薛金禮 張錕

摘要：健全鄉(xiāng)村治理體系是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內在要求，文章針對鄉(xiāng)村治理存在的主要問題，從加強黨對農村工作的領導、深化村民自治實踐、建設法治鄉(xiāng)村、提升鄉(xiāng)村德治水平、建設平安鄉(xiāng)村五個方面，提出健全鄉(xiāng)村治理體系、助力鄉(xiāng)村振興的具體建議。

關鍵詞：鄉(xiāng)村治理;鄉(xiāng)村振興;治理能力現(xiàn)代化

一、引言

習近平總書記在十九大報告首次提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，2018年中央一號文件和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》對如何實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提出一系列政策安排。治理有效是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎，因此鄉(xiāng)村振興要健全鄉(xiāng)村治理體系?；鶎邮巧鐣卫淼幕A，鄉(xiāng)村是社會治理的薄弱環(huán)節(jié)，因此要按照2018年中央一號文件提出的鄉(xiāng)村治理體系和治理能力亟待強化的要求，積極探索健全鄉(xiāng)村治理體系，加快推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，助力鄉(xiāng)村振興。

二、當前鄉(xiāng)村治理存在的主要問題

1. 黨對農村工作的領導有待強化。一是要提高黨的農村基層干部待遇。村組織運作經(jīng)費已納入政策保障，但不少級組織無錢干事，黨的農村基層干部待遇較低。二是農村全面從嚴治黨有待強化。農村基層小微權力腐敗危害黨在群眾中的形象，要推進全面從嚴治黨向農村延伸，提高基層黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗堡壘作用。三是要大力推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。需按城鄉(xiāng)同步發(fā)展、共同繁榮的思路，在水、路、電、氣等基礎設施供給，教育、醫(yī)療、文化、衛(wèi)生等各類公共服務供給方面，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，大力推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展是各級黨組織的重要任務。

2. 村民自治機制有待完善。一是農民主體地位有待強化。表現(xiàn)在農民缺乏參與村民自治的有效渠道，鄉(xiāng)村治理多以政府意志為主，農民在鄉(xiāng)村治理中缺乏利益訴求表達的有效渠道，鄉(xiāng)村治理中多元主體平等合作共治沒有形成。二是村民自治缺乏資源和自主性。財力匱乏是困擾鄉(xiāng)村治理的重要問題。從鄉(xiāng)村治理資源的分配方式看，鄉(xiāng)村治理中的資源供給模式往往是錦上添花而不是雪中送炭，基本公共服務均等化應是鄉(xiāng)村治理的重要政策目標，但鄉(xiāng)村治理實踐往往是各類項目向基礎好的富村集中。伴隨資源匱乏，農民對具體的公共物品和公共服務供給缺乏發(fā)言權，盡管農民掌握真實的公共服務需求，但供給哪些公共物品或服務更多取決于政府意志。因此村民自治既缺乏資源，也缺乏自主性，無法以鄉(xiāng)村居民真實需求為依據(jù)，在村民自治范圍內由居民主導公共物品和公共服務供給。

3. 法治鄉(xiāng)村建設需進一步加強。一是有效的法治規(guī)范供給不足，如農村部分領域法律規(guī)范空白或未及時修訂，導致農村糾紛解決缺乏有效法律規(guī)范;二是農民法治意識薄弱，農民遇事信訪不信法、人治大于法治等現(xiàn)象在農村頗有市場;三是法治與自治、德治相結合的治理方式有待完善。法治既是自治和德治的基礎，也要和自治、德治有機統(tǒng)一，法律規(guī)范要與農民普遍接受的村規(guī)民約保持內在統(tǒng)一，在村民自治的框架下才能實現(xiàn)法治和自治、德治的有效結合。但當前法治鄉(xiāng)村建設尚有不足，如地方法規(guī)和村規(guī)民約不完全一致、通過自治強化法治和德治的水平不高等。

4. 鄉(xiāng)村德治水平有待提升。鄉(xiāng)村治理要重視德治的基礎性作用，提升鄉(xiāng)村德治水平。鄉(xiāng)村德治中存在的突出問題，如集體意識淡薄、大操大辦、不孝敬老人、封建迷信、賭博等現(xiàn)象，這些現(xiàn)象與自治能力不高結合在一起，原子化的農民缺乏有效組織，形成不健康的觀念或習慣。鄉(xiāng)村治理中存在的這類現(xiàn)象表明鄉(xiāng)村德治水平有待進一步提升。

5. 平安鄉(xiāng)村建設存在挑戰(zhàn)。在鄉(xiāng)村治理中維護穩(wěn)定有序的平安鄉(xiāng)村秩序，是提升黨和政府合法性認同的重要途徑，但平安鄉(xiāng)村建設尚存在挑戰(zhàn)。如農村黑惡勢力、宗族勢力對農村穩(wěn)定和鄉(xiāng)村治理構成挑戰(zhàn)，甚至侵入農村基層政權，農民缺乏有效利益訴求表達和維護機制，在維護合法訴求時易采取過激方式，非法宗教活動在農村蔓延等。

三、鄉(xiāng)村治理的國際視野

不同國家的鄉(xiāng)村治理有不盡相同的措施和成效，但從總體看，發(fā)達國家盡管在鄉(xiāng)村治理方面曾經(jīng)走過不少彎路，但近年來在鄉(xiāng)村治理成效方面走在世界前列，許多發(fā)達國家已實現(xiàn)高度的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。因此，梳理比較國外鄉(xiāng)村治理的經(jīng)驗，對推進我國鄉(xiāng)村治理能力和治理體系現(xiàn)代化有重要借鑒意義。從國外鄉(xiāng)村治理的經(jīng)驗看，具有以下幾個特點：

1. 鄉(xiāng)村治理以自下而上的居民意愿為主導，居民廣泛參與鄉(xiāng)村治理。如日本在社區(qū)營造過程中，高度重視市民參與和市民主導，市民不僅參與鄉(xiāng)村或社區(qū)范圍的各種方針、政策的制定，而且參與社區(qū)營造的各項具體活動，社區(qū)居民成為鄉(xiāng)村治理和社區(qū)營造的活動主體，主動參與解決鄉(xiāng)村治理中的問題，諸如各種公共設施改造、幼兒照顧、老年人護理、居住環(huán)境美化、垃圾回收、社區(qū)就業(yè)培訓等鄉(xiāng)村治理內容，在鄉(xiāng)村治理中廣泛參與社區(qū)公共事務，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的精準化和有效的鄉(xiāng)村治理;新加坡政府注重社區(qū)基層治理過程中的公眾參與，不同類型的基層組織履行不同職能，社區(qū)基層治理通過多元主體協(xié)商共治提供精細化服務。自二十世紀九十年代以來，許多發(fā)達國家重新發(fā)現(xiàn)和重視社區(qū)的價值，重視不同層次的公民參與、基層治理中的公民對話、建立多元主體間的伙伴關系等，如英國的社區(qū)復興運動、美國的社區(qū)主義運動、德國的鄉(xiāng)村更新、瑞典的鄉(xiāng)村社區(qū)建設等，均高度重視居民在基層治理中的廣泛參與。

2. 鄉(xiāng)村治理的財力保障充足。不同國家鄉(xiāng)村治理的財力保障方式不完全相同，有的以政府提供財力支持為主，有的以法定的社區(qū)財力來源為主，但鄉(xiāng)村治理在財力保障方面的共同點是鄉(xiāng)村治理都有充足的財力保障。如美國的社區(qū)治理中的政府角色主要是提供資金與政策支持，社區(qū)治理主要靠社區(qū)居民參與;日本社區(qū)營造過程中居民廣泛參與社區(qū)治理各項事務，在社區(qū)治理中不僅強調市民參與，而且實現(xiàn)了由“市民參與”到“市民主體”的轉變，政府的角色主要限于為社區(qū)治理提供資金和技術支持;新加坡社區(qū)治理中政府財政負擔90%的基礎設施建設費用和50%的社區(qū)組織運作費用，此外社區(qū)基層組織還有合法的收入來源;德國根據(jù)“生存條件一致性”原則，為城鄉(xiāng)居民提供均等化的公共服務，德國鄉(xiāng)村公共事業(yè)的資金完全來自政府財政預算，且不接受任何企業(yè)或個人的捐款興辦應由政府承擔的公共服務項目，因此鄉(xiāng)村治理有充足的財力保障。

3. 為居民服務是鄉(xiāng)村治理的主要職能。英國的社區(qū)復興運動注重社區(qū)能力建設，基層治理圍繞社區(qū)公共服務、社區(qū)發(fā)展、就業(yè)、社區(qū)規(guī)劃決策等服務事項，通過居民廣泛參與，實現(xiàn)由大政府到大社會的轉變。德國不同層級地方政府間的職能劃分非常詳細，鄉(xiāng)村社區(qū)實行高度自治和自我管理，主要職能是為居民提供契合居民需求的各類公共服務。新加坡基層治理中有各類不同組織，但各有特定的職能，在基層治理中提供不同的服務。日本町內會作為農村的自治組織，其主要職能是實行社區(qū)自治和提供社區(qū)服務，向基層政府提供真實的居民意愿。此外，新西蘭、美國、法國、韓國、瑞典、挪威等國家，鄉(xiāng)村治理的主要職能均以向居民提供各類服務為主，鄉(xiāng)村治理中的服務事項以鄉(xiāng)村居民意愿為依據(jù)，對鄉(xiāng)村居民負責。

四、健全鄉(xiāng)村治理體系的路徑

1. 加強黨對農村工作的領導。加強黨對農村工作的領導，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政治保證，需大力發(fā)展農村集體經(jīng)濟，把農村基層組織經(jīng)費和農村干部待遇保障全額納入政府財政預算，切實保障農村基層組織工作經(jīng)費和黨的農村干部隊伍合理待遇，強化黨的農村干部隊伍建設，要把到農村一線工作鍛煉作為培養(yǎng)干部的重要途徑。實現(xiàn)全面從嚴治黨向基層延伸，及時反映和協(xié)調農民各方面利益訴求，強化農村基層黨組織在組織農民、反映民意訴求等方面的政治功能，加強和規(guī)范村務監(jiān)督，加大農村反腐廉政工作力度，鞏固農村基層黨組織的核心地位，把農村基層黨組織建成堅強戰(zhàn)斗堡壘。

2. 深化村民自治實踐。一是村民自治要堅持農民主體地位，堅持農民主體地位，就要切實保障村民自治，在涉及村民切身利益的各類農村公共物品和公共服務供給的決策和具體實施環(huán)節(jié)，吸收農民廣泛參與表達訴求，把黨的基層組織建設融入村民自治框架，黨組織只有得到農民群眾支持，才能確保核心地位。鄉(xiāng)村治理以農民意愿為主導，供給哪些公共物品或服務由農民自主決定和參與實施。二是要為鄉(xiāng)村治理提供長期穩(wěn)定的財力支撐，這需完善以競爭性項目制為主導的鄉(xiāng)村治理資源供給模式，按一定標準建立均等化、普惠制的鄉(xiāng)村治理財力供給機制。在競爭項目經(jīng)費的同時，均等化普惠制方式提供鄉(xiāng)村公共服務經(jīng)費，是很多國家或地區(qū)的普遍做法。這一方面需推動鄉(xiāng)村治理下移，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理資源、服務和管理下放到基層，使基層有職有權有物，更好為群眾提供精準有效的各類公共服務;另一方面需清理上級各部門對鄉(xiāng)村自治組織名目繁多的各種考核達標、檢查等，提高服務導向的考核權重，提高農民居民對鄉(xiāng)村組織的考核權重，為深化村民自治、堅持農民主體地位提供良好外部環(huán)境。

3. 建設法治鄉(xiāng)村。健全鄉(xiāng)村治理體系，要以法治為本，健全法律規(guī)范在農民權益維護、農村各類社會矛盾化解等鄉(xiāng)村治理諸方面的權威地位。這需依法規(guī)范鄉(xiāng)村干部和村民的行為，引導村民在法治范圍內主動參與、自主制定村規(guī)民約，凈化農村社會風氣，強化農民法律觀念，改變農民重人治輕法治、重信訪輕法律等觀念誤區(qū)，鼓勵農民用法律維護自身權益，養(yǎng)成遇事找法、辦事依法、解決問題靠法的行為習慣，依法保護農民的合法權益，提高農民對法律權威的認同。

4. 提升鄉(xiāng)村德治水平。完善鄉(xiāng)村治理體系，德治具有基礎性作用，以德治塑造鄉(xiāng)村德治秩序，培育弘揚社會主義核心價值觀，形成新的社會道德標準。提升鄉(xiāng)村德治水平需與深化村民自治相結合，在鄉(xiāng)村矛盾調解、大操大辦、人情攀比、尊老愛幼、環(huán)境衛(wèi)生等鄉(xiāng)村治理的各個方面，不斷提升鄉(xiāng)村德治水平，培育農村新風尚，對違反村規(guī)民約的行為在村民自治范圍內做出懲戒，發(fā)揮鄉(xiāng)村長者在鄉(xiāng)村德治和自我監(jiān)督中的作用。同時注重以文化人、以文養(yǎng)德，強化鄉(xiāng)村文化建設，培養(yǎng)村民集體意識，繁榮鄉(xiāng)村精神文化生活。

5. 建設平安鄉(xiāng)村。社會治安防控力量要向鄉(xiāng)村下沉，組織開展鄰里守望、互幫互助等群防工作，深入開展掃黑除惡專項斗爭，依法嚴厲打擊侵蝕基層政權的各類農村黑惡勢力、宗族惡勢力等，整治農村賭博違法犯罪，嚴厲打擊脫貧攻堅領域違法犯罪，依法加大對農村非法宗教活動打擊力度，為鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興提供健康穩(wěn)定的平安環(huán)境。

健全鄉(xiāng)村治理體系，需加強黨對農村工作的領導，構建“三治合一”的鄉(xiāng)村治理體系，建設平安鄉(xiāng)村，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為鄉(xiāng)村振興提供有效的治理保障。

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*基金項目：河南理工大學國家社科基金預研項目（GSKY2017-05）、河南省哲學社會科學規(guī)劃項目（2018BKS011）、河南省哲學社會科學規(guī)劃項目（2015BJJ003）。

（作者單位：薛金禮，河南理工大學能源經(jīng)濟研究中心;張錕，河南理工大學太行發(fā)展研究院）