胡波

2017年8月14日，美國(guó)海軍“希金斯”號(hào)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦（左）伴隨“羅斯?！碧?hào)航母在太平洋上訓(xùn)練。2018年5月27日，這艘軍艦擅闖中國(guó)西沙群島海域。

美國(guó)特朗普政府上臺(tái)執(zhí)政以來，南海問題在其對(duì)外政策中的分量并不重，始終不在核心議程之列，遠(yuǎn)不能和經(jīng)貿(mào)、朝核等問題相比。美國(guó)內(nèi)部的批評(píng)者認(rèn)為，特朗普政府對(duì)南海問題的處理明顯“失焦”，和奧巴馬政府一樣沒有系統(tǒng)化的南海政策，對(duì)該問題的關(guān)注和應(yīng)對(duì)明顯不足，使得中國(guó)在南海不斷得分。但在所謂“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”的時(shí)代背景下，美國(guó)國(guó)防部和軍方卻在以實(shí)際行動(dòng)持續(xù)加大對(duì)南海的投入，美國(guó)南海政策的“軍事化”色彩日漸濃厚。某種程度上講，美國(guó)的南海政策已經(jīng)淪為國(guó)防部和軍方的“部門議程”。

美軍“橫行”南海的具體舉措

2018年，美軍明顯加大了在南海地區(qū)實(shí)施“航行自由行動(dòng)”（FONOPs）的頻率和烈度，基本上是每八周一次，在中國(guó)南沙群島的中方實(shí)際駐守島礁的12海里內(nèi)多伴有高速機(jī)動(dòng)、演習(xí)訓(xùn)練和其它刺激性舉動(dòng)。美軍還增強(qiáng)了針對(duì)中國(guó)西沙群島的挑釁活動(dòng)。2018年5月27日，美國(guó)海軍“安提坦”號(hào)導(dǎo)彈巡洋艦和“希金斯”號(hào)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦擅闖西沙群島海域，并進(jìn)行了大范圍的機(jī)動(dòng)演練，先后進(jìn)入趙述島、東島、中建島和永興島12海里領(lǐng)海。美軍并非將每次進(jìn)入中國(guó)島礁12海里內(nèi)的行動(dòng)都稱為“航行自由行動(dòng)”，有的可能只是普通的“巡航”，但其軍事挑釁意味更濃。

值得注意的是，與奧巴馬政府時(shí)期相比，特朗普政府的“航行自由行動(dòng)”雖然頻率和烈度都顯著上升，但戰(zhàn)略意義卻明顯下降。白宮當(dāng)然支持美軍繼續(xù)加大行動(dòng)，但在批準(zhǔn)針對(duì)南海的年度計(jì)劃之后，對(duì)行動(dòng)本身鮮有關(guān)注，權(quán)限下放，美軍印太總部以下操作層面的行動(dòng)空間增大，風(fēng)險(xiǎn)性和危險(xiǎn)性也在上升。

關(guān)于“航行自由行動(dòng)”的效果和法律問題，美國(guó)國(guó)內(nèi)繼續(xù)進(jìn)行爭(zhēng)論。通常的觀點(diǎn)是，“航行自由行動(dòng)”在法律上有意義，但“隔一段時(shí)間去一趟”并不足以制止中國(guó)的“擴(kuò)張”行為，夸大“航行自由行動(dòng)”的作用只會(huì)導(dǎo)致中方“漠視”美軍的其它行動(dòng)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，既然美國(guó)沒有明確承認(rèn)中國(guó)對(duì)南海的島礁地貌擁有主權(quán)，也就沒有義務(wù)遵守理論上的領(lǐng)海權(quán)益。在這種背景下，美軍今后有可能采取比“航行自由行動(dòng)”更具刺激性的動(dòng)作，在中方駐守島礁周圍進(jìn)行常態(tài)化的巡航。

“航行自由行動(dòng)”并非美軍南海行動(dòng)的重頭戲，除此之外，美軍還強(qiáng)化了戰(zhàn)略威懾和前沿存在。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，美軍每年在南海有上千次抵近偵察、上百次軍事演習(xí)和700個(gè)艦日以上的動(dòng)態(tài)存在。太平洋艦隊(duì)70%兵力都在南海搞訓(xùn)練，未來比例會(huì)更大。南海的各類行動(dòng)幾乎消耗了美軍整個(gè)西太前沿60%以上的兵力，且還在持續(xù)聚集。這些行動(dòng)并不全是針對(duì)中國(guó)，但大部分與中國(guó)有關(guān)，特別是近些年來的增量和一些新動(dòng)作，基本上都是為中國(guó)量身打造的。2018年，美國(guó)海軍先后有4支航母打擊作戰(zhàn)群、4個(gè)兩棲戒備大隊(duì)及多艘核動(dòng)力攻擊潛艇、30次B-52H轟炸機(jī)前往南海及周邊地區(qū)開展戰(zhàn)略威懾活動(dòng)。以五代機(jī)為代表的F-22、F-35戰(zhàn)斗機(jī)也開始在南海周邊地區(qū)部署。

在外交和輿論方面，美國(guó)強(qiáng)化了針對(duì)中國(guó)南海島礁建設(shè)和軍事力量發(fā)展的反應(yīng)，調(diào)門升高明顯，甚至有高官開始公開叫囂“戰(zhàn)爭(zhēng)方式”。2018 年2月，時(shí)任美軍太平洋總部（即印太司令部前身）司令哈里斯在國(guó)會(huì)作證時(shí)稱，“中國(guó)意圖控制南海，美國(guó)必須準(zhǔn)備與中國(guó)打一場(chǎng)可能的戰(zhàn)爭(zhēng)”。4月，候任美軍印太總部司令戴維森在國(guó)會(huì)參議院軍事委員會(huì)審議聽證會(huì)上表示，“除了戰(zhàn)爭(zhēng)之外，美國(guó)已經(jīng)沒有手段可以阻止中國(guó)控制南?！?。2019年2月6日美國(guó)海軍作戰(zhàn)部部長(zhǎng)理查德森在大西洋理事會(huì)的演講中說，如果中國(guó)不遵守“海上意外相遇規(guī)則”的相關(guān)內(nèi)容，美國(guó)將會(huì)采取適當(dāng)方式讓中國(guó)嘗到苦果。

在準(zhǔn)備戰(zhàn)爭(zhēng)和展現(xiàn)強(qiáng)硬的氣氛下，美軍將會(huì)持續(xù)加大南海軍事行動(dòng)的烈度，在和平與沖突之間的“灰色地帶”不斷試探中國(guó)的底線，這必然會(huì)不斷逼近小規(guī)模武裝沖突甚至戰(zhàn)爭(zhēng)的門檻。雖然美國(guó)國(guó)防部和參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議仍有意與中國(guó)維持不沖突、不對(duì)抗的態(tài)勢(shì)，但這種立場(chǎng)實(shí)際上在松動(dòng)，且與加強(qiáng)對(duì)抗烈度的政策存在先天矛盾，未來美國(guó)可能越來越難把握兩者間的平衡。

單邊行動(dòng)的多邊依托

同時(shí)，國(guó)會(huì)的動(dòng)作也比較搶眼。自2014年以來，美國(guó)國(guó)會(huì)在南海問題上扮演著越來越重要的角色，影響和介入的方式趨于直接，已從一般意義上的表達(dá)關(guān)注，走向通過立法和撥款對(duì)行政部門施加政策影響、提出具體要求。2019年初通過的《國(guó)防授權(quán)法案》要求國(guó)防部定期提供中國(guó)在南海的重大行動(dòng)信息，包括新的填海動(dòng)作、“過度的”領(lǐng)土主張和“軍事化”事件（比如重要的軍事部署和軍事行動(dòng)以及軍事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)）等。該法案也要求國(guó)防部不得邀請(qǐng)中國(guó)軍隊(duì)參加“環(huán)太平洋聯(lián)合軍演”（RIMPAC），除非“中國(guó)停止在南中國(guó)海的所有填海造陸行動(dòng)，移除所有相關(guān)島礁上的武器裝備，并持續(xù)推動(dòng)該地區(qū)的和平穩(wěn)定達(dá)四年以上”。參院外交委員會(huì)炮制的《2018年亞洲再保證法案》在2018年12月獲參眾兩院通過，隨即由特朗普簽署成法。該法案明確提出，在包括南海和東海的印太海域，美國(guó)要加強(qiáng)與盟國(guó)和伙伴國(guó)家的聯(lián)合海上軍事訓(xùn)練和自由航行計(jì)劃。

在南海問題上，美國(guó)還加大了對(duì)盟國(guó)及南海周邊國(guó)家的拉攏和施壓，目的和手段更加露骨，公開要求盟國(guó)配合美國(guó)提升在該地區(qū)的力量存在和行動(dòng)力度。前任國(guó)防部長(zhǎng)馬蒂斯多次呼吁相關(guān)國(guó)家聯(lián)合起來應(yīng)對(duì)中國(guó)“挑戰(zhàn)”，以反對(duì)中國(guó)“改變地區(qū)規(guī)則和國(guó)際規(guī)范的行為”。2018年12月28日，美國(guó)負(fù)責(zé)亞洲和太平洋事務(wù)的助理國(guó)防部長(zhǎng)薛瑞福在接受《澳大利亞人》報(bào)采訪時(shí)表示，為了對(duì)抗中國(guó)，希望包括澳大利亞、英國(guó)、法國(guó)等美國(guó)的盟國(guó)增強(qiáng)在南海的行動(dòng)，可以不效仿美軍的“航行自由行動(dòng)”，但應(yīng)參與聯(lián)合巡航和采取其它彰顯存在的行動(dòng)。除了繼續(xù)強(qiáng)化“東南亞海事安全倡議”（MSI）外，美國(guó)加強(qiáng)了與越南、印度尼西亞等國(guó)的軍事和情報(bào)合作，并支持它們提高海事安全能力。2019年3月5日，美軍“卡爾·文森”號(hào)航母打擊群訪問越南峴港，這是美軍航母自越戰(zhàn)結(jié)束后首次?？吭侥细劭?，標(biāo)志著美越軍事合作的升級(jí)，防長(zhǎng)馬蒂斯在2018年內(nèi)兩次訪問越南。2018年內(nèi)，美國(guó)還在南海水域與菲律賓、泰國(guó)、印度尼西亞、馬來西亞、新加坡等地區(qū)國(guó)家以及日本、英國(guó)等域外國(guó)家開展大大小小演習(xí)近百次，部分演習(xí)的針對(duì)性顯著提高，反潛艇作戰(zhàn)和奪島等科目設(shè)計(jì)目標(biāo)直指中國(guó)。

在南海問題上美國(guó)還有個(gè)策略性的變化，就是日益強(qiáng)調(diào)“議題關(guān)聯(lián)”，不再就南海談南海，而是將南海與其它議題掛鉤。2018年5月23日，美國(guó)國(guó)防部以中國(guó)在南沙群島“部署導(dǎo)彈和電子干擾設(shè)備”為由，撤銷了對(duì)中國(guó)人民解放軍參加2018環(huán)太軍演的邀請(qǐng)。在11月9日舉行的第二輪中美外交安全對(duì)話中，美國(guó)明確要求中方撤出在南海島礁上部署的導(dǎo)彈。

中國(guó)的反應(yīng)和未來應(yīng)循之策

針對(duì)美軍在南海日益增強(qiáng)的軍事行動(dòng)，中國(guó)保持著克制，除了跟蹤、驅(qū)離和抗議之外，沒有采取激進(jìn)的動(dòng)作。南海島礁相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完成后，島礁軍事部署的進(jìn)度并不像外界預(yù)估的那樣“迅速”，在美方強(qiáng)化南海軍事行動(dòng)的背景下，中國(guó)也僅是部署了少量必要的國(guó)土防御設(shè)施。這方面，中國(guó)其實(shí)完全有能力做得更多。一個(gè)較明顯的跡象是，中方島礁建設(shè)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了民生建設(shè)和區(qū)域公共產(chǎn)品的提供。2018年7月，中國(guó)交通運(yùn)輸部南海救助局“南海救115”輪進(jìn)駐南沙群島渚碧礁執(zhí)行值班待命任務(wù)。其間，發(fā)生了菲律賓軍艦在中國(guó)南沙群島半月礁觸礁的事件，中方主動(dòng)向菲方表達(dá)了協(xié)助救助的意愿。10月底，中國(guó)在南沙群島啟用海洋觀測(cè)中心、氣象觀測(cè)站和環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)站，開始提供海洋預(yù)報(bào)、氣象預(yù)報(bào)、災(zāi)害性天氣實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)與預(yù)警等服務(wù)。中國(guó)在南海島礁上新建的五座燈塔也已開始為海上航行的各國(guó)船只提供夜間導(dǎo)航服務(wù)。對(duì)于美國(guó)國(guó)內(nèi)鼓吹的中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)和南海摩擦等議題，中國(guó)沒有隨風(fēng)起舞，而是在外交層面進(jìn)行了有針對(duì)性的回應(yīng)，總體保持克制。

中方的這種反應(yīng)顯著抑制了南海緊張氣氛的升級(jí)，有力維護(hù)了地區(qū)和平穩(wěn)定。問題在于，即便沒有挑戰(zhàn)美國(guó)的戰(zhàn)略意圖，中國(guó)在南海的維權(quán)行動(dòng)和力量發(fā)展本身也不可避免地會(huì)被美方看成對(duì)其亞太海上主導(dǎo)地位的“威脅”。只要中國(guó)保持目前的崛起勢(shì)頭，其海上力量和能力就會(huì)不斷增長(zhǎng)，就會(huì)被美國(guó)等國(guó)視為意圖挑戰(zhàn)美國(guó)地位甚至控制整個(gè)南海。迄今為止，中美關(guān)于南海局勢(shì)尚缺乏深入的實(shí)質(zhì)溝通，中美外交安全對(duì)話等機(jī)制仍停留在相互申明立場(chǎng)和對(duì)對(duì)方疑慮作出解釋的階段，中方要求美方不得侵犯自己的主權(quán)權(quán)益，美方則強(qiáng)調(diào)中方不得破壞南海的“航行自由”，不能搞“島礁軍事化”。中美矛盾的焦點(diǎn)既非主權(quán)之爭(zhēng)，也非“航行自由”之爭(zhēng)，而是權(quán)力和秩序之爭(zhēng)。美國(guó)對(duì)島礁的興趣不在主權(quán)，而在于中方依托島礁構(gòu)建起的能力;中方雖堅(jiān)持?jǐn)嗬m(xù)線主張，但沒有任何證據(jù)表明中方破壞了南海島礁12海里以外的航行自由，外國(guó)包括軍艦和軍機(jī)在內(nèi)的行動(dòng)沒有受到阻礙。一定程度上，中美雙方都有試圖通過強(qiáng)調(diào)主權(quán)和航行自由這樣的基本國(guó)際準(zhǔn)則，以占領(lǐng)道德制高點(diǎn)去限制對(duì)方在該地區(qū)的行動(dòng)，特別是美方，明知道中國(guó)根本不可能控制南海，卻不斷用這樣的想象和臆測(cè)進(jìn)行國(guó)際國(guó)內(nèi)政策動(dòng)員。

2019年4月9日，“南海戰(zhàn)略態(tài)勢(shì)”感知平臺(tái)在北京大學(xué)正式上線。

隨著中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的加劇，雙方亟待提升海上戰(zhàn)略對(duì)話的質(zhì)量。目前最應(yīng)該談的是軍備控制、權(quán)力結(jié)構(gòu)和軍事行動(dòng)規(guī)則等實(shí)質(zhì)問題，而非主權(quán)和航行自由這樣的問題。形勢(shì)的發(fā)展也促使雙方加緊調(diào)整對(duì)話焦點(diǎn)。如果今后雙方不能在南海的權(quán)力結(jié)構(gòu)、行為規(guī)則和海上秩序等議題上取得共識(shí)，武裝沖突的風(fēng)險(xiǎn)將進(jìn)一步上升。對(duì)中方而言，過度重視“航行自由行動(dòng)”容易給公眾和輿論造成錯(cuò)覺，那就是“航行自由行動(dòng)”是美國(guó)唯一挑戰(zhàn)中國(guó)南海主張和地位的有效方式，而忽視美軍不同軍事行動(dòng)背后所指代的不同政策取向。

目前，美國(guó)雖然在南海島礁歸屬問題上保持著公開宣示意義上的“不持立場(chǎng)”也即“中立”，但事實(shí)上已在海域劃界問題上選邊站，片面抨擊中國(guó)的海洋主張“過度”和“違背國(guó)際法原則”，這實(shí)際上加大了南海問題的復(fù)雜性，是在攪渾水。美方應(yīng)停止這種“拉偏架”的行為，為中國(guó)與東盟國(guó)家和美國(guó)分別進(jìn)行的對(duì)話磋商創(chuàng)造合理氛圍。

同時(shí)，日本、澳大利亞、英國(guó)等域外國(guó)家有推動(dòng)南海局勢(shì)降溫的責(zé)任。中美在南海競(jìng)爭(zhēng)的加劇，勢(shì)必壓縮這些國(guó)家的戰(zhàn)略空間。當(dāng)前在南海問題上，它們基本上傾向于支持美國(guó)，但還留有余地，不想過度刺激中國(guó)。一旦它們置基本的平衡于不顧，完全追隨美國(guó)，不再保留余地和彈性，必將助長(zhǎng)美國(guó)的冒進(jìn)和中國(guó)隨之而來的反制，如此一來，局勢(shì)將更難控制，最終將損害它們自身的利益。

（作者為北京大學(xué)海洋戰(zhàn)略研究中心主任、“南海戰(zhàn)略態(tài)勢(shì)感知計(jì)劃”項(xiàng)目負(fù)責(zé)人。本文系在該院2019年4月上旬發(fā)布的《南海局勢(shì)：回顧與展望》報(bào)告部分內(nèi)容基礎(chǔ)上改寫而成）