劉 璐

（廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院 廣西 南寧 530004）

一、概述

（一）源起：房屋價(jià)值二重性

作為最典型的不動(dòng)產(chǎn)，住房兼具自然屬性與經(jīng)濟(jì)屬性，是一種特殊的商品。在市場化經(jīng)濟(jì)時(shí)代，它既能滿足社會(huì)居民的一般居住需求，又能滿足投資者們的財(cái)富增值需求；而政府作為土地資源的分配者、不動(dòng)產(chǎn)市場的管理者，對(duì)住房不同屬性的“偏好”則將影響其對(duì)住房市場的政策偏好，從而在特定時(shí)期內(nèi)，主導(dǎo)一個(gè)國家住房體系的發(fā)展方向。

在我國，住房政策的側(cè)重點(diǎn)呈現(xiàn)出鮮明的時(shí)代特色，自建國以來，我國住房市場已歷經(jīng)“公有住房供給為主-商品房改革試點(diǎn)-商品房全面推開”的三大階段，反映的不僅是政策從房屋的“自然屬性”到“經(jīng)濟(jì)屬性”的側(cè)重點(diǎn)切換，更折射出我國住房體系構(gòu)建過程中從“房屋供給量的短缺”到“房屋供給結(jié)構(gòu)不充分不平衡”的矛盾切換。

（二）定義

從字面意思上理解，“租購并舉”是指在住房供給體系中既存在租賃性質(zhì)的住房又存在出售性質(zhì)的住房，但“租”與“購”的關(guān)系，不僅僅是簡單的個(gè)體間的利益博弈，更是關(guān)系到整個(gè)住宅市場層級(jí)化、穩(wěn)定化發(fā)展的基礎(chǔ)。本文所稱“租購并舉”，指的是在現(xiàn)有“可租”與“可購”兩類住房并存的基礎(chǔ)上，以兼顧住宅市場體系與住宅保障體系為目的，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場統(tǒng)一發(fā)展為背景，通過多主體、多渠道供給多樣化住宅產(chǎn)品為途徑，實(shí)現(xiàn)整個(gè)住宅體系穩(wěn)定健康運(yùn)行的政策舉措。

（三）理論及適用性

多元流模型是美國學(xué)者約翰·金登（1983）在其著作《議程、備選方案與公共政策》中提出的用于解釋政策制定過程的理論。金登在廣泛吸收了“垃圾桶模型”的內(nèi)在理念基礎(chǔ)上，對(duì)“理性主義”、“漸進(jìn)主義”等政策理論完成了批判式繼承。該著作重點(diǎn)探討了政策議程建

立的各種原因，金登認(rèn)為，某個(gè)政策議程既不可能是單一因素的作用結(jié)果，也不可能是在各種因素的毫無秩序的影響下產(chǎn)生；通過數(shù)十年的實(shí)證研究，金登發(fā)現(xiàn)政策議程在確立過程中，其影響因素可被分為三類“溪流”——“問題流”、“政策流”、“政治流”，三條溪流自有各自的產(chǎn)生邏輯，在某一個(gè)時(shí)間點(diǎn)上，三條溪流“耦合”或是相遇，從而促進(jìn)政策議程的產(chǎn)生。具體過程如下圖所示：

圖1 多源流模型基本運(yùn)行過程

其中，“問題流”指從社會(huì)群體到特定政策參與者對(duì)于某類問題的重視程度、提出的倡議、發(fā)出的訴求等能夠說明某類問題引起重視的具體表現(xiàn)；“政策流”則是政策在政策共同體中被提出、被討論、被“軟化”、被重視的過程，又稱為政策原湯，在原湯之中，任何政策建議都有會(huì)被質(zhì)疑、否定甚至推翻的可能性；而“政治流”則是指包括國民情緒趨勢(shì)、共識(shí)形成過程、意識(shí)形態(tài)確立等能夠影響政策問題能否被解決的大環(huán)境因素。與此同時(shí)，金登認(rèn)為，三條溪流都是各自運(yùn)行且互不干擾的，當(dāng)發(fā)生了使三大溪流匯合的事件時(shí)，“政策之窗”將會(huì)開啟，此時(shí)政策制定者把注意力和政策供給集中在該問題的解決上。多源流模型具備了一定“發(fā)生學(xué)”邏輯，同時(shí)其對(duì)政策議程的系統(tǒng)、動(dòng)態(tài)解釋也使其具備了強(qiáng)大包容性和廣泛適用性，目前，該模型已被廣泛應(yīng)用于不同國家各領(lǐng)域政策過程研究。

長期以來，我國政府致力于完善機(jī)構(gòu)職能、公開決策程序等各項(xiàng)完善政府職能的改革，其過程的系統(tǒng)性、動(dòng)態(tài)性亦使得多源流模型能夠與之契合，目前，我國已有不少學(xué)者成功運(yùn)用多源流模型對(duì)做出了多方面的實(shí)證研究與理論探索。運(yùn)用多元流模型研究我國“租購并舉”及配套政策出臺(tái)的動(dòng)因，分析該政策提出的必要性以及由“政策之窗”如何打開，或許能為新形勢(shì)下我國住房供給系統(tǒng)的深化改革提供思路。

基本思路如下圖所示：

圖2 “租購并舉”的多源流購成

二、“租購并舉”政策的多源流構(gòu)成與“政策之窗”的開啟

如前所述，迄今為止我國不少地區(qū)已經(jīng)開展了對(duì)于住宅供給渠道多元化的實(shí)踐探索，但始終未能在全國層面實(shí)現(xiàn)總政策的推進(jìn)，此次之所以能夠進(jìn)入中央決策層面，則是源于問題流、政策流、政治流的三者匯聚從而促進(jìn)了政策之窗開啟。

（一）問題流：“矛盾”的轉(zhuǎn)換

多源流理論認(rèn)為，特定政策問題的產(chǎn)生與解決并非一個(gè)自然而然的過程，從“問題”向“政策問題”的進(jìn)化過程中，一些問題一開始就存在，但并不會(huì)迅速被決策者納入議程，而隨著那些能夠說明問題的“指標(biāo)”逐步凸顯、以及相關(guān)“焦點(diǎn)事件”的影響力逐步擴(kuò)大，以至于引起了廣泛的關(guān)注，決策者才有可能考慮促進(jìn)該問題被提上議程，開啟“政策之窗”。建國之初至改革開放前夕，我國主要住房“矛盾”是解決全民“住有所居”的基本生活需求，；1998年開啟的房地產(chǎn)市場化改革，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了動(dòng)力，提升了國民住房質(zhì)量。近年來，國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展到了新階段，新時(shí)代下，“社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化”使得住房“矛盾”出現(xiàn)了新的結(jié)構(gòu)與特征：

首先，在土地供給層面上，農(nóng)村建設(shè)用地閑置與城市建設(shè)用地緊張并存。在城鎮(zhèn)化的過程中，“地”的城鎮(zhèn)化與“人”的城鎮(zhèn)化之間步調(diào)不一致一直是我國土地與勞動(dòng)力要素市場配置不均的主要體現(xiàn)，雖然近年來各省市已逐步推進(jìn)諸如“增減掛鉤”、“土地整治”等措施以期提升建設(shè)用地指標(biāo)緩解城市用地壓力，但相對(duì)于城鎮(zhèn)化所需的用地量來說，該類措施無法對(duì)城市住房用地形成長期補(bǔ)充。

其次，住房供給體系中，庫存壓力與需求增長并存。一方面，商品房市場中，庫存與房價(jià)“雙高”，根據(jù)易居研究院最新發(fā)布的《中國百城住宅庫存報(bào)告》（2019），報(bào)告認(rèn)為，總體上我國目前樓市“供大于求”態(tài)勢(shì)繼續(xù)呈現(xiàn)。而在以一二線城市為代表的人口凈流入較大的城市群中，城市群的虹吸效益明顯，反過來人口的凈流入推高了這些地區(qū)房地產(chǎn)的居住需求和投資需求，但歷經(jīng)幾輪暴漲后，我國的房價(jià)使得部分這部分“剛需群體”無力買房或者付出巨大代價(jià)買房，于是有效的需求被抑制。另一方面，住房保障體系上還存在配套不足，加劇了這一供需壓力并存的現(xiàn)狀。近年來，隨著人口紅利的削弱和老齡化社會(huì)的到來，各地政府在人才引進(jìn)的住房、落戶政策上給予了愈發(fā)強(qiáng)勁的力度。但長期以來，我國的保障性住房的建設(shè)存在著“重速度、輕質(zhì)量”的現(xiàn)象，雖然全國保障性住房計(jì)劃近年來有增無減。但在側(cè)重于“量”的建設(shè)過程中，在工程質(zhì)量、分配環(huán)節(jié)、公共配套等方面則有待提升。

（二）政策流：“公平”和“效率”的變奏

政策流是政府內(nèi)部人員或相關(guān)專家提出多種意見，并將這些意見重新“軟化”組合的過程。隨著問題流的不斷發(fā)展，政策問題開始逐步顯化，來自各個(gè)層面的政府官員、學(xué)者等專業(yè)人員組成的政策共同體開始圍繞這些問題提出自己的政策建議，而“租購并舉”這一共識(shí)的形成，則是在建國以來對(duì)住房功能定位的演變中逐步實(shí)現(xiàn)的。

首先，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國的基本戰(zhàn)略是集中力量發(fā)展重工業(yè)，因此其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展均讓位于前者，住房僅僅作為滿足國民居住基本需求的“福利”而存在，為了使人人住有所居，“公平”成為其時(shí)住房供給系統(tǒng)的主題，但這樣的舉措?yún)s在一定程度上導(dǎo)致了“低效”的后果：一是表現(xiàn)為居住環(huán)境質(zhì)量的整體下降，二是由于長期的投入給財(cái)政帶來了沉重負(fù)擔(dān)。

其次，改革開放以來，我國確立了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基本方針，為房地產(chǎn)市場化改革提供了制度基礎(chǔ)。八十年代初，為緩解財(cái)政困難，同時(shí)滿足部分居民住房質(zhì)量提升的訴求，中央開始了商品化改革的試點(diǎn)，隨后，在借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)住房體系建構(gòu)模式的基礎(chǔ)上通過逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，完善相應(yīng)配套措施，收獲了顯著成效；90年代初，“建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)”成為我國的長期發(fā)展目標(biāo)，為后續(xù)房地產(chǎn)市場化的全面推開奠定了基礎(chǔ)。

最后，1998年亞洲金融危機(jī)的到來，促使房地產(chǎn)業(yè)成為新的國民經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。2008年金融危機(jī)以來，我國房價(jià)直線上升，為遏制房價(jià)快速上漲，國務(wù)院及部委多次出臺(tái)限購、限價(jià)政策以穩(wěn)定房地產(chǎn)市場，同時(shí)，對(duì)于保障性安居工程也是連年增加投入。但隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程加劇，“人”與“人”、“人”和“房”之間的矛盾愈發(fā)突出，住房問題的解決，需要一個(gè)完整、系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)。十八屆三中全會(huì)報(bào)告指出，“加快推進(jìn)住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)，要處理好政府提供公共服務(wù)和市場化的關(guān)系、住房發(fā)展的經(jīng)濟(jì)功能和社會(huì)功能的關(guān)系、需要和可能的關(guān)系、住房保障和防止福利陷阱的關(guān)系。”開啟了建立長效住房供給機(jī)制的新篇章。

（三）政治流：國民情緒與領(lǐng)導(dǎo)人價(jià)值觀

多源流理論強(qiáng)調(diào)，在三條溪流中，問題流和政治流對(duì)政策之窗的開啟具有更重要的影響，其中政治流一般包括公眾情緒、壓力集團(tuán)的競爭、政黨意識(shí)形態(tài)、領(lǐng)導(dǎo)人價(jià)值觀以及政府變更等要素構(gòu)成。在“租購并舉”政策形成過程中，其政治流是以國民情緒和領(lǐng)導(dǎo)人價(jià)值觀來表現(xiàn)的：

首先，國民情緒。國民情緒的主體是不僅包括了近年來流入中心城市的居民，他們渴望在城市中擁有穩(wěn)定的居住權(quán)利，還包括了來自城郊地區(qū)、小城鎮(zhèn)的居民，他們具備通過集體建設(shè)用地使用權(quán)實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)性收益的動(dòng)機(jī)。如前所述，自1998年改革以來，隨著城鎮(zhèn)化率的不斷加速，人口在空間上的迅速聚集，加劇了中心城市地區(qū)的人地矛盾。中國青年報(bào)于2012年發(fā)布的全國城鎮(zhèn)民調(diào)顯示：66%的人表示不能承受當(dāng)前房價(jià)1。2019年1月12日，騰訊智慧房產(chǎn)發(fā)布的《2019居民購房意愿調(diào)查》顯示：“全國有71.2%的居民認(rèn)為當(dāng)前中國房價(jià)很高，他們衷心希望政府在打擊炒房犯罪、遏制房價(jià)上漲、糾正樓市亂象等方面要更進(jìn)一步”。高企的城市住宅價(jià)格使得“新城市居民”的“購房夢(mèng)”遙不可及。

其次，領(lǐng)導(dǎo)人價(jià)值觀。十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的領(lǐng)導(dǎo)人在延續(xù)“科學(xué)發(fā)展觀”的基礎(chǔ)上，以全面深化改革為主要議題，強(qiáng)調(diào)國家治理的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和全面性。在住房改革方面，則強(qiáng)調(diào)“公平”與“效率”的進(jìn)一步深化與并重。習(xí)近平在中共中央政治局第十次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“加快推進(jìn)住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)，是滿足群眾基本住房需求、實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居目標(biāo)的重要任務(wù)，是促進(jìn)社會(huì)公平正義、保證人民群眾共享改革發(fā)展成果的必然要求?！?2016年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，他首度提出：“房子是用來住的，不是用來炒的”，十九大報(bào)告則更進(jìn)一步深化這一原則成為頂層設(shè)計(jì)：“堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居?！?的提出則進(jìn)一步反映了領(lǐng)導(dǎo)人當(dāng)前對(duì)住房使用價(jià)值與市場價(jià)值的并重。由此可見，新時(shí)代下，“居者有其屋”被賦予了新的時(shí)代意義與內(nèi)涵，既強(qiáng)調(diào)房屋居住屬性的回歸，又嵌入了住房體系多元協(xié)調(diào)發(fā)展的價(jià)值取向。

（四）“政策之窗”的開啟

根據(jù)多源流模型，三條原本相互獨(dú)立的源流將在某一個(gè)特定的時(shí)間點(diǎn)匯合到一起，此時(shí)，政策之窗開啟，政策問題就會(huì)被提上議事日程。如前所述，以“住房制度供給不足”、“城市新居民住房需求缺口”等現(xiàn)狀構(gòu)成的“問題流”，以住房政策變遷構(gòu)成的“政策流”，以國民情緒、領(lǐng)導(dǎo)人“房住不炒”價(jià)值觀構(gòu)成的“政治流”，三者實(shí)現(xiàn)交匯，其中，領(lǐng)導(dǎo)人價(jià)值觀成功促進(jìn)了政策議程窗口的開啟，“租購并舉”正式進(jìn)入落實(shí)階段。2018年1月，原國土資源部部長姜大明指出：“我國將研究制定權(quán)屬不變、符合規(guī)劃條件下，非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地作為住宅用地的辦法，深化利用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)，推動(dòng)建立多主體供應(yīng)、多渠道保障租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。”5等配套政策的出臺(tái)，標(biāo)志著租購并舉政策由“元政策”進(jìn)入到“基本政策”層面。2019年1月，多省市相繼出臺(tái)地方政府工作報(bào)告，報(bào)告中明確提出了關(guān)于完善住房保障體系的目標(biāo)，如北京、天津等地提出了探索建立長租公寓機(jī)制，江蘇、四川等地則提出了加大棚戶區(qū)改造的力度，則體現(xiàn)了地方政府對(duì)前述“元政策”和“基本政策”的落實(shí)，進(jìn)入到具體政策的層面。

三、結(jié)論

據(jù)上分析可知，“租購并舉”政策的順利推出是三條源流匯集的結(jié)果，既有政策偏好變遷的影響，又有問題不斷發(fā)酵的影響，二者在不同時(shí)期、不同層面上影響了政治源流的產(chǎn)生，后者的產(chǎn)生則更進(jìn)一步推動(dòng)了政策之窗開啟。在研究過程中，還發(fā)現(xiàn)該理論框架在解釋我國政策議程時(shí)仍然存在可改進(jìn)之處：一是在實(shí)際的政策議程中，有時(shí)三條源流并不能完全相互獨(dú)立，例如政策流的政策倡議者可能同時(shí)也是政府官員，在政治流當(dāng)中發(fā)揮影響力作用；二是某個(gè)政策問題從被確立到被正式提上議程的過程中，存在著源流內(nèi)涵的變更、源流匯集后并不能達(dá)到預(yù)期效果等情況。這說明在實(shí)際應(yīng)用過程中，需要結(jié)合個(gè)案的具體情況探索影響源流的各類變量，并充分分析其影響力。