等優(yōu)質(zhì)資源存在著普遍缺乏的情況，申報對象一旦通過上級主管部門資格的評審，用人單位一般都會進(jìn)行聘任，聘后管理制度的不健全，機(jī)制的不規(guī)范都會導(dǎo)致聘任制度難以真正實現(xiàn)“能上能下”，容易產(chǎn)生“重評審輕聘任”的結(jié)果，使得單位聘任流于形式。

評聘結(jié)合不是簡單的控制指標(biāo)，目的是推動崗位管理、職稱競聘、聘期考核、績效管理等重要制度在事業(yè)單位內(nèi)部有機(jī)融合、良性運轉(zhuǎn)，促進(jìn)評價與使用相結(jié)合，真正形成能者上、庸者下的用人機(jī)制，推動單位自我管理、自我約束、自我發(fā)展。完全分離的模式已經(jīng)不能適應(yīng)用人單位新時期發(fā)展的需要，“評審權(quán)”和“聘任權(quán)”的適度結(jié)合不但可以對完全分離模式的弊端進(jìn)行風(fēng)險規(guī)避，更可以提高效率，提升活力。同時“評審權(quán)”和“聘任權(quán)”的適度結(jié)合依賴相關(guān)的政策支持和既定條件。

衛(wèi)生高級職稱評審權(quán)下放可能存在的風(fēng)險

1.醫(yī)院自主評審條件參差不齊?！蛾P(guān)于深化職稱制度改革的意見》中提到逐步將高級職稱評審權(quán)下放到符合條件的市地或社會組織，推動醫(yī)院、科研院所、大型企業(yè)和其他人才智力密集的企事業(yè)單位按照管理權(quán)限自主開展職稱評審。浙江、江西、遼寧等省份有步驟地下放評審權(quán)限，向用人單位放權(quán)，自主評審、自定標(biāo)準(zhǔn)、自主發(fā)證。從職稱制度改革意見的逐步放權(quán)，到部分地區(qū)的有步驟全面下放，再到評審權(quán)的全部下放，衛(wèi)技人員職稱評審權(quán)的完全放權(quán)存在風(fēng)險。不同地區(qū)、不同級別醫(yī)療機(jī)構(gòu)的管理能力和實際條件存在客觀差距，不是所有用人單位都具有衛(wèi)技人員高級職稱評審權(quán)的成熟條件，盲目“一刀切”的權(quán)利下放可能會導(dǎo)致評審過程中更大的問題。

2.評審標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)性有待商榷。我國職稱評審標(biāo)準(zhǔn)存在著重科研輕業(yè)務(wù)、重數(shù)量輕質(zhì)量、科研條件缺乏彈性設(shè)置、差異性弱化起點公平等問題[4]。如何完善評審標(biāo)準(zhǔn)，豐富業(yè)績指標(biāo)，設(shè)置彈性的科研條件，建立多樣化、科學(xué)化的標(biāo)準(zhǔn)仍然是改革工作的重中之重。例如，浙江省規(guī)定在堅持國家和省基本評價條件的基礎(chǔ)上，分類制定衛(wèi)生高級專業(yè)技術(shù)職務(wù)任職資格評價條件，省、市醫(yī)療衛(wèi)生單位人員側(cè)重于解決復(fù)雜疑難問題和一定的研究創(chuàng)新能力水平的考核評價，體現(xiàn)引領(lǐng)作用；縣及以下醫(yī)療衛(wèi)生單位人員側(cè)重于解決常見病、多發(fā)病、新技術(shù)的推廣應(yīng)用和基層服務(wù)能力水平的考核評價，淡化論文、科研等要求。引導(dǎo)各級各類衛(wèi)技人員，按照崗位要求，全心全意做好本職工作。

衛(wèi)生高級專業(yè)技術(shù)職稱評審權(quán)的下放給衛(wèi)生高級職稱評審的科學(xué)化和多樣化發(fā)展提供了條件，醫(yī)療機(jī)構(gòu)在試點和推廣的過程中，需要制定評聘計劃、評聘方案、評聘標(biāo)準(zhǔn)，自主制定的職稱評審標(biāo)準(zhǔn)是否具有科學(xué)性和可行性仍有待商榷。幾個方面的原因影響職稱評審標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和可行性。首先，政策制定能力問題。長期處于微觀執(zhí)行方的用人單位制定標(biāo)準(zhǔn)的能力具有一定的局限性。根據(jù)自身特點制定適切性與科學(xué)性兼具的評審標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)驗與能力不足。雖然，大型綜合性醫(yī)院具有在單位內(nèi)部組織“中評會評審”的經(jīng)驗，在政府評審標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上會適當(dāng)增加條件，尤其是醫(yī)學(xué)院附屬醫(yī)院因為職稱系列較多，設(shè)置的評審標(biāo)準(zhǔn)亦會不同。但是，制定具體化與本土化兼具、適切性與科學(xué)性一致的評審標(biāo)準(zhǔn)依然給予用人單位不小的挑戰(zhàn)。其次，不同利益相關(guān)方的博弈影響評審標(biāo)準(zhǔn)的制定。職稱的評審不僅僅代表著衛(wèi)技人員的專業(yè)能力，更與社會地位、收入待遇等切身利益掛鉤。自主評聘模式下，評審標(biāo)準(zhǔn)如何做到相對公平與提高效率統(tǒng)一，依然是最重要的現(xiàn)實問題。如何避免偏重部分人的利益的問題值得進(jìn)一步研究。最后，是評價標(biāo)準(zhǔn)缺乏相應(yīng)的評價機(jī)制。政府的評審權(quán)下放后，上級主管部門主要是對過程和結(jié)果進(jìn)行備案與監(jiān)察，加強(qiáng)事中、事后監(jiān)督，缺乏對用人單位的職稱評審標(biāo)準(zhǔn)建立相應(yīng)的評價機(jī)制，缺乏以制度的方式保證評審標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和有效性。

3.相關(guān)責(zé)任主體權(quán)責(zé)不明。責(zé)任主體不明確，醫(yī)療機(jī)構(gòu)作為非營利性組織，內(nèi)部管理亦受到行政干預(yù)的影響，評審權(quán)的全面下放，容易造成職稱評審負(fù)責(zé)的責(zé)任主體不明確。責(zé)任主體權(quán)責(zé)不明，容易產(chǎn)生尋租等失靈現(xiàn)象，亦容易產(chǎn)生互相推諉，效率低下等問題。監(jiān)督主體缺乏具體規(guī)定，監(jiān)督應(yīng)該成為上級主管部門在衛(wèi)技人員職稱評審權(quán)下放過程中的一種配套措施，是政府的義務(wù)，監(jiān)管用人單位在評審過程中標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)、程序是否合理、結(jié)果是否公平等潛在問題。

評審權(quán)具體實施過程中，往往采用的是同體評審制度。同體評審制度是只有本單位同事和領(lǐng)導(dǎo)評價衛(wèi)技人員的臨床業(yè)務(wù)能力、教學(xué)科研能力，以決定其是否具有高級技術(shù)職務(wù)任職資格。近因效應(yīng)、暗箱操作等問題容易滋生，無法保證評審的客觀性。

對衛(wèi)生高級職稱評審權(quán)下放的建議

1.推行異體評價制度。為避免同體評價的不足，推薦設(shè)計第三方評審、同行專家實名代表評審等異體評價制度。建立過程性記錄評價制度，評價方式上，避免專家評審作為唯一的評價途徑，例如，盲審在學(xué)術(shù)論文評審領(lǐng)域已經(jīng)得到廣泛應(yīng)用，可以探索采用行業(yè)評價和專家盲審相結(jié)合的評審辦法，亦可探索更客觀的第三方評審制度。國家基金項目的評審已經(jīng)開始應(yīng)用第三方評審制度。例如，天津市創(chuàng)新評價方式，單獨設(shè)立評價組織，實行“定向評價、定向使用”。

2.把握制度建設(shè)和政策研究的方向

2.1 明確組織機(jī)構(gòu)和責(zé)任主體。制度的完善是克服風(fēng)險的根本出路，是在評審的實踐中規(guī)避上述問題的重要保障，是科學(xué)放權(quán)的基礎(chǔ)。完善相關(guān)制度建設(shè)，提高醫(yī)療機(jī)構(gòu)自主管理的理論與實踐自覺，科學(xué)、客觀地對衛(wèi)技人員的專業(yè)技術(shù)能力和科研水平進(jìn)行評價，保證職稱評審工作的公平性。明確內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)定位、職能和責(zé)任主體，以制度化的形式科學(xué)規(guī)范相關(guān)工作。明確責(zé)任主體的權(quán)責(zé)范圍，提升責(zé)任主體行動的規(guī)范性與權(quán)威性。

針對不同機(jī)構(gòu)綜合管理能力不同、評審條件參差不齊問題，要避免盲目“一刀切”的權(quán)利下放，選擇有步驟、有區(qū)分的權(quán)利逐漸下放，針對規(guī)模小、評審能力不足的單位可以采取委托其他單位評審、聯(lián)合評審等模式。

2.2 評審標(biāo)準(zhǔn)的普遍科學(xué)性和特殊適切性。我國多數(shù)地區(qū)和單位的衛(wèi)技人員高級職稱都是以省、直轄市為單位統(tǒng)一進(jìn)行部署與指導(dǎo)，各地區(qū)人事部門或職改辦對其轄區(qū)內(nèi)醫(yī)師高級職稱評審標(biāo)準(zhǔn)做出基本規(guī)定，各用人單位以上級主管部門規(guī)定為基準(zhǔn)，對衛(wèi)技人員進(jìn)行高級職稱評審。衛(wèi)生高級職稱評審權(quán)的下放主要包括主體的下放、標(biāo)準(zhǔn)的下放、結(jié)果的下放。隨著評審權(quán)的下放，上級主管部門主要承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)，用人單位自主設(shè)計評審標(biāo)準(zhǔn)，自行聘任。評審標(biāo)準(zhǔn)的制定直接關(guān)系到評審過程的機(jī)會公平和結(jié)果公平。評審標(biāo)準(zhǔn)需要兼具科學(xué)性和適用性，科學(xué)性是指在分類管理的原則下，應(yīng)該進(jìn)一步細(xì)化分類標(biāo)準(zhǔn)，對臨床型、科研型和臨床科研兼顧型等不同類別的醫(yī)師進(jìn)行分類評價，對不同地區(qū)/等級醫(yī)療機(jī)構(gòu)的衛(wèi)技人員實行分級管理，探索等值替換和量化轉(zhuǎn)化的評價機(jī)制，設(shè)計可替換性指標(biāo)，平衡各類指標(biāo)之間的權(quán)重。普遍科學(xué)性要做到過程評價與結(jié)果評價、專業(yè)評價與綜合評價相結(jié)合。特殊適切性是指，評審標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該根據(jù)用人單位所處組織成熟度而定，根據(jù)單位自身定位制定評價標(biāo)準(zhǔn)，適應(yīng)衛(wèi)技人員工作實際情況，助力人才培養(yǎng)，推動學(xué)科發(fā)展。

2.3 強(qiáng)化監(jiān)督主體責(zé)任。在“管辦分離、政事分開”的基礎(chǔ)上，需進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督制度建設(shè)，對用人單位的職稱評審過程和評審標(biāo)準(zhǔn)建立相應(yīng)的評價機(jī)制，為改革提供制度配套，保證評審過程和評審結(jié)果的公平性、有效性。首先，要明確職稱評審權(quán)的監(jiān)督主體是上級主管部門，監(jiān)管評審方案和標(biāo)準(zhǔn)的制定、評審過程的實施、評審結(jié)果的跟蹤。其次，明確監(jiān)督主體之后，要具體落實責(zé)任，明確責(zé)任邊界，避免自己監(jiān)督自己。

3.動態(tài)管理實現(xiàn)激勵與約束。推進(jìn)職稱評審“最多跑一次”改革的同時，更要明確職稱評審是一個動態(tài)持續(xù)的過程，為真正形成能者上、庸者下的用人機(jī)制，必須要建立動態(tài)管理機(jī)制，職稱評聘不是終身聘任，需要建立聘后管理制度，定期或不定期進(jìn)行考核，不斷做好人才激勵，同時增加約束。相關(guān)主體對于評審過程中的評審標(biāo)準(zhǔn)、評審程序、評審主體、評審結(jié)果產(chǎn)生疑問，需要建立申訴通道，建立和完善申訴機(jī)制。