楊豫萍

（廣西壯族自治區(qū)發(fā)展改革委 廣西 南寧530022）

一、強首府戰(zhàn)略對人口集聚提出了更高要求

（一）強省會戰(zhàn)略已成為各省份提升競爭力的重要舉措

近兩年，很多省份開始實施強省會戰(zhàn)略，合肥部分合并了巢湖，成都代管簡陽，杭州合并了臨安，西安代管西咸新區(qū)，濟南吞并萊蕪，貴州、江西、河南等省也明確提出要增強省會城市擔當和引領作用，表明各省都想舉全省之力打造一個有競爭力省會城市，增強省會城市的引領和帶動作用，參與全國產業(yè)和政策資源的爭奪。究其原因，主要是2018年全國常住人口城鎮(zhèn)化率已接近60%，形成了12個大型城市群、400多座大中城市、200多座小城市的發(fā)展格局，表明我國城鎮(zhèn)化空間格局已由原來攤大餅式發(fā)展演變?yōu)榭臻g功能重塑，城市發(fā)展向集群化、都市圈化、灣區(qū)化轉型。在此背景下，將省會城市建設成為超大城市或區(qū)域中心城市，不僅能大幅提升資源配置能力和人才聚集能力，對于帶動區(qū)域經濟發(fā)展、參與區(qū)域競爭、服務國家戰(zhàn)略也具有重要意義。

（二）南寧市強首府戰(zhàn)略迎來新一輪的發(fā)展機遇期

2018年全區(qū)城鎮(zhèn)化率達到50.22%、首次超過50%大關，意味著我區(qū)從鄉(xiāng)村型社會到城市型社會的歷史性轉變。但由于多種歷史原因，與其他省份省會城市相比，南寧市的經濟首位度不高，經濟總量占全區(qū)的21%左右，常住人口占全區(qū)的15%左右，輻射帶動能力較弱，制約了我區(qū)整體經濟社會的發(fā)展。2017年國務院批復《北部灣城市群發(fā)展規(guī)劃》提出打造“一灣雙軸、一核兩極”的城市群框架，其中“一核”即以南寧為核心城市，建成特大城市和區(qū)域性國際城市。2019年初，自治區(qū)提出實施強首府戰(zhàn)略，著力提高南寧首位度，打造引領全區(qū)發(fā)展核心增長極。首府南寧作為我區(qū)政治、經濟、文化中心，是新時代我區(qū)深化中國—東盟戰(zhàn)略合作、構建全方位開放發(fā)展新格局、引領高質量發(fā)展的排頭兵、先行區(qū)，實施強首府戰(zhàn)略符合經濟規(guī)律和發(fā)展趨勢，南寧市發(fā)展也將再次迎來重要戰(zhàn)略機遇期。

（三）強首府戰(zhàn)略對南寧市人口集聚提出了更高要求

南寧市提高首位度，建設特大城市、核心城市，成為核心增長極，增強輻射帶動全區(qū)發(fā)展的能力，一個最基本的衡量指標就是城區(qū)常住人口500—1000萬，目前全國符合這一標準的城市有武漢、成都、南京、佛山、東莞、西安、沈陽、杭州、哈爾濱、香港10個。2018年南寧市常住人口為725.41萬人，城區(qū)人口規(guī)模僅為383.93萬人，仍處于全國省會城市后幾位。同時南寧市還面臨著城市集聚和輻射效應不足、對高端生產要素吸引力不強、基礎設施和公共服務不完善、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)不夠活躍等諸多問題，特別是流動人口融入流入地的問題突出，農業(yè)轉移人口市民化進程滯后，目前作為南寧市常住人口一部分的近100萬農民工及其隨遷家屬未能在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務，城鎮(zhèn)內部出現(xiàn)新的二元矛盾，農村留守兒童、老人問題日益凸顯，給經濟社會發(fā)展帶來諸多風險隱患，導致南寧市人口集聚面臨很大的挑戰(zhàn)和壓力。

二、南寧市人口集聚仍存在較大提升空間

近年來南寧市人口集聚規(guī)模不斷增加，城鎮(zhèn)化進程穩(wěn)步推進，2018年南寧市常住人口總量為725.41萬人，城鎮(zhèn)化率為62.4%，中心城區(qū)（不含武鳴區(qū)）常住人口數(shù)量達383.98萬人，近幾年來保持多于戶籍人口70萬人，為主要人口凈流入地，總體呈現(xiàn)出城鎮(zhèn)規(guī)?？焖贁U張、城鎮(zhèn)體系不斷完善、城鎮(zhèn)功能持續(xù)提升、城鄉(xiāng)面貌深刻變化等良好態(tài)勢。然而，與區(qū)內外城市相比，南寧市人口規(guī)模存在常住人口城鎮(zhèn)化率低、戶籍人口城鎮(zhèn)化率低、城區(qū)人口比重低、縣域人口凈流出高的“三低一高”問題，人口首位度仍有較大提升空間。

（一）常住人口城鎮(zhèn)化率低

2018年南寧市常住人口城鎮(zhèn)化率為62.4%，排全區(qū)第二位，比柳州市低2.34個百分點，同時也比昆明市（73%）、貴陽市（75.4%）等周邊省會城市明顯偏低，首府城市人口首位度明顯不足。與2015年相比，南寧市常住人口城鎮(zhèn)化率年均提高1.03個百分點，比全國平均增長水平慢了0.27個百分點。人口是城市發(fā)展的重要基礎，區(qū)人口集聚規(guī)模大小往往決定了城市的對外輻射能力，以及基于人口規(guī)模基礎上的其他產業(yè)發(fā)展趨勢。

圖1 2018年廣西各設區(qū)市常住人口城鎮(zhèn)化率

（二）戶籍人口城鎮(zhèn)化率低

由于城鎮(zhèn)產業(yè)基礎、公共服務、基礎設施與東部地區(qū)相比較為薄弱，導致南寧市吸納農業(yè)轉移人口的能力仍顯不足，2018年全市戶籍人口城鎮(zhèn)化率比常住人口城鎮(zhèn)化率低15個百分點左右，表明近90萬到城鎮(zhèn)工作的農業(yè)轉移人口還未真正實現(xiàn)市民化。戶籍人口城鎮(zhèn)化率偏低是問題又是潛力，如果這部分人口能夠找到穩(wěn)定工作，并在在城市工作一定時期，則會被納入常住人口的統(tǒng)計范圍，使得南寧市常住人口城鎮(zhèn)化率實現(xiàn)較快提升。

（三）中心城區(qū)人口比重低

2018年南寧市中心城區(qū)常住人口（不含武鳴）規(guī)模占全市比重僅為52.9%，遠低于周邊省會城市水平；與2015年相比僅累計提高了0.7個百分點，表明下轄各縣人口向中心城區(qū)流動緩慢，中心城區(qū)集聚人口能力相對不足。同時，各縣區(qū)間城鎮(zhèn)化水平差距較大，除中心城區(qū)的五縣兩區(qū)中，城鎮(zhèn)化率最高的武鳴、賓陽剛超過40%，城鎮(zhèn)化水平最低的馬山縣僅25.9%，縣城鄉(xiāng)鎮(zhèn)級小城鎮(zhèn)的人口基本處在0.5—4萬區(qū)間，建成區(qū)的面積不足2平方公里。

圖2 2014—2018年南寧中心城區(qū)（不含武鳴區(qū)）人口比重

（四）縣域人口外流數(shù)量高

南寧市各縣域是勞動力人口凈輸出省份，尤其是輸出人口中青年人占大多數(shù)的情況，使得整個地區(qū)陷入“人口逆差”的困境，以致出現(xiàn)加速人口老齡化、加重老年人口撫養(yǎng)比重、降低勞動力數(shù)量和加重人才流失等一系列問題，因此越是基層人口流出規(guī)模越大。據有關部門統(tǒng)計，目前南寧市有超過100萬農民工外出務工經商，占南寧市農村戶籍人口四成以上，流向廣東的為60%左右，其中下轄的五個縣和邕寧區(qū)、武鳴區(qū)的常住人口與戶籍人口比處于0.7—0.8之間，為典型人口凈流出地區(qū)。

圖3 南寧市各縣區(qū)常住人口與戶籍人口比

三、對南寧市人口集聚政策的幾點建議

（一）集聚方向：更加著眼于區(qū)域內人口結構的優(yōu)化

由于當前南寧市的區(qū)域影響力還不高，與國家和自治區(qū)定位的面向東盟和中南西南地區(qū)的核心城市還存在差距，又面臨珠三角城市的虹吸效應，短期內很難對周邊省份人口形成較大吸引力。為此，必須把人口集聚的方向對準廣西區(qū)內以及南寧市行政區(qū)域內，進一步增強對縣城和小城鎮(zhèn)的人口集聚能力，并通過人口集聚以后形成的經濟和產業(yè)效益，輻射反哺縣城和小城鎮(zhèn)；各縣城和小城鎮(zhèn)需進一步明確其在大中城市發(fā)展中的定位，主動接受南寧市中心城區(qū)的虹吸和輻射。同時，城市人口首位度是不能層層傳遞的，不能在南寧市、縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級都建立人口集聚中心，否則盡管區(qū)域內人口數(shù)量增長也只是總量規(guī)模擴大，分布結構仍然是松散的，無法形成人口集聚效應。為此，南寧市人口集聚的重點在于區(qū)域內部人口結構再造和優(yōu)化，把現(xiàn)有500多萬分散零散的人口重新組團，積極推動中心城區(qū)、縣城、特色小城鎮(zhèn)等人口城鎮(zhèn)化載體建設，形成協(xié)調發(fā)展、互促共進的人口城鎮(zhèn)化新格局，發(fā)展成為若干個以中心城區(qū)為核心的集聚中心。

（二）集聚對象：更加著眼于全口徑人力資源的集聚

城市人口集聚是有結構的，不僅需要高端人才，也需要廣大普通從業(yè)人員。當前南寧市很多人才吸引政策，重點關注高端人才或者大專以上學歷人才的引進，今后必須更加著眼于全口徑人力資源的集聚，嘗試逐步放開人口流動限制。2018年南寧市人才資源總量為120萬人，比2015年多8.33萬人，增長速度并不是很快，必須做好頂層設計解決好新增人口的生活融入問題，確保流動人口能夠“引得進、留得住、有出路”。重點加快戶籍制度改革，促進有能力在城市穩(wěn)定就業(yè)和生活的農業(yè)轉移人口進城落戶；積極推進保障性安居工程，推進棚戶區(qū)改造，讓進城務工人員有穩(wěn)定的住所；進一步推進教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務體制改革，讓進城務工人員享受與城鎮(zhèn)居民一樣的基本公共服務保障，“拖家?guī)Э凇毕虺鞘修D移，促進農村轉移人口市民化。

（三）集聚載體：更加著眼于產業(yè)對人口的吸納能力

產業(yè)是城鎮(zhèn)發(fā)展的核心，城市是產業(yè)發(fā)展的重要載體，產業(yè)結構升級有利于集聚人口，促進人口城鎮(zhèn)化健康持續(xù)發(fā)展。目前南寧市部分縣區(qū)產業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展布局不夠協(xié)調，存在城鎮(zhèn)與園區(qū)“兩張皮”，導致城區(qū)產業(yè)支撐功能不足，園區(qū)生活配套功能缺乏，服務業(yè)發(fā)展還比較低端，對人才集聚能力不足。當前南寧市正迎來制造業(yè)與粵港澳大灣區(qū)精準對接、服務業(yè)由低端低效向現(xiàn)代服務業(yè)轉型的關鍵時期，必須加快發(fā)展符合城市性質和要素稟賦特征的服務業(yè)和高新產業(yè)，不斷提高城市人口吸納和承載能力。一方面，必須把東融作為開放合作的重點方向，主動接受發(fā)達地區(qū)產業(yè)輻射帶動，既要積極承接互補性、關聯(lián)性、“斷層缺位”型產業(yè)轉移，做好配套產業(yè)、人才引進、資金支持等工作，才能借機培植自己的“工業(yè)樹”和“產業(yè)林”。另一方面，必須大力發(fā)展與制造業(yè)相配套的生產服務業(yè)，積極發(fā)展與居民消費升級新趨勢適應的生活服務業(yè)，精心培育一批新興服務業(yè)業(yè)態(tài)，充分發(fā)揮服務業(yè)對人口的超強吸納能力，讓各類人才都能在南寧市安居樂業(yè)。