李一

摘要：新時(shí)代我國(guó)新發(fā)展的歷史方位以及已經(jīng)轉(zhuǎn)化了的社會(huì)主要矛盾，是分析我國(guó)行政區(qū)劃優(yōu)化調(diào)整以及整個(gè)城鄉(xiāng)發(fā)展的背景條件。本文在討論和闡明行政區(qū)劃問(wèn)題之“發(fā)展本質(zhì)”的基礎(chǔ)上，著眼于行政區(qū)劃與城鄉(xiāng)發(fā)展之間的關(guān)聯(lián)互動(dòng)，梳理出“發(fā)展邏輯”和“行政邏輯”這兩種相互關(guān)聯(lián)又各有側(cè)重的運(yùn)行邏輯，歸納出“延后確認(rèn)、實(shí)至名歸型”、“事中確認(rèn)、名實(shí)聯(lián)動(dòng)型”和“先行確認(rèn)、以名引實(shí)型”行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化的三種理論解釋模型。在實(shí)踐層面，針對(duì)未來(lái)一個(gè)時(shí)期我國(guó)縣區(qū)層面基層行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化工作，提出了三個(gè)方面的總體性原則。

關(guān)鍵詞：行政區(qū)劃;城鄉(xiāng)發(fā)展;新時(shí)代;新發(fā)展

中圖分類號(hào)：F127文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1007-9092（2019）03-0086-007

黨的十九大報(bào)告明確指出，“經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期努力，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，這是我國(guó)發(fā)展新的歷史方位”;“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。①這些重大政治論斷明確提醒并要求我們，對(duì)于我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中的各類發(fā)展議題，都必須將其置放在新時(shí)代新發(fā)展所處新的歷史方位，以及我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化的社會(huì)條件下，加以分析和探討。這有助于我們廓清問(wèn)題的本質(zhì)所在，有助于我們正確把握實(shí)際工作的努力方向。研究新時(shí)代新發(fā)展背景下我國(guó)行政區(qū)劃與城鄉(xiāng)發(fā)展之間的關(guān)聯(lián)互動(dòng)問(wèn)題，同樣如此。

一、行政區(qū)劃問(wèn)題的“發(fā)展本質(zhì)”

在實(shí)際的相關(guān)工作領(lǐng)域和具體工作實(shí)踐中，“區(qū)劃”、“行政區(qū)劃”、“區(qū)劃工作”、“區(qū)劃問(wèn)題”等概念，盡管經(jīng)常被人們提及和使用，可謂已經(jīng)約定俗成，但嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，我們?cè)诨菊J(rèn)知層面則還是要明確，“行政區(qū)域劃分”這樣的表述，才是嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范的指稱。在學(xué)術(shù)話語(yǔ)中，“行政區(qū)域劃分”，也常常被簡(jiǎn)稱為“行政區(qū)劃”。而在實(shí)踐層面，尤其是在相關(guān)實(shí)際工作領(lǐng)域當(dāng)中，“行政區(qū)域劃分”往往又被稱作“行政區(qū)劃工作”或“區(qū)劃工作”。在其中，“區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化”，是最為主要的一項(xiàng)工作內(nèi)容，即各地都會(huì)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要和未來(lái)預(yù)期，通過(guò)法定的流程和程序，對(duì)既有的行政區(qū)域劃分格局框架，進(jìn)行必要的政區(qū)邊界調(diào)整和資源整合重組。從靜態(tài)和結(jié)果的角度來(lái)看，“行政區(qū)域劃分”指的是已經(jīng)形成的行政區(qū)域布局結(jié)構(gòu);在動(dòng)態(tài)和過(guò)程的角度來(lái)看，“行政區(qū)域劃分”意味著通過(guò)“行政區(qū)劃工作”或“區(qū)劃工作”的開(kāi)展，來(lái)達(dá)成“區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化”的目的。就其基本內(nèi)涵而言，有論者提出，行政區(qū)劃指的是“國(guó)家權(quán)力的空間或者地域的分割和配置”，其包括“地域范圍、等級(jí)層次及行政中心的劃分等”林耿、柯亞文：《廣東省行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)城鎮(zhèn)化的影響》，《地理與地理信息科學(xué)》，2008年第4期。;也有論者提出，行政區(qū)劃的意涵是“國(guó)家在法律的基礎(chǔ)上，綜合考慮地理、社會(huì)、歷史、文化等因素，以實(shí)施行政管理為目標(biāo)，劃分國(guó)土空間的行政管理區(qū)域”，通過(guò)行政區(qū)劃，政府可以調(diào)整城市的空間范圍、改變城市的空間結(jié)構(gòu)以及形成新的治理體系孟延春、谷浩：《中國(guó)四大板塊區(qū)域城鎮(zhèn)化路徑分析：以縣（市）行政區(qū)劃調(diào)整為例》，《城市發(fā)展研究》，2017年第10期。;還有論者強(qiáng)調(diào)，在我國(guó)現(xiàn)行的體制框架下，行政區(qū)劃“不僅是政權(quán)建設(shè)和政府管理的重要手段，而且直接關(guān)系資源的整合和各種利益的權(quán)衡分配，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響重大且深遠(yuǎn)”趙聚軍：《行政區(qū)劃調(diào)整如何助推區(qū)域協(xié)同發(fā)展？——以京津冀地區(qū)為例》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2016年第2期。、“行政區(qū)劃調(diào)整作為一種行政主導(dǎo)的空間治理手段，對(duì)于優(yōu)化區(qū)域和城市空間結(jié)構(gòu)、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了重要作用”張踐祚、李貴才、王超：《尺度重構(gòu)視角下行政區(qū)劃演變的動(dòng)力機(jī)制——以廣東省為例》，《人文地理》，2016年第2期。。

本文認(rèn)為，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的整體背景中，尤其是在推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐進(jìn)程中來(lái)看，行政區(qū)劃問(wèn)題，始終和城鄉(xiāng)發(fā)展密切關(guān)聯(lián)在一起。在工作實(shí)踐中要正確認(rèn)識(shí)和妥當(dāng)處理行政區(qū)域劃分問(wèn)題，真正把這方面的工作做好，就必需把握住這一問(wèn)題的“發(fā)展本質(zhì)”。對(duì)此，習(xí)近平總書(shū)記曾非常深刻地指出，“行政區(qū)劃并不必然就是區(qū)域合作和協(xié)同發(fā)展的障礙和壁壘。行政區(qū)劃本身也是一種重要資源，用得好就是推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的更大優(yōu)勢(shì)，用不好也可能成為掣肘?！绷?xí)近平：《在北京市考察工作結(jié)束時(shí)的講話》（2014年2月26日），載中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2017年版，第249-250頁(yè)。

從不同的維度加以分析，可以發(fā)現(xiàn)，行政區(qū)劃問(wèn)題的發(fā)展本質(zhì)，顯現(xiàn)在其所具有的多方面屬性上，這主要包括法律依據(jù)上的規(guī)范屬性、發(fā)展促進(jìn)中的動(dòng)力屬性和運(yùn)作實(shí)施時(shí)的關(guān)聯(lián)屬性三個(gè)方面。

其一，行政區(qū)劃在法律依據(jù)上的規(guī)范屬性?！靶姓^(qū)域劃分”有其特定的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，它是一項(xiàng)受我國(guó)憲法這一國(guó)家根本大法約束、調(diào)控和保障的，事關(guān)區(qū)域乃至整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大社會(huì)公共事務(wù)。2018年3月新修訂的《中華人民共和國(guó)憲法》，對(duì)我國(guó)的“行政區(qū)域劃分”作出了明確規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第三十條，對(duì)“中華人民共和國(guó)的行政區(qū)域劃分”作了如下明確規(guī)定：“全國(guó)分為省、自治區(qū)、直轄市”，“省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市”，“縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)”;同時(shí)，還明確規(guī)定：“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市?！笨梢哉J(rèn)為，溯其來(lái)源，“行政區(qū)劃”這一概念，即出自我國(guó)憲法所作的這些規(guī)定。與此相關(guān)，我國(guó)憲法在事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一些具體領(lǐng)域和具體事務(wù)方面，也給出過(guò)特定的權(quán)威闡釋。比如，其在第九十九條中規(guī)定，地方各級(jí)人民代表大會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)，“依照法律規(guī)定的權(quán)限，通過(guò)和發(fā)布決議，審查和決定地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)的計(jì)劃”。在第一百零七條中規(guī)定，“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲行政工作人員?！薄笆?、直轄市的人民政府決定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的建置和區(qū)域劃分?！眳⒁?jiàn)《中華人民共和國(guó)憲法》第九十九條、第一百零七條相關(guān)規(guī)定。http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/node_505.htm。

這其實(shí)非常明確地提醒了我們，無(wú)論是研究行政區(qū)劃的理論問(wèn)題，還是在工作實(shí)踐中具體討論一個(gè)地方“區(qū)劃工作”和“區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化”的實(shí)際問(wèn)題時(shí)，都務(wù)必要把我國(guó)憲法和相關(guān)法律在這方面作出的具有權(quán)威性的相關(guān)規(guī)定，引為分析和探討問(wèn)題的最高原則和最重要的依據(jù)。要充分認(rèn)識(shí)到，行政區(qū)劃有其規(guī)范性、權(quán)威性和嚴(yán)肅性，相關(guān)工作的開(kāi)展必需依法遵規(guī)行事，必須符合法定程序的規(guī)范要求。

其二，行政區(qū)劃在發(fā)展促進(jìn)中的動(dòng)力屬性。中外社會(huì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，在地方和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的整體視野中來(lái)看，行政區(qū)劃格局的調(diào)整優(yōu)化，是蘊(yùn)含其中的一個(gè)至關(guān)重要的“動(dòng)力要素”，它能夠在很多方面助推地方和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程。這就要求我們，要著力在理論層面，深入探求和梳理城鎮(zhèn)化、城市化及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展與行政區(qū)劃調(diào)整變遷之間，究竟存在怎樣的內(nèi)在關(guān)聯(lián)和發(fā)展規(guī)律性，進(jìn)而在實(shí)踐探索和工作推進(jìn)層面，將適時(shí)適度推進(jìn)行政層級(jí)的配套改革和行政區(qū)劃的調(diào)整變動(dòng)，作為有效促進(jìn)區(qū)域發(fā)展和有效實(shí)施區(qū)域治理的基本動(dòng)力因素加以考量，形成和建構(gòu)起實(shí)現(xiàn)兩者良性互動(dòng)和有效促進(jìn)的發(fā)展運(yùn)行邏輯和發(fā)展治理邏輯。

在基本認(rèn)知層面，須將行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化的問(wèn)題，與更廣闊、更深遠(yuǎn)的城鎮(zhèn)化、城市化以及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的實(shí)際進(jìn)程聯(lián)系起來(lái)，將其與一個(gè)地方和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所面臨的更大的時(shí)代背景緊密銜接起來(lái)，有效實(shí)現(xiàn)行政區(qū)劃的調(diào)整優(yōu)化與一個(gè)地方和區(qū)域的城鎮(zhèn)化、城市化以及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展之間，以及與一個(gè)地方和區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的有機(jī)關(guān)聯(lián)和互動(dòng)共進(jìn)。如果我們僅僅將話題討論的范圍框定在“行政區(qū)劃調(diào)整”層面，就“行政區(qū)劃”來(lái)討論“區(qū)劃調(diào)整”，那就無(wú)法從根本上探究出解決問(wèn)題、破解矛盾的完整思路和有效措施，就會(huì)落入膚淺、表面和就事論事的窠臼。

在實(shí)踐探索層面，應(yīng)因時(shí)而化、因地制宜地對(duì)既有的行政區(qū)劃格局，主動(dòng)適時(shí)地作出必要的調(diào)整和優(yōu)化，以此來(lái)順應(yīng)、推動(dòng)甚至引領(lǐng)城鎮(zhèn)化、城市化以及城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的時(shí)代進(jìn)程。在工作推進(jìn)中，要注意把握兩方面的基本要求：一方面，各級(jí)各層面整個(gè)行政區(qū)劃體系本身，具有其特定的歷史延續(xù)性，行政區(qū)劃的調(diào)整優(yōu)化必須充分尊重這樣的社會(huì)歷史傳承，要基本保持原有行政區(qū)劃格局的合理性框架;另一方面，在基本保持其相對(duì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，還要緊貼各地各區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展快速推進(jìn)的發(fā)展實(shí)際，及時(shí)回應(yīng)其所提出的新的發(fā)展需要，將行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化在助推一個(gè)地方和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中所蘊(yùn)含的“杠桿作用”，真正有效地發(fā)揮出來(lái)，由此來(lái)順利推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)我國(guó)鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合與城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

其三，行政區(qū)劃在運(yùn)作實(shí)施中的聯(lián)動(dòng)屬性。在實(shí)施運(yùn)作過(guò)程中，行政區(qū)劃問(wèn)題的聯(lián)動(dòng)屬性，主要顯現(xiàn)在其與特定層級(jí)的地方和區(qū)域范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，尤其是與城鎮(zhèn)化、城市化以及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展之間，存在著緊密關(guān)聯(lián)和相互影響的關(guān)系，具有較為廣泛的“聯(lián)動(dòng)效應(yīng)”。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，是一個(gè)整體推進(jìn)和系統(tǒng)演進(jìn)的過(guò)程，這一過(guò)程本身包含著各種不同的發(fā)展要素，這些發(fā)展要素彼此相互關(guān)聯(lián)在一起，產(chǎn)生著復(fù)雜的交互影響。行政區(qū)域劃分以及行政區(qū)劃框架格局的優(yōu)化調(diào)整，作為其中一個(gè)重要的發(fā)展要素，也直接和間接地關(guān)聯(lián)著其它各類發(fā)展要素，其與城鎮(zhèn)化、城市化及城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)聯(lián)互動(dòng)關(guān)系，尤為直接和顯性。無(wú)論是在國(guó)家整體層面，還是在地方特定的區(qū)域范圍內(nèi)，行政區(qū)劃的調(diào)整優(yōu)化，都密切關(guān)聯(lián)著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程，都能夠在其中發(fā)揮先行引領(lǐng)和促進(jìn)作用，或是相反，而起到某些制約和阻礙的作用。

行政區(qū)劃的調(diào)整優(yōu)化，涉及地方行政改革、政府管理創(chuàng)新與管理服務(wù)的優(yōu)化提升，涉及政府與市場(chǎng)在一個(gè)地方整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中的功能定位和邊界劃分，涉及特定行政區(qū)劃范圍內(nèi)不同層級(jí)的政府機(jī)構(gòu)之間，以及政府機(jī)構(gòu)和那些設(shè)立于開(kāi)發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、貿(mào)易園區(qū)等的“管理委員會(huì)”之間，諸多層面管理服務(wù)的權(quán)限界定和事項(xiàng)明確的問(wèn)題。因此，從推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的維度來(lái)看，行政區(qū)劃之調(diào)整優(yōu)化，顯然要?dú)w屬于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的范疇，是其中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。適時(shí)有效、因地制宜地推動(dòng)行政區(qū)劃的調(diào)整優(yōu)化，也便成為有效達(dá)成國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的一大現(xiàn)實(shí)途徑。這一目標(biāo)的達(dá)成，最終能夠進(jìn)一步把其所激發(fā)和集聚起來(lái)的發(fā)展動(dòng)能，更好地融匯和釋放在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同領(lǐng)域和不同層面。推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求。國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化本身，可以為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域的發(fā)展，建構(gòu)穩(wěn)定的運(yùn)行機(jī)制，提供可靠的制度保障。

黨的十九大明確提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)的未來(lái)發(fā)展作出了整體安排和戰(zhàn)略部署，提出“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”、“堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”以及“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”等一系列明確要求。黨的十九大還從“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度”的高度，再次強(qiáng)調(diào)要“不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。十九大報(bào)告中特別指出，要“堅(jiān)決破除一切不合時(shí)宜的思想觀念和體制機(jī)制弊端，突破利益固化的藩籬，吸收人類文明有益成果，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，充分發(fā)揮我國(guó)社會(huì)主義制度優(yōu)越性?！?習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，http：//www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm。這些重要闡述和戰(zhàn)略部署，為我們研究分析和謀劃設(shè)計(jì)行政區(qū)劃工作，以此來(lái)引領(lǐng)和助推城鄉(xiāng)發(fā)展，提供了重要遵循和行動(dòng)指向。這些重要闡述帶給我們的深刻啟示在于，討論我國(guó)當(dāng)下的行政區(qū)域劃分問(wèn)題，必須把握其核心要義，那就是，要在保持既有行政區(qū)劃整體框架相對(duì)穩(wěn)定的前提下，緊密結(jié)合我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)踐進(jìn)程，有效回應(yīng)現(xiàn)實(shí)及未來(lái)發(fā)展的需要，以行政區(qū)域劃分格局的調(diào)整的優(yōu)化，引領(lǐng)并且服務(wù)于我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程。

二、基于行政區(qū)劃與城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)聯(lián)互動(dòng)的區(qū)劃調(diào)整理論模型

就我國(guó)一些地方和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)進(jìn)程中行政區(qū)域劃分的工作實(shí)踐而言，行政區(qū)劃工作尤其行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化的策動(dòng)，實(shí)際上存在著“發(fā)展的邏輯”和“行政的邏輯”這兩種驅(qū)動(dòng)力量并行運(yùn)轉(zhuǎn)的“雙重邏輯驅(qū)動(dòng)現(xiàn)象”。

這里所謂“發(fā)展的邏輯”，指的是隨著我國(guó)整體以及各個(gè)地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不斷推進(jìn)，現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程，必然會(huì)在整合更大區(qū)域范圍內(nèi)的各類發(fā)展資源要素，建構(gòu)協(xié)同聯(lián)動(dòng)發(fā)展的制度框架和體制機(jī)制，以及讓經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果更大限度地惠及各類社會(huì)群體等主要領(lǐng)域和不同層面，提出一系列新的制度設(shè)計(jì)和政策供給方面的訴求。這種源自于客觀發(fā)展進(jìn)程的發(fā)展訴求，會(huì)傳導(dǎo)至對(duì)行政區(qū)劃施以必要的調(diào)整優(yōu)化層面，即“發(fā)展的邏輯”的先行運(yùn)轉(zhuǎn)，會(huì)策動(dòng)“行政的邏輯”的跟進(jìn)和運(yùn)轉(zhuǎn)。

這里，與“發(fā)展的邏輯”相對(duì)應(yīng)的所謂“行政的邏輯”，并非是指一般意義上那種行政系統(tǒng)和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部，在其管理運(yùn)作當(dāng)中顯現(xiàn)出來(lái)的規(guī)律性和客觀要求，而是特指承擔(dān)公共管理與服務(wù)職能的各級(jí)各類職能部門(mén)和行政機(jī)構(gòu)，在置身于日新月異的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程之中的前提條件下，務(wù)必要將行政創(chuàng)新、政策供給和制度保障等“公共服務(wù)”這一行政的本質(zhì)特征，充分彰顯出來(lái)，將“服務(wù)于發(fā)展”作為最重要的“行動(dòng)邏輯”，將謀劃、推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)，放在其履行公共服務(wù)職能的首要位置，貫穿在其履職盡責(zé)的具體工作之中，力爭(zhēng)以良好的制度設(shè)計(jì)、政策供給和公共服務(wù)，回應(yīng)和滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各層面各領(lǐng)域所提出的發(fā)展要求和目標(biāo)訴求。就此而言，“行政的邏輯”本質(zhì)上也就體現(xiàn)為一種服務(wù)于發(fā)展大局的“服務(wù)邏輯”。

基于上述理論推演，從切實(shí)推動(dòng)一個(gè)地方和區(qū)域的整體發(fā)展進(jìn)程而言，不難發(fā)現(xiàn)，這里的“發(fā)展邏輯”在位階上，顯然要高于“行政邏輯”，后者必須緊緊圍繞前者的現(xiàn)實(shí)需要而展開(kāi)，并適時(shí)有效地服務(wù)于前者?！鞍l(fā)展邏輯”和“行政邏輯”運(yùn)行所構(gòu)成的這種“雙重邏輯驅(qū)動(dòng)現(xiàn)象”，體現(xiàn)在正確認(rèn)識(shí)和處理城鎮(zhèn)化、城市化與城鄉(xiāng)發(fā)展和行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化之間關(guān)系的問(wèn)題上，就要求人們，要充分尊重城鎮(zhèn)化、城市化與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的運(yùn)行規(guī)律，充分尊重城鎮(zhèn)和城市的建設(shè)發(fā)展規(guī)律等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一系列內(nèi)在規(guī)律，密切關(guān)注整體及區(qū)域城鎮(zhèn)化、城市化與城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際進(jìn)程，密切關(guān)注這一發(fā)展進(jìn)程在行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化方面，究竟提出了怎樣的現(xiàn)實(shí)訴求，在此基礎(chǔ)上，再對(duì)這些現(xiàn)實(shí)訴求進(jìn)行理性評(píng)估和科學(xué)論證，而后作出及時(shí)有效的制度設(shè)計(jì)、政策供給和服務(wù)提供等方面的回應(yīng)。正如2013年12月召開(kāi)的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議所強(qiáng)調(diào)的那樣，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，“必須從我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段基本國(guó)情出發(fā)，遵循規(guī)律，因勢(shì)利導(dǎo)，使城鎮(zhèn)化成為一個(gè)順勢(shì)而為、水到渠成的發(fā)展過(guò)程?！蓖七M(jìn)城鎮(zhèn)化，還要注意處理好市場(chǎng)與政府的關(guān)系，既要堅(jiān)持使市場(chǎng)在資源配置中“起決定性作用”，又可以更好地發(fā)揮政府在“創(chuàng)造制度環(huán)境”、“編制發(fā)展規(guī)劃”、“建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施”、“提供公共服務(wù)”、“加強(qiáng)社會(huì)治理”等方面的職能。《習(xí)近平在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上發(fā)表重要講話》，http：//www.xinhuanet.com/photo/2013-12/14/c_125859827.htm。這樣的戰(zhàn)略部署，對(duì)做好行政區(qū)劃工作而言，同樣具有非常重要的指導(dǎo)意義。比如，考慮到我國(guó)各地城鎮(zhèn)化、城市化和城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況及所存在的地區(qū)性和區(qū)域性差別，我們對(duì)于“縣改市”或“撤縣（市）設(shè)區(qū)”的標(biāo)準(zhǔn)和尺度的把握，就要因地制宜、因時(shí)制宜，那種“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”、“一刀切”的政策規(guī)定，就未必合適。

在具體實(shí)施運(yùn)作的實(shí)踐層面，我們沿循城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和行政區(qū)域劃分這兩者之間關(guān)聯(lián)互動(dòng)的分析視角，嘗試著將經(jīng)驗(yàn)探索和學(xué)理闡釋結(jié)合起來(lái)，大致可以概括出行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化的三種不同的理論解釋模型。與其相對(duì)應(yīng)，在實(shí)踐層面，則可以顯現(xiàn)出三種有關(guān)行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化的工作方法和推動(dòng)思路。

一是“延后確認(rèn)、實(shí)至名歸型”。這是一種先有城鎮(zhèn)化、城市化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展以及地方和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之“實(shí)”，在其已經(jīng)發(fā)展到較高的程度以后，才啟動(dòng)并完成相應(yīng)的行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化的工作，使行政區(qū)域劃分之“名”，最終能與先行發(fā)展之“實(shí)”協(xié)調(diào)吻合起來(lái)。這種行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化工作啟動(dòng)實(shí)施相對(duì)滯后的情況之所以出現(xiàn)，有的是跟特定地方和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度過(guò)快有關(guān)，有的是跟行政區(qū)劃領(lǐng)域本身在頂層設(shè)計(jì)層面的制度約束和體制惰性有關(guān)，還有的則是跟一些地方和區(qū)域謀劃與推動(dòng)發(fā)展的決策者本身缺乏求實(shí)創(chuàng)新精神和戰(zhàn)略謀劃能力，對(duì)行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化所蘊(yùn)含的強(qiáng)大的發(fā)展動(dòng)能的重要性認(rèn)識(shí)不足有關(guān)。

二是“事中確認(rèn)、名實(shí)聯(lián)動(dòng)型”。這是一種部分地具有了城鎮(zhèn)化、城市化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展以及地方和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之“實(shí)”，在其已經(jīng)獲得了一定程度的發(fā)展以后，及早研判并主動(dòng)順應(yīng)發(fā)展趨勢(shì)，及時(shí)啟動(dòng)行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化的相應(yīng)工作，有效地將行政區(qū)域劃分之“名”，與地方和區(qū)域發(fā)展之“實(shí)”對(duì)接起來(lái)，使之得以融合貫通、相互促進(jìn)?？梢哉f(shuō)，這是一種較為理想、也往往能夠取得較好發(fā)展成效的行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化的工作類型。能夠做到這一點(diǎn)，離不開(kāi)一些必要的支撐要素和保障條件。其中，地方乃至高層的決策者們能夠清醒而充分地把握行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化可以極大地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要性，能夠?qū)⑿姓^(qū)劃工作時(shí)刻放在謀劃地方和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的整體視野當(dāng)中，能夠密切關(guān)注和有效回應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展對(duì)于資源要素整合和行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化提出的發(fā)展訴求，以及能夠準(zhǔn)確地預(yù)見(jiàn)和把握未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，在既有行政區(qū)劃的框架體制下加以創(chuàng)新和突破，則是至關(guān)重要的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并、撤村建居、鎮(zhèn)改為街道及村改為社區(qū)、撤縣設(shè)市、撤縣（市）改區(qū)等等，都可歸為此列。

三是“先行確認(rèn)、以名引實(shí)型”。這是一種典型的以行政區(qū)劃的先行調(diào)整優(yōu)化來(lái)引領(lǐng)和推動(dòng)地方與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的發(fā)展實(shí)踐類型。即人們可以根據(jù)一個(gè)特定地方和區(qū)域范圍內(nèi)城鎮(zhèn)化、城市化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展以及整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的遠(yuǎn)景規(guī)劃和目標(biāo)定位，針對(duì)那些尚未開(kāi)發(fā)的可謂是“一張白紙”的地理區(qū)域空間，做出科學(xué)而完整的行政區(qū)劃方案，在此基礎(chǔ)上，配合以其它發(fā)展規(guī)劃方案的實(shí)施，持續(xù)性地付諸推動(dòng)發(fā)展的努力，在先有其“名”的條件下，一步步地把布局規(guī)劃的發(fā)展愿景，變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)發(fā)展之“實(shí)”。這種先具之以名，再進(jìn)一步賦其以實(shí)的經(jīng)驗(yàn)做法，在快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化、城市化及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展之轉(zhuǎn)型發(fā)展的社會(huì)條件下，可以非常有效地帶動(dòng)和促進(jìn)一個(gè)地方和區(qū)域的整體發(fā)展進(jìn)程。我國(guó)改革開(kāi)放四十年來(lái)，國(guó)家和地方所設(shè)立的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)、貿(mào)易園區(qū)、大型廠區(qū)、高教園區(qū)等，都屬于這種“以名引實(shí)”類型的發(fā)展模式。盡管其具有較為明顯的“特例”、“飛地”等發(fā)展特征，但其所蘊(yùn)含的制度創(chuàng)新、發(fā)展引領(lǐng)和功能輻射意義，卻是有目共睹的。在這種意義上講，以往深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)等的發(fā)展模式，浦東新區(qū)的發(fā)展模式，以及當(dāng)下雄安新區(qū)的發(fā)展模式等，都可以為“以名引實(shí)型”的城市與城鎮(zhèn)發(fā)展實(shí)踐，提供有益的示范和借鑒。

當(dāng)然，需要明確說(shuō)明的是，盡管本文所梳理的上述三種理論模型，都可以在我國(guó)行政區(qū)域規(guī)劃和城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)踐歷程找到實(shí)際例證，但必須承認(rèn)，有的實(shí)踐例證較為完整和典型，而有的實(shí)踐例證則可能僅僅在某些層面，顯現(xiàn)出了某一種理論模型所揭示的形態(tài)特征。這種理論模型闡釋的意義，也許就在于它能夠?yàn)檫@一實(shí)踐領(lǐng)域的工作推展，提供某種理性導(dǎo)引。

三、新發(fā)展背景下調(diào)整優(yōu)化我國(guó)行政區(qū)劃的實(shí)踐原則

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)發(fā)展進(jìn)程逐步邁入新時(shí)代新發(fā)展的時(shí)代坐標(biāo)之中。黨的十九大明確提出了建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的宏偉目標(biāo)，同時(shí)對(duì)我國(guó)的整體發(fā)展作出了階段性的戰(zhàn)略部署。在新發(fā)展的背景條件下，要有效推進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展的進(jìn)程，解決其發(fā)展“不平衡”、“不充分”的問(wèn)題，就需要立足于行政區(qū)劃與城鄉(xiāng)發(fā)展之間的關(guān)聯(lián)互動(dòng)，正確把握行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化的實(shí)踐原則，做好這方面的各項(xiàng)工作，以此助推并服務(wù)于鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)發(fā)展。

行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，發(fā)展資源要素統(tǒng)籌重組和集約利用的必然要求，是政府推進(jìn)治理能力和治理體系現(xiàn)代化的一種手段。正確認(rèn)知行政區(qū)域劃分和行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化的發(fā)展本質(zhì)，正確把握行政區(qū)域劃分和行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化，同城鎮(zhèn)化、城市化與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展以及地方和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)聯(lián)互動(dòng)，有助于人們?cè)趯?shí)踐層面匡正行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化工作的目標(biāo)定位和行動(dòng)取向。做好新時(shí)代新發(fā)展背景下的行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化工作，需要著重把握以下三個(gè)方面的總體性原則：

其一，把握回應(yīng)基層發(fā)展訴求與尊重整體規(guī)劃布局的有機(jī)結(jié)合。行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化的實(shí)質(zhì)，就在于敏銳而及時(shí)地回應(yīng)區(qū)域范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在行政區(qū)劃方面所提出的現(xiàn)實(shí)需要和發(fā)展訴求，就在于能夠更好地借助行政區(qū)劃的調(diào)整優(yōu)化，來(lái)精準(zhǔn)而有效地服務(wù)于區(qū)域范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，以此來(lái)引領(lǐng)這一發(fā)展進(jìn)程。這就提醒并且要求各級(jí)各層面事關(guān)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“謀劃者”和“決策者”，要正確認(rèn)識(shí)和處理“改革突破”與“穩(wěn)定守成”的內(nèi)在關(guān)系。改革創(chuàng)新，遵循的是特定的發(fā)展探索邏輯，其要實(shí)現(xiàn)對(duì)既有的一些體制框架和制度設(shè)計(jì)的某些突破，而穩(wěn)定守成與常態(tài)發(fā)展，遵循的則是一般的行政運(yùn)行邏輯。是否需要以及在多大程度上要對(duì)既有的體制框架和制度設(shè)計(jì)加以改革創(chuàng)新，判定的根本依據(jù)和實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)，要在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際進(jìn)程中去探尋。

作為各級(jí)各層面發(fā)展的“決策者”和“引領(lǐng)者”，其要清醒地把握住，所有那些要改要突破的地方，往往就是那些制約和阻礙城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的體制性的、制度性的壁壘所在，而對(duì)于那些在發(fā)展實(shí)踐中已經(jīng)被證明是切合發(fā)展實(shí)際的那些發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和城鄉(xiāng)布局安排等，則需要嚴(yán)格秉持“穩(wěn)定守成”的發(fā)展思路，堅(jiān)持“一任接著一任干”、“一張藍(lán)圖繪到底”。即是說(shuō)，回應(yīng)基層發(fā)展訴求，絕非意味著隨時(shí)隨地要變更行政區(qū)劃的框架格局，而是要在充分尊重原有的那些科學(xué)合理的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和城鄉(xiāng)布局安排的前提下，立足于現(xiàn)實(shí)及未來(lái)發(fā)展的內(nèi)在訴求，嚴(yán)謹(jǐn)審慎、因地因時(shí)制宜地對(duì)行政區(qū)劃框架格局的某些部分，做出必要的調(diào)整優(yōu)化，使其更好地順應(yīng)、引領(lǐng)和服務(wù)于地方和區(qū)域的整體發(fā)展。

其二，把握行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化與城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“脈動(dòng)”的有機(jī)結(jié)合。行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化，是順應(yīng)和引領(lǐng)城鎮(zhèn)化、城市化與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展以及地方和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，而在制度配套供給和公共服務(wù)提供領(lǐng)域做出的發(fā)展戰(zhàn)略設(shè)計(jì)和發(fā)展策略選擇，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段之時(shí)發(fā)展實(shí)踐所內(nèi)蘊(yùn)的某種必然性，也是對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律和人民群眾的發(fā)展愿望和民生訴求的充分尊重。特定地方和區(qū)域行政區(qū)劃的調(diào)整優(yōu)化，無(wú)論是對(duì)內(nèi)還是對(duì)外，都具有結(jié)構(gòu)優(yōu)化的整體發(fā)展效果。其在更大的區(qū)域范圍內(nèi)，則還可以發(fā)揮一定的輻射帶動(dòng)作用。行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化的核心問(wèn)題，就在于要在更加高位的層級(jí)上，更為綜合性地統(tǒng)籌布局更大區(qū)域范圍內(nèi)的資源要素整合事宜，新行確立區(qū)域發(fā)展的目標(biāo)定位，為產(chǎn)業(yè)集聚、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，創(chuàng)造更加便利的條件。

行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化，作為地方和區(qū)域發(fā)展過(guò)程中的重大決策部署，必定應(yīng)當(dāng)充分考慮并全面剖析一系列發(fā)展要素和發(fā)展條件，諸如地域環(huán)境、區(qū)位交通、資源條件、空間布局、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、歷史傳承以及群眾意愿等，對(duì)其進(jìn)行整體性的利弊得失的權(quán)衡評(píng)估，據(jù)此形成新的行政區(qū)域框架布局，使得城市城區(qū)規(guī)模同人口、產(chǎn)業(yè)、資源環(huán)境等發(fā)展要素的承載能力相匹配、相適應(yīng)，使得整個(gè)發(fā)展資源要素的整合層級(jí)和資源配置效率得以提升，城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力得以激發(fā)出來(lái)，從而更加有力地促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

其三，把握助力鄉(xiāng)村振興發(fā)展與推動(dòng)城鄉(xiāng)互促共進(jìn)的有機(jī)結(jié)合。在當(dāng)下及未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)間段之內(nèi)，討論我國(guó)行政區(qū)劃的發(fā)展議題，都離不開(kāi)城鎮(zhèn)化、城市化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，以及整個(gè)地方和區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展這一轉(zhuǎn)型發(fā)展的背景條件。城鎮(zhèn)化與城市化的發(fā)展，自然會(huì)促使大量的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)和城市，去非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的不同領(lǐng)域謀求就業(yè)和發(fā)展的機(jī)會(huì)，這就會(huì)促使城鎮(zhèn)和城市人口不斷增長(zhǎng)，以及城鎮(zhèn)和城市規(guī)模不斷擴(kuò)大。在這種現(xiàn)實(shí)發(fā)展背景下，城鎮(zhèn)尤其城市的建設(shè)用地會(huì)日益緊張，公共資源也面臨匱乏的壓力，這時(shí)候，城鎮(zhèn)和城市的管理者，就可以憑借行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化的制度創(chuàng)新途徑，增加土地資源和發(fā)展所需的地域空間，化解這類發(fā)展制約因素帶來(lái)的困擾。

必須強(qiáng)調(diào)的是，縣區(qū)層面一些地方和區(qū)域行政區(qū)劃的調(diào)整優(yōu)化，一定要服從和服務(wù)于整體發(fā)展需要，要將推動(dòng)鄉(xiāng)村地區(qū)的振興發(fā)展，與實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的互促共進(jìn)，緊密貫通并有機(jī)結(jié)合起來(lái)。推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，務(wù)必要在城鎮(zhèn)化和城市化的大背景下，要在城鄉(xiāng)良性互動(dòng)的大前提下，加以實(shí)施運(yùn)作，絕對(duì)不能就鄉(xiāng)村來(lái)談鄉(xiāng)村。謀劃行政區(qū)劃的調(diào)整優(yōu)化事宜，同樣要高度關(guān)注城鄉(xiāng)之間互促共進(jìn)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，要高度關(guān)注如何將城市與城鎮(zhèn)發(fā)展對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展、對(duì)鄉(xiāng)村振興所可能產(chǎn)生的輻射、帶動(dòng)與引領(lǐng)作用，充分發(fā)揮出來(lái)。違背或偏離了推動(dòng)城鄉(xiāng)良性互動(dòng)和健康發(fā)展這樣的初衷，行政區(qū)劃領(lǐng)域的相關(guān)工作，也就失去了其本所具有的價(jià)值和意義。

（責(zé)任編輯：徐東濤）