魯敏 李月 趙艷霞

摘要：“非級(jí)別性臺(tái)階”是指在級(jí)別不發(fā)生變化的情況下，能夠激勵(lì)官員，充當(dāng)官員晉升過(guò)程中“小臺(tái)階”的各種因素，它具有非顯性、隨機(jī)性和弱激勵(lì)性特征。歸納起來(lái)，它包括職務(wù)及官員在組織內(nèi)的排位，地域及附帶的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，渠道和可能晉升的前景，政府層級(jí)等多種表現(xiàn)形式。非級(jí)別性臺(tái)階是對(duì)當(dāng)代中國(guó)官員晉升部分現(xiàn)象的一種歸納，它是一項(xiàng)非正式制度，具有不可忽視的影響力，它解決官員的流動(dòng)和激勵(lì)問(wèn)題，為組織部門(mén)騰挪了官員調(diào)整的空間和尺度，適應(yīng)了過(guò)去幾十年“增量發(fā)展”的歷史階段，但在新時(shí)期其帶來(lái)的組織惰性、不公平性和非規(guī)范性等已經(jīng)逐步暴露出來(lái)。當(dāng)前，應(yīng)該注意對(duì)這項(xiàng)非正式制度的規(guī)范化、制度化和透明化，探索對(duì)少數(shù)優(yōu)秀官員尤其是級(jí)別空間高度壓縮的基層官員的特殊晉升機(jī)制。

關(guān)鍵詞：非級(jí)別性臺(tái)階;官員晉升;干部人事制度改革

中圖分類(lèi)號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1007-9092（2019）03-0079-007

一、問(wèn)題的提出和相關(guān)研究的述評(píng)

官員激勵(lì)是實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是政府組織和人事制度的重要內(nèi)容。當(dāng)代中國(guó)政府中，官員的晉升主要體現(xiàn)為級(jí)別的提升。這與我國(guó)組織人事管理制度中職級(jí)沒(méi)有分離的現(xiàn)實(shí)高度相關(guān)。由于職級(jí)彈性對(duì)接，低職位的官員不能享受高級(jí)別的政治經(jīng)濟(jì)待遇，而走上了較高級(jí)別的官員，只要不違紀(jì)違法，就需要安排相對(duì)應(yīng)的職位和待遇。官員的級(jí)別是官員的標(biāo)簽，一般只上不下，具有“向下剛性”，即使退休還按照相應(yīng)的級(jí)別享受待遇。正因如此，從理性經(jīng)濟(jì)人角度而言，晉級(jí)是激勵(lì)官員的重要?jiǎng)恿Α５^大多數(shù)官員上升到一定的層次以后就會(huì)停滯下來(lái)，遭遇級(jí)別上的“天花板”現(xiàn)象，能夠獲得不斷晉級(jí)的官員少之又少。根據(jù)國(guó)家公務(wù)員局公布的數(shù)據(jù)，截至2012年底，縣處級(jí)以上官員約占公務(wù)員總數(shù)的百分之八，廳局級(jí)官員約占公務(wù)員總數(shù)的千分之七，而省部級(jí)官員的比例大約為萬(wàn)分之四①。級(jí)別“天花板”現(xiàn)象在縣鄉(xiāng)基層政府尤為突出，縣鄉(xiāng)基層政府的級(jí)別本身就較低，缺乏彈性空間，能夠走上正處級(jí)崗位的都堪稱(chēng)鳳毛麟角，絕大多數(shù)人長(zhǎng)時(shí)間在正科、副科甚至更低的崗位上反復(fù)遷徙。在當(dāng)代中國(guó)組織人事制度，級(jí)別是最重要的激勵(lì)因素，卻面臨空間較為有限的尷尬，那么，哪些因素彌補(bǔ)了級(jí)別激勵(lì)空間不足？它們?nèi)绾螌?shí)現(xiàn)互動(dòng)的？從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，它們的可持續(xù)性怎樣？如何改進(jìn)？

不同學(xué)科都關(guān)注官員晉升?？傮w看來(lái)，絕大多數(shù)研究都是將官員晉升作為一個(gè)整體概念，從宏觀(guān)層面研究其背后存在的各種經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)因素。歸納起來(lái)，一些研究者從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度探討政府官員晉升與經(jīng)濟(jì)績(jī)效之間的關(guān)聯(lián)。周黎安很早就注重GDP增長(zhǎng)率與省級(jí)官員升遷之間的相關(guān)性研究，他于2007年提出了“晉升錦標(biāo)賽”這一頗有影響力的概念周黎安：《中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2007年第7期。。一些學(xué)者從政治學(xué)的角度探討官員晉升問(wèn)題。如孫雨提出政績(jī)因素和派系因素綜合決定官員的政治晉升，政治關(guān)鍵人物在任期的不同階段會(huì)交替使用兩種方式，形成官員在任職的前期與中后期不同的治理模式孫雨：《權(quán)力鞏固與常規(guī)治理——中國(guó)地方政府官員政治晉升的一個(gè)解釋框架》，《福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2016年第4期。。黃晗、燕繼榮等從指標(biāo)約束的角度探討官員的晉升激勵(lì)問(wèn)題黃晗、燕繼榮：《從政治指標(biāo)到約束性指標(biāo)：指標(biāo)治理的變遷與問(wèn)題》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2018年第6期。。也有學(xué)者從人際關(guān)系等角度較為微觀(guān)的層面展開(kāi)探討，如歐陽(yáng)靜通過(guò)個(gè)案分析，解釋關(guān)系運(yùn)作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部晉升中的表現(xiàn)方式和影響歐陽(yáng)靜：《“關(guān)系”如何、緣何影響基層官員晉升》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2012年第1期。。值得注意的是，一些研究者在探討干部晉升中的“天花板現(xiàn)象”時(shí)已經(jīng)觸及到上述問(wèn)題。如吳根平認(rèn)為“‘天花板現(xiàn)象產(chǎn)生的根源主要來(lái)自于制度層面金字塔結(jié)構(gòu)造成‘僧多粥少，現(xiàn)行組織部門(mén)‘一刀切的不合理退休制度，干部提拔使用的委任制度的視野局限性以及我國(guó)沒(méi)有建立職級(jí)與職務(wù)相分離的制度”吳根平：《論地方政府官員晉升“天花板現(xiàn)象”的破解對(duì)策》，《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展》，2010年第11期。。雖然他關(guān)注到了當(dāng)代中國(guó)組織人事制度中級(jí)別晉升空間不足所帶來(lái)的激勵(lì)機(jī)制缺乏的現(xiàn)象，但對(duì)基層官員在此情境下如何催生組織動(dòng)力，維持基本運(yùn)行等問(wèn)題缺乏解釋。綜合來(lái)看，現(xiàn)有的研究成果都注重強(qiáng)調(diào)官員晉升中的激勵(lì)問(wèn)題或者影響因素及其可能帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效、政治影響和行為選擇等，較少關(guān)注現(xiàn)有組織體系中存在的基本動(dòng)力及其對(duì)組織績(jī)效和官員行為選擇的影響;比較重視一般意義上的官員晉升尤其是作為地方關(guān)鍵行動(dòng)者的官員，而沒(méi)有關(guān)注組織系統(tǒng)中各種官員在面對(duì)組織激勵(lì)時(shí)的表現(xiàn)及其影響。尤其缺乏對(duì)下列現(xiàn)象的描述和解釋?zhuān)蔷褪钱?dāng)代中國(guó)組織系統(tǒng)中，在較低政府層級(jí)或者官員級(jí)別長(zhǎng)期沒(méi)有發(fā)生變化等情況下，現(xiàn)有組織系統(tǒng)激發(fā)官員的方式及這種動(dòng)力的持續(xù)性問(wèn)題。

究其原因，研究者往往將官員晉升作為一個(gè)籠統(tǒng)的概念來(lái)探討，沒(méi)有拉近焦距進(jìn)行更為細(xì)致的觀(guān)察和科學(xué)的分類(lèi)，從而忽視了不同層次的官員在面對(duì)晉升時(shí)的心理差異，也沒(méi)有關(guān)注到官員晉升中在級(jí)別和非級(jí)別因素上的差異。本研究試圖探討官員晉升中的非級(jí)別因素，解釋在級(jí)別晉升空間有限的條件下，基層官員如何通過(guò)非級(jí)別因素進(jìn)行有效激勵(lì)，催生組織動(dòng)力。

二、非級(jí)別性臺(tái)階：涵義和基本類(lèi)型

非級(jí)別性臺(tái)階是指在級(jí)別不發(fā)生變化的情況下，能夠激勵(lì)官員，充當(dāng)官員晉升過(guò)程中“小臺(tái)階”的各種因素。傳統(tǒng)理論探討官員晉升時(shí)往往限定為級(jí)別的提升，但實(shí)際上官員晉升并不限于級(jí)別，職務(wù)及組織體系中的排位、管理的區(qū)域、所在的政府層級(jí)甚至掌握權(quán)力資源的變化等都能夠成為激勵(lì)官員的關(guān)鍵因素。從這個(gè)意義上講，非級(jí)別性臺(tái)階的提升同樣屬于官員晉升。在當(dāng)代中國(guó)組織人事制度中，從股級(jí)到國(guó)家級(jí)，官員的級(jí)別總共不過(guò)十多級(jí)。而且，由于金字塔式的組織形態(tài)，多數(shù)官員的黃金時(shí)間將停留在某個(gè)區(qū)間，級(jí)別長(zhǎng)期滯留不前，能夠不斷獲得晉級(jí)的官員很少。作為官員晉升的重要?jiǎng)恿?，?jí)別有著天然的局限性，它不能解決多數(shù)官員激勵(lì)不足的問(wèn)題。但組織系統(tǒng)需要始終保持生機(jī)與活力。為了解決上述問(wèn)題，組織在實(shí)踐中發(fā)掘出其他激勵(lì)因素，彌補(bǔ)級(jí)別激勵(lì)不足的缺憾。

相對(duì)于級(jí)別而言，非級(jí)別性臺(tái)階往往具有非顯性、隨機(jī)性和弱激勵(lì)性特征。所謂非顯性，就是這些臺(tái)階的晉升屬性并沒(méi)有組織的明文規(guī)定，它們具有組織慣例的特征，但被組織系統(tǒng)及其成員默認(rèn);所謂隨機(jī)性，就是這些臺(tái)階并不是組織成員上升中必須經(jīng)歷的。一些晉升較快的組織成員可能不需要經(jīng)歷這些臺(tái)階而直接獲得級(jí)別晉升，但有些組織成員可能花很多的時(shí)間在這些小臺(tái)階上反復(fù)。對(duì)于官員而言，是否經(jīng)歷某些臺(tái)階是不確定的。所謂弱激勵(lì)性，就是大多數(shù)情況下這些臺(tái)階沒(méi)有級(jí)別晉升那樣具有強(qiáng)激勵(lì)性特征。甚至在有些情境下，這種臺(tái)階可能是組織成員眼中的“雞肋”，但它們卻不得不遵從。具體而言，這些臺(tái)階表現(xiàn)為：

（一）職務(wù)及官員在組織內(nèi)的排位

職務(wù)是官員頭銜的稱(chēng)謂，包含著職權(quán)和責(zé)任。在組織體系內(nèi)，官員的職務(wù)是有排位的，這種排位體現(xiàn)了它在組織體系中的地位。由于職級(jí)彈性關(guān)聯(lián)，一定的級(jí)別對(duì)應(yīng)了諸多的職務(wù)。組織可以根據(jù)官員的級(jí)別、特點(diǎn)和能力等安排他擔(dān)任組織體系中的多種不同職務(wù)，這些安排決定了它在組織體系中的權(quán)力和地位。例如，在一個(gè)縣級(jí)機(jī)構(gòu)中，縣委書(shū)記和縣政協(xié)主席同樣是正處級(jí)職務(wù)，縣委副書(shū)記與縣政府中的一般副職同為副處級(jí)職務(wù)，但它們?cè)诳h級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中的權(quán)力和地位有一定的差別。因而，同級(jí)別情況下官員在組織體系中的職務(wù)調(diào)整就可能成為官員晉升的小臺(tái)階。

（二）地域及附帶的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

官員實(shí)行異地交流任職，但不同地域之間的差異是客觀(guān)存在的。對(duì)于官員而言，這種差別表現(xiàn)在多個(gè)方面，例如經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、區(qū)域干群關(guān)系帶來(lái)的工作難易程度、區(qū)位優(yōu)勢(shì)及其開(kāi)放程度等。這些差異最終都會(huì)影響官員對(duì)于自身利益的考量。地域晉級(jí)發(fā)展影響官員效用，地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一方面決定官員可動(dòng)用的資源，進(jìn)而影響官員的工作業(yè)績(jī)，另一方面直接影響官員自身的經(jīng)濟(jì)收入和效用。因而，不同地域之間干部的交流將會(huì)構(gòu)成官員晉升的臺(tái)階。這種晉升表現(xiàn)為，即使職務(wù)和級(jí)別不變動(dòng)，官員從經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、較為閉塞的區(qū)域轉(zhuǎn)任到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、較為開(kāi)放的區(qū)域可視為官員晉升的臺(tái)階。

（三）渠道和可能晉升的前景

西方多數(shù)國(guó)家實(shí)行“兩官分途”，也就是政務(wù)官和事務(wù)官有不同的發(fā)展渠道。中國(guó)官員與此不同。根據(jù)工作性質(zhì)的差異，官員分屬黨政系列、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)等不同系統(tǒng)。一般情況下，官員大多在自己所屬的系統(tǒng)中晉升，只有到一定的級(jí)別或有些特殊情況下，才有可能從自己所屬的系統(tǒng)交流到其他系統(tǒng)。在不同的系統(tǒng)中，官員的發(fā)展路徑和晉升機(jī)會(huì)不同。總體來(lái)看，黨政系統(tǒng)承擔(dān)著執(zhí)行政策和管理社會(huì)的主要責(zé)任，屬于官員晉升的主渠道。在黨政系統(tǒng)內(nèi)部，不同部門(mén)之間同樣存在區(qū)別。根據(jù)觀(guān)察，黨政辦公系統(tǒng)、組織部門(mén)、紀(jì)檢部門(mén)、共青團(tuán)、發(fā)改委、財(cái)政部門(mén)等關(guān)鍵崗位更容易被領(lǐng)導(dǎo)者觀(guān)察和認(rèn)可，從而更易獲得晉升。渠道影響官員晉升的機(jī)會(huì)。因而，當(dāng)官員從晉升渠道狹窄的部門(mén)平級(jí)轉(zhuǎn)任到晉升渠道寬闊的部門(mén)，如從事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)等步入黨政系列，或者從離中心較為偏遠(yuǎn)的部門(mén)平級(jí)轉(zhuǎn)任到核心部門(mén)，就有可能獲得更好的晉升機(jī)會(huì)，這種調(diào)動(dòng)可以看作官員晉升的小臺(tái)階。

（四）政府層級(jí)

中國(guó)有五級(jí)政府，上下級(jí)政府之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。上級(jí)政府更接近權(quán)力中心，并擁有更優(yōu)越的經(jīng)濟(jì)條件和生活環(huán)境。對(duì)官員而言，向上一級(jí)政府靠近將能獲得更好的發(fā)展空間以及經(jīng)濟(jì)和生活條件。政府層級(jí)還影響官員觀(guān)察問(wèn)題的視野。一般情況下，更高層級(jí)的政府管理的問(wèn)題更宏觀(guān)，更偏于政策制定，而下一層級(jí)的政府管理的問(wèn)題更微觀(guān)并偏于瑣碎具體的政策執(zhí)行。而且，在當(dāng)代中國(guó)政府體制中，上下級(jí)政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系是不對(duì)等的魯敏：《地方政府權(quán)責(zé)失衡的基本邏輯》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》，2015年第6期。。相對(duì)于上級(jí)政府而言，下級(jí)政府權(quán)小責(zé)大，很容易在瑣碎具體的執(zhí)行中因?qū)拠?yán)失當(dāng)而受到指責(zé)甚至處分，這是理性官員不愿意選擇的。從這些基本邏輯來(lái)看，平級(jí)轉(zhuǎn)任到更高層級(jí)的政府擔(dān)任一定的職務(wù)，如地方官員調(diào)任中央政府擔(dān)任同級(jí)別的官員，縣級(jí)官員調(diào)任省城擔(dān)任同級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)，可視為官員晉升的臺(tái)階。

三、“非級(jí)別性臺(tái)階”的運(yùn)行機(jī)理和現(xiàn)實(shí)價(jià)值

實(shí)際上，多數(shù)情況下官員的非級(jí)別晉升并不是上述某一種臺(tái)階的單獨(dú)運(yùn)用，而是職務(wù)、地域、渠道和層級(jí)等多方面的組合，如“層級(jí)+地域”、“職務(wù)+地域”、“職務(wù)+層級(jí)+渠道”等。如果再加上級(jí)別調(diào)整，就能形成更加豐富多樣的官員晉升組合?！胺羌?jí)別性臺(tái)階”是官員晉升基本特征的一種理論概括，其基本運(yùn)行機(jī)理體現(xiàn)在多個(gè)方面。

一是在官員級(jí)別沒(méi)有變化的條件下，非級(jí)別性臺(tái)階充當(dāng)了激勵(lì)官員的有效手段。從實(shí)踐觀(guān)察來(lái)看，在干部的規(guī)模化調(diào)整中多數(shù)官員的級(jí)別并沒(méi)有發(fā)生變化，非級(jí)別性調(diào)整的使用概率要大于級(jí)別晉升。雖然沒(méi)有級(jí)別晉升那樣強(qiáng)烈，但非級(jí)別性調(diào)整同樣能夠發(fā)揮激勵(lì)官員的作用。職務(wù)的排位、地域的優(yōu)劣、能否獲得更好的晉級(jí)平臺(tái)和渠道等都成為官員關(guān)注的重點(diǎn)，因?yàn)檫@種變化同樣關(guān)系到官員們的政治和經(jīng)濟(jì)利益。

二是通過(guò)多種臺(tái)階的技巧組合來(lái)發(fā)現(xiàn)官員的可激勵(lì)因素。每個(gè)官員在特定階段的關(guān)注點(diǎn)是有差異的。一些官員正值成長(zhǎng)階段，更關(guān)注長(zhǎng)遠(yuǎn)的政治影響，而一些官員可能更關(guān)注職務(wù)背后的經(jīng)濟(jì)收益，還有些官員可能追求職位的穩(wěn)定性及家庭事業(yè)關(guān)系的均衡等。不同官員的差異化需求催生組織人事部門(mén)進(jìn)行各種臺(tái)階組合，如組織人事部門(mén)經(jīng)常賦予一些年輕官員更高的職務(wù)，并派到經(jīng)濟(jì)落后、生活條件較為艱苦的地方，也經(jīng)常讓一些年紀(jì)較大的官員不再擔(dān)任重任，回到生活環(huán)境較為舒適的崗位上。組織人事部門(mén)就是在充分掌握官員可激勵(lì)因素的基礎(chǔ)上合理配置臺(tái)階，用有限的組織資源實(shí)現(xiàn)對(duì)官員群體的最大激勵(lì)。

三是在使用中各種臺(tái)階有升有降，但總體是升。從表面上看，對(duì)某位官員的調(diào)整中有的臺(tái)階可能是上升的，有的臺(tái)階可能是下降的。但一般情況下，綜合平衡的結(jié)果是正向激勵(lì)的。也就是，在正常情況下官員非級(jí)別性臺(tái)階調(diào)整中綜合平衡是處于上升的。這樣更能體現(xiàn)組織對(duì)于官員的重視和激勵(lì)，從而調(diào)動(dòng)官員的積極性。

四是在有些場(chǎng)合非級(jí)別性臺(tái)階與級(jí)別晉升搭配使用，成為官員晉升的平衡器。例如，當(dāng)官員出現(xiàn)了較大幅度的級(jí)別晉升，且這種晉升可能與他的年齡、資歷或者能力不對(duì)等，這時(shí)組織人事部門(mén)往往用非級(jí)別性因素來(lái)對(duì)沖這種晉升，也就是用區(qū)域、層級(jí)等其他因素的降階來(lái)降低級(jí)別的過(guò)快晉升帶來(lái)的負(fù)面影響。

非級(jí)別性臺(tái)階雖然是一項(xiàng)隱形制度，但卻深深嵌入各項(xiàng)顯性制度。組織人事部門(mén)在執(zhí)行包括公務(wù)員管理、黨政干部選拔任用、公職人員政務(wù)處分等相關(guān)制度的同時(shí)，都在無(wú)形中遵循這一慣例?！胺羌?jí)別性臺(tái)階”具有獨(dú)特的運(yùn)行機(jī)理，是組織系統(tǒng)有序更替的基本規(guī)則，成為組織激勵(lì)和約束官員的重要手段。

一是在有限的級(jí)別空間中挖掘出較長(zhǎng)鏈條的晉升通道，解決官員的流動(dòng)和激勵(lì)問(wèn)題。

人事任免是上級(jí)激勵(lì)和制約下級(jí)的最有力手段，但下級(jí)在這種手段面前并非完全被動(dòng)。強(qiáng)制性方式能收一時(shí)之功效，但長(zhǎng)期下去會(huì)招致下級(jí)的反感，并引發(fā)消極懈怠，而這是組織的危險(xiǎn)敵人。正因?yàn)槿绱耍叭嵝约?lì)”的方式在20世紀(jì)80年代得到理論和實(shí)踐的廣泛認(rèn)可?！叭嵝约?lì)”指的就是采取非強(qiáng)制、非物質(zhì)的方法激勵(lì)員工的內(nèi)在動(dòng)力，使其自覺(jué)為組織貢獻(xiàn)力量魏姝：《中國(guó)官員激勵(lì)機(jī)制的發(fā)展與改革》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2013年第4期。。對(duì)官員的“柔性激勵(lì)”體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是要保持流動(dòng)，只有不斷流動(dòng)才會(huì)讓官員感受到組織的重視。二是要實(shí)現(xiàn)“工作的豐富化”羅納德·克林格勒、約翰·納爾班迪：《公共部門(mén)人力資源管理：系統(tǒng)與戰(zhàn)略》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2001年版，第342-343頁(yè)。，掌握更多樣化的技能和面對(duì)更復(fù)雜的任務(wù)。但現(xiàn)行的組織人事制度中，金字塔式的組織結(jié)構(gòu)使得大部分官員都只能處于中下層的級(jí)別中。通過(guò)不斷提升級(jí)別來(lái)激勵(lì)官員顯然不現(xiàn)實(shí)，必須在級(jí)別晉升之外，尋找更多的臺(tái)階，讓官員在“柔性激勵(lì)”中感受到組織的重視，從而能發(fā)自?xún)?nèi)心地為組織出力。

非級(jí)別性臺(tái)階拉長(zhǎng)了官員晉升的通道，讓官員在有限的級(jí)別空間中充分流動(dòng)起來(lái)，解決了官員激勵(lì)不足的問(wèn)題。官員的一個(gè)級(jí)別對(duì)應(yīng)了職務(wù)、地域、部門(mén)或者渠道等多因素的若干種組合。無(wú)論對(duì)組織體系還是官員個(gè)人，這些組合是有高下等級(jí)之分的。因而，即使是級(jí)別不發(fā)生變化，組織也能通過(guò)有效的組合區(qū)別對(duì)待不同貢獻(xiàn)的官員，實(shí)現(xiàn)對(duì)官員的差異化激勵(lì)。在組織調(diào)整時(shí)，對(duì)有些官員而言盡管級(jí)別可能并沒(méi)有發(fā)生變化，但在非級(jí)別性臺(tái)階的組合中他們感到前進(jìn)了一步，而且可以在不同的環(huán)境和“豐富化”的工作任務(wù)中感覺(jué)到流動(dòng)，感受到組織的重視和認(rèn)可。非級(jí)別性臺(tái)階還強(qiáng)化了組織的權(quán)威，使得組織體系對(duì)于官員總有一種無(wú)形的制約力量，因?yàn)榻M織總能夠通過(guò)非級(jí)別性臺(tái)階中各種因素的有機(jī)組合，為不同的官員“量身定制”一款激勵(lì)措施。

二是依托多向度的臺(tái)階轉(zhuǎn)換拓展了官員的發(fā)展空間，增強(qiáng)了晉升中的可解釋性和公平感。

人們總是將自己的付出和所得與他人進(jìn)行比較，并對(duì)這種結(jié)果尋找合理的解釋?zhuān)鞒鍪欠窆降呐袛?。比較、解釋和判斷的綜合結(jié)果將直接影響人們的后續(xù)行動(dòng)。晉升是官員的重要關(guān)注點(diǎn)，也是他們進(jìn)行比較的重要方面。他們不僅要比較是否晉升，還要解釋晉升背后的邏輯。在充分地比較和解釋以后，官員會(huì)形成是否公平的綜合判斷，并用這套邏輯來(lái)指導(dǎo)后續(xù)的行為方式。從這個(gè)意義上講，晉升規(guī)則及其解釋方式是影響晉升公平性，進(jìn)而影響官員心理的重要因素。

中國(guó)的組織人事制度沒(méi)有對(duì)官員實(shí)行分類(lèi)管理，組織人事部門(mén)要通盤(pán)考慮并調(diào)配所有官員，包括黨政系列、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)等。這賦予了他們較大的管理權(quán)限，但也增加了合理配置官員的難度。在通盤(pán)考慮和整體配置各類(lèi)官員的過(guò)程中，組織人事部門(mén)需要眼觀(guān)四路、耳聽(tīng)八方、靈活應(yīng)對(duì)。寬闊的眼界和靈活的選擇賦予了組織人事部門(mén)更多的主動(dòng)性，但也容易誘發(fā)標(biāo)準(zhǔn)不明、規(guī)則意識(shí)缺乏的弊端。組織人事部門(mén)需要堅(jiān)持原則性和靈活性相結(jié)合，在基本原則、可解釋性規(guī)則和權(quán)變量之間尋找平衡點(diǎn)。這其中，最重要的是對(duì)那些看似沒(méi)有規(guī)則的晉升選拔予以合理的解釋?zhuān)駝t，很容易讓官員在晉升中感受到不公平。

非級(jí)別性臺(tái)階擴(kuò)大了官員發(fā)展的回旋空間，增強(qiáng)了晉升邏輯的可解釋性?？傮w來(lái)看，在可比較的組織體系中官員的表現(xiàn)同樣符合正態(tài)分布?？?jī)優(yōu)或者績(jī)差的官員都是少數(shù)，大多數(shù)人都處于各有優(yōu)劣、難分高下的模糊狀態(tài)。面對(duì)這種情景，組織人事部門(mén)在了解官員們的偏好差異和優(yōu)勢(shì)特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，向不同的臺(tái)階（如地域交流、層級(jí)變化、渠道轉(zhuǎn)換等）分流難以權(quán)衡比較的官員。這些臺(tái)階往往是跨地域或者部門(mén)的，這樣可以降低官員們?cè)诜忾]體系中的可比較性，并用滿(mǎn)足差異性偏好的小臺(tái)階晉升提升官員的滿(mǎn)意感。而且，不同地域、層級(jí)、部門(mén)之間存在很多主觀(guān)上的理解和解釋空間，這將大大增強(qiáng)組織人事部門(mén)的話(huà)語(yǔ)權(quán)，降低官員晉升中的不公平感。

三是在復(fù)雜的制度約束中騰挪了人事調(diào)整空間，增強(qiáng)官員調(diào)整中的系統(tǒng)性和協(xié)同性。

當(dāng)代中國(guó)對(duì)各種官員有著復(fù)雜的管理制度。這些制度類(lèi)型多樣，交叉關(guān)聯(lián)，覆蓋面廣，有的是對(duì)官員工作業(yè)績(jī)和行為的獎(jiǎng)勵(lì)懲處，有的是對(duì)官員晉升條件的硬性要求，還有的是對(duì)官員晉升程序的規(guī)定等。豐富的制度能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)官員的全面管理和精確“畫(huà)像”。組織人事部門(mén)以各項(xiàng)制度為尺子，對(duì)官員的基本條件、工作業(yè)績(jī)和獎(jiǎng)勵(lì)懲處等進(jìn)行丈量并在工作簿上貼標(biāo)簽，形成官員進(jìn)退留轉(zhuǎn)的基本依據(jù)。在組織體系中，官員是多重標(biāo)簽組合的結(jié)果。多重標(biāo)簽組合對(duì)應(yīng)多樣化的晉升路徑。顯然，單一的級(jí)別晉升難以滿(mǎn)足這種現(xiàn)實(shí)要求，不能對(duì)復(fù)雜多樣的標(biāo)簽組合做出更為科學(xué)準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)和回應(yīng)。

非級(jí)別性臺(tái)階利用其多樣化的晉升組合騰挪出了組織人事調(diào)整的空間，提升了組織人事工作的主動(dòng)性。在實(shí)際的官員晉升調(diào)整中，組織人事部門(mén)需要考慮眾多的制度和政策，需要綜合不同官員多重且具有差異性的因素，包括一些畸輕畸重的組織獎(jiǎng)勵(lì)和懲處、微妙的心理平衡等等。如果不能用差異化的小臺(tái)階來(lái)辨識(shí)這些因素，官員的調(diào)整工作將會(huì)陷入僵硬而死板的局面，一些針對(duì)官員的獎(jiǎng)勵(lì)政策和懲罰措施就難以有效落實(shí)。非級(jí)別性晉升是官員晉升臺(tái)階的細(xì)化、差異化和具體化，是將官員業(yè)績(jī)、特點(diǎn)、偏好反應(yīng)在組織層面的有效方式。臺(tái)階的差異化組合豐富了組織系統(tǒng)的思路和措施，既能滿(mǎn)足組織部門(mén)對(duì)官員的系統(tǒng)性調(diào)整，也能回應(yīng)個(gè)別官員的特殊要求。尤其當(dāng)組織面臨較大規(guī)模的人事調(diào)整時(shí)，非級(jí)別性臺(tái)階將能增大組織調(diào)整的容量，提升組織調(diào)整的系統(tǒng)性和協(xié)同性。

四、“非級(jí)別性臺(tái)階”中存在的問(wèn)題分析

非級(jí)別性臺(tái)階與我國(guó)傳統(tǒng)干部人事制度緊密聯(lián)系，這套基本管理制度形成于新中國(guó)成立之初，并且承接了當(dāng)時(shí)國(guó)際社會(huì)主義的通行做法。上世紀(jì)中期一些社會(huì)主義國(guó)家都用“干部”這個(gè)帶有非常廣泛涵義的詞指代國(guó)家機(jī)關(guān)、公有制企業(yè)、工青婦等群眾性組織以及科教文衛(wèi)等事業(yè)單位的工作人員。新中國(guó)成立以后，中國(guó)也同世界上其他社會(huì)主義國(guó)家一樣采用這一概念及其背后的基本管理模式。不難看出，這套模式中所管轄的干部隊(duì)伍龐大而混雜，缺乏科學(xué)的分類(lèi)和明確的制度建設(shè)。當(dāng)然，這套組織人事管理模式是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的必然選擇，也較好地適應(yīng)了立國(guó)之初各項(xiàng)建設(shè)發(fā)展任務(wù)快速鋪開(kāi)的基本要求。但同時(shí)，由于干部隊(duì)伍龐大且沒(méi)有科學(xué)分類(lèi)，對(duì)干部精英中的官員管理就成為一項(xiàng)龐大的工程。它不僅需要統(tǒng)籌黨政軍群法等行政機(jī)關(guān)官員，還要兼顧企業(yè)、事業(yè)等不同性質(zhì)的管理隊(duì)伍。由于沒(méi)有科學(xué)分類(lèi)，各種類(lèi)型的官員都在組織部門(mén)設(shè)定的大平臺(tái)上統(tǒng)一調(diào)度。為了將如此龐大的干部隊(duì)伍盤(pán)活用好，既要讓官員隊(duì)伍在適度的流動(dòng)中找到基本的激勵(lì)動(dòng)力，又要照顧不同官員的基本特點(diǎn)和訴求，還要讓組織人事部門(mén)能夠承擔(dān)龐雜的干部調(diào)配工作量，組織系統(tǒng)在長(zhǎng)期的實(shí)踐中形成了一些基本法則。這其中，最關(guān)鍵的是要保證官員隊(duì)伍流動(dòng)起來(lái)，讓大多數(shù)官員能夠感受到組織的關(guān)注和重視，保證組織最基本的激勵(lì)動(dòng)力?；谶@種考量，組織人事系統(tǒng)形成了一些基本慣例，包括在一般情況下官員如果沒(méi)有大的原則性錯(cuò)誤都能夠獲得晉升鄧小平：《執(zhí)政黨的干部問(wèn)題》，《人民網(wǎng)》，http：//cpc.people.com.cn/GB/69112/69113/69684/69694/4949602.html。。當(dāng)然，這種流動(dòng)表現(xiàn)為各種方式，可能是級(jí)別、職務(wù)、地域等。但由于級(jí)別有限，組織人事部門(mén)需要挖掘級(jí)別以外的臺(tái)階，并進(jìn)行有效排序。這樣，同一級(jí)別內(nèi)的若干臺(tái)階就自然形成，整個(gè)組織的晉升體系就形成了“大級(jí)別，小臺(tái)階”的格局。

從制度層面上看，非級(jí)別性臺(tái)階解決了組織人事體系中級(jí)別過(guò)少所帶來(lái)的官員流動(dòng)和激勵(lì)不足問(wèn)題，將從中央到地方的各級(jí)官員納入整體的控制體系和晉升規(guī)則中，激發(fā)官員的活力。應(yīng)該說(shuō)，從歷史的角度來(lái)看，這一制度適應(yīng)了特定歷史時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本要求。但在行政環(huán)境發(fā)生深刻變化的新形勢(shì)下，不斷變化且日益復(fù)雜的管理環(huán)境中，原有政府的治理模式面臨前所未有的挑戰(zhàn)。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革總目標(biāo)要求摒棄原有治理模式中不科學(xué)、不合理的地方，激發(fā)更深層次的組織活力和發(fā)展動(dòng)力。從這個(gè)意義上講，有必要反思這一制度在歷經(jīng)數(shù)十年后所生成的負(fù)面效應(yīng)。

一是路徑依賴(lài)窒息了人事選拔中的創(chuàng)新和活力。如同其他干部人事制度一樣，非級(jí)別性臺(tái)階體現(xiàn)了政治控制的總體邏輯。“回顧建國(guó)以來(lái)中國(guó)干部人事制度的發(fā)展不難發(fā)現(xiàn)，改革開(kāi)放之前的干部人事制度基本體現(xiàn)了政治控制邏輯。之后開(kāi)始了尋求理性化、科學(xué)化的過(guò)程，然而在這一過(guò)程中，‘政治控制邏輯雖然在改革開(kāi)放初期有明顯減弱，但總體上仍然居于主導(dǎo)性的位置?！蔽烘骸吨袊?guó)黨政干部分類(lèi)管理制度改革的理性-政治邏輯》，《學(xué)?！?，2016年第5期。同時(shí)，這一制度還是組織人事部門(mén)面對(duì)龐大官員隊(duì)伍不得不選擇的一種簡(jiǎn)化策略。由于要控制數(shù)目龐大的官員隊(duì)伍的基本流動(dòng)，組織部門(mén)往往來(lái)不及做出非常細(xì)致的考察和科學(xué)嚴(yán)密的判定，基本采取論資排輩、“人均一步”的簡(jiǎn)單方法。只要沒(méi)有原則性錯(cuò)誤，官員“能上不能下”。多數(shù)官員在組織部門(mén)的周期性調(diào)整中可能難以獲得級(jí)別的躍升，但能獲得非級(jí)別小臺(tái)階晉升的安慰。論資排輩、平均主義等基本原則大大降低了組織人事部門(mén)在調(diào)配干部時(shí)的工作量，但也促成了粗線(xiàn)條的思維習(xí)慣和簡(jiǎn)單化的工作方式。而且這種路徑依賴(lài)在不斷強(qiáng)化，因?yàn)椤叭藗冞^(guò)去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇”North D.C：《Institutions，Institutional Change and Economic Performance》，Cambridge University Press 1990，P94。。政治控制的邏輯加上簡(jiǎn)單化的行為方式逐步窒息了組織人事選撥工作中的創(chuàng)新能力，形成組織惰性。

二是不利于基層優(yōu)秀官員的選拔和激勵(lì)。相對(duì)于大機(jī)關(guān)而言，基層干部存在嚴(yán)重壓縮的級(jí)別發(fā)展空間，“天花板效應(yīng)”突出。多數(shù)基層官員在有限的職業(yè)生涯中，可能反復(fù)在某一級(jí)別的若干崗位上遷徙。只見(jiàn)崗位流動(dòng)，沒(méi)有級(jí)別提升。由于缺乏級(jí)別提升的快速通道，一些具有一線(xiàn)操作經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)秀官員可能在非級(jí)別的小臺(tái)階中耗掉了脫穎而出的機(jī)會(huì)，不能有效施展才能，造成了人才資源的錯(cuò)配。同時(shí)，小臺(tái)階中存在的平均主義和論資排輩傾向弱化了多數(shù)官員積極進(jìn)取的心態(tài)。既然組織系統(tǒng)為官員設(shè)置了晉升的基本套路，那銳意進(jìn)取就不如按部就班劃算。創(chuàng)新雖有可能打開(kāi)意想不到的晉升通道，但面臨巨大的風(fēng)險(xiǎn)，蕭規(guī)曹隨的行為方式也能在組織系統(tǒng)安排的小臺(tái)階晉升中獲得“平均收益”。在這種基本邏輯的主導(dǎo)下，大多數(shù)中下層官員面臨有效激勵(lì)不足，缺乏進(jìn)取的激情和動(dòng)力。

三是非制度性規(guī)則可能衍生的不正之風(fēng)。非級(jí)別性臺(tái)階是組織的非正式制度和隱性規(guī)則，沒(méi)有明確的制度設(shè)定，組織人事部門(mén)在其中擁有較大的自由裁量權(quán)，這很容易演變成組織人事系統(tǒng)關(guān)鍵行動(dòng)者的自由發(fā)揮空間。同時(shí)，由于沒(méi)有明確的制度規(guī)定，來(lái)自外界的民主監(jiān)督缺乏客觀(guān)的衡量標(biāo)準(zhǔn)。正式制度的缺乏容易讓非級(jí)別性臺(tái)階成為用人不公正甚至腐敗的溫床?！耙恍┑胤近h政干部管理中隱形規(guī)范、非正式制度發(fā)揮著更大作用?？陀^(guān)上干部工作職責(zé)不夠清晰，黨委（黨組）、組織人事部門(mén)各自的權(quán)利義務(wù)缺乏邊界區(qū)分，民主管理缺位，衍生出種種不正之風(fēng)?！敝鞁攘岬龋骸稄木€(xiàn)性管理到結(jié)構(gòu)性管理——當(dāng)前我國(guó)黨政干部管理制度的改革與重建》，《江海學(xué)刊》，2014年第6期。

五、總結(jié)和進(jìn)一步的思考

非級(jí)別性臺(tái)階是當(dāng)代中國(guó)特色干部人事制度的基本構(gòu)成，它肇始于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，與中國(guó)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型并行發(fā)展?？梢哉f(shuō)，這一隱形制度較好地適應(yīng)了過(guò)去幾十年“增量發(fā)展”和粗放經(jīng)營(yíng)的歷史，但其帶來(lái)的組織惰性、不公平性和非規(guī)范性等已經(jīng)逐步暴露出來(lái)。尤其是進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化客觀(guān)上對(duì)干部尤其是官員的素質(zhì)、能力和積極性提出了更高的要求，干部人事制度也要通過(guò)更加精細(xì)、嚴(yán)格、規(guī)范的改革來(lái)激發(fā)更深層次的動(dòng)力和活力，非級(jí)別性臺(tái)階同樣需要反思和優(yōu)化提升。當(dāng)然，干部人事制度改革是一項(xiàng)巨大而系統(tǒng)的工程，不能脫離系統(tǒng)的整體聯(lián)動(dòng)來(lái)談某個(gè)單項(xiàng)制度的改革問(wèn)題，更遑論深度嵌入這些系統(tǒng)工程中的非正式制度。但對(duì)于非級(jí)別性臺(tái)階而言，當(dāng)前至少要注意三個(gè)基本方面的改進(jìn)：

一是官員選撥晉升的創(chuàng)新問(wèn)題。一直以來(lái)，在干部的選拔上地方組織人事部門(mén)掌管了數(shù)量龐大、類(lèi)型眾多的干部人事“基本盤(pán)”。當(dāng)面臨組織人事周期性的調(diào)整階段，巨大的工作量和多重復(fù)雜的因素使得組織部門(mén)不得不選擇簡(jiǎn)化的策略，于是，官員的選拔晉升中依照常規(guī)、因循舊路的方式偏多，富有創(chuàng)新、注重個(gè)性的選拔不足。也正因?yàn)樵谝恍┣闆r下對(duì)官員的底數(shù)缺乏清晰的認(rèn)知和科學(xué)的評(píng)判，一些地方政府在官員晉升過(guò)程中過(guò)度依賴(lài)“人均一步”的小臺(tái)階應(yīng)對(duì)組織調(diào)整的困境，這種簡(jiǎn)單粗放的懶政行為助長(zhǎng)了組織惰性，不利于人才資源的優(yōu)化配置。促進(jìn)官員選拔的創(chuàng)新要注重分類(lèi)管理，不能采取大一統(tǒng)的干部管理模式，要將各級(jí)各類(lèi)官員進(jìn)行多樣性科學(xué)分類(lèi)，明確各自的晉升渠道和選拔方式。建立完善官員晉升考核的數(shù)據(jù)庫(kù)，注重對(duì)官員考核的日常化和動(dòng)態(tài)化，及時(shí)跟蹤并及時(shí)記錄相關(guān)數(shù)據(jù)，對(duì)各級(jí)各類(lèi)官員進(jìn)行“精準(zhǔn)畫(huà)像”和立體透視。此外，要運(yùn)用更為現(xiàn)代化的信息技術(shù)和管理手段，尤其是大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段處理干部選拔中的海量數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)科學(xué)。

二是規(guī)范化、制度化和透明化問(wèn)題。非級(jí)別性臺(tái)階是組織的非正式制度和隱性慣例，缺乏明確的制度規(guī)范和公開(kāi)透明度，給干部人事調(diào)整蒙上了神秘性和不確定性，造成自由裁量空間過(guò)大和難以有效監(jiān)督的弊端。但這一制度在官員的選拔晉升中的影響卻不容忽視，因此有必要對(duì)這項(xiàng)制度進(jìn)行顯性化和透明化。對(duì)此，一要制度規(guī)范。通過(guò)制定可操作化的規(guī)范明確非級(jí)別臺(tái)階的種類(lèi)、條件、方式以及同級(jí)別臺(tái)階的次數(shù)限制等，讓非級(jí)別性臺(tái)階從隱形走向顯性，減少干部人事調(diào)整中的自由裁量權(quán)。二要公開(kāi)透明。對(duì)官員調(diào)整中的非級(jí)別性臺(tái)階要向級(jí)別調(diào)整一樣公示，說(shuō)明調(diào)整的理由及選擇這一理由背后的制度和原因等。三要注重監(jiān)督和民主。上級(jí)黨委要加強(qiáng)對(duì)官員晉升全過(guò)程的監(jiān)督，注重公眾參與，提高選人用人的公信度。

三是探索對(duì)部分少數(shù)優(yōu)秀官員尤其是級(jí)別空間高度壓縮的基層官員的晉升機(jī)制。基層官員占我國(guó)官員隊(duì)伍的絕大多數(shù)，由于級(jí)別較低，晉升空間小，使得基層官員更加容易感受到“天花板現(xiàn)象”，因而要嘗試建立優(yōu)秀官員尤其是基層官員的特殊晉升機(jī)制?？茖W(xué)評(píng)估官員，建立常態(tài)化與特殊化并行的晉升通道。常態(tài)晉升遵循一般規(guī)律，特殊晉升通道注重面向基層的選人用人導(dǎo)向，減少非級(jí)別性臺(tái)階，加快晉升進(jìn)程，以實(shí)現(xiàn)人才資源的科學(xué)配置。

（責(zé)任編輯：徐東濤）