陳世香 鄒勝男

摘? 要： 政策執(zhí)行會(huì)出現(xiàn)阻滯已經(jīng)成為學(xué)術(shù)界“共識(shí)”，已有研究大多從政策特性、政府官員能力和素質(zhì)，尤其是從基層自由裁量、微觀層面的制度分析等視角研究政策執(zhí)行阻滯，卻很少?gòu)闹贫拳h(huán)境視角系統(tǒng)地研究制度對(duì)公共文化政策執(zhí)行阻滯的影響與塑造。本文借鑒制度環(huán)境三維度理論框架，旨在從制度環(huán)境視角更整體地揭示我國(guó)地方政府公共文化政策執(zhí)行阻滯的生成邏輯。研究發(fā)現(xiàn)我國(guó)公共文化政策執(zhí)行面對(duì)的是由規(guī)制、規(guī)范以及認(rèn)知諸維度所構(gòu)成的復(fù)雜制度環(huán)境，而且在不同制度維度影響下，呈現(xiàn)出不同的生成邏輯。更重要的是，研究表明各制度維度對(duì)公共文化政策執(zhí)行阻滯生成的影響并非是孤立的，而是在相互結(jié)合影響下為其提供穩(wěn)定且重復(fù)再生的生成環(huán)境，并由此促成公共文化政策執(zhí)行阻滯固化。

關(guān)鍵詞： 制度環(huán)境;公共文化政策;政策執(zhí)行阻滯;生成邏輯;固化

一、問(wèn)題的提出

在我國(guó)，公共文化政策是指國(guó)家和政府為了保障全體公民基本文化權(quán)益所制定的一系列法律法規(guī)、行政規(guī)章，以及中共歷屆代表大會(huì)報(bào)告和中國(guó)歷屆人大政府工作報(bào)告中涉及公共文化的部分[1]。隨著文化戰(zhàn)略地位的不斷提升以及國(guó)家經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，黨和國(guó)家日益重視社會(huì)主義文化建設(shè)和公共文化職能的發(fā)揮。由此，公共文化政策逐漸成為一個(gè)獨(dú)立的政策領(lǐng)域。通過(guò)法律數(shù)據(jù)庫(kù)“北大法寶”搜索，黨和國(guó)家以及國(guó)務(wù)院各部委出臺(tái)的公共文化政策就有百余項(xiàng)，具體包括公共文化服務(wù)體系建設(shè)、公共文化事業(yè)（體育、文化、藝術(shù)、廣播出版等）發(fā)展、公共文化發(fā)展財(cái)政保障等方面的政策。其中，2017年頒布的《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》更以法律的形式對(duì)公共文化設(shè)施建設(shè)與管理、公共文化服務(wù)提供、公共文化服務(wù)保障諸方面所涉及的內(nèi)容、責(zé)任主體、法律責(zé)任等進(jìn)行了明確規(guī)定。總之，在制度層面，國(guó)家已制定了較為完善的公共文化政策體系以保障公共文化的發(fā)展;在價(jià)值層面，國(guó)家也明確了公共文化服務(wù)是政府保障公民基本文化權(quán)益的責(zé)任體現(xiàn);而在實(shí)踐層面，實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中央推動(dòng)的公共文化政策在地方政府執(zhí)行過(guò)程中或多或少存在內(nèi)在動(dòng)力缺乏、目標(biāo)偏移、服從力不足以及規(guī)劃畸變等阻滯現(xiàn)象，嚴(yán)重阻礙了公共文化政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

政策執(zhí)行阻滯并不是公共文化政策的獨(dú)有現(xiàn)象。從1973年學(xué)者普瑞斯曼（Jeffery Pressman）和維爾達(dá)夫斯基（Aaron Wildavsky）出版《執(zhí)行：華盛頓的偉大期望是如何在奧克蘭破滅的》一書(shū)伊始，該議題就逐漸引起各領(lǐng)域公共政策學(xué)者的廣泛關(guān)注[2]。縱觀四十余年的研究歷程，國(guó)內(nèi)外有關(guān)政策執(zhí)行的研究經(jīng)歷了三代理論發(fā)展，形成了自上而下、自下而上和整合研究三大研究途徑以及組織理論、網(wǎng)絡(luò)分析理論、制度分析理論、政策執(zhí)行闡述性理論等多種研究理論視角[3]。其中，對(duì)研究成果的梳理發(fā)現(xiàn)，本文所關(guān)注的以制度分析為視角研究公共政策執(zhí)行的成果也形成了三類基本理論解釋邏輯。第一類理論解釋主要是對(duì)各種新制度主義理論的運(yùn)用，且不同學(xué)派有不同的理論主張①。經(jīng)濟(jì)學(xué)新制度主義學(xué)者主要關(guān)注規(guī)則[4]和規(guī)則影響下行動(dòng)者所蘊(yùn)含的“成本-收益”關(guān)系變化[5]對(duì)政策執(zhí)行者行為的約束、規(guī)范和激勵(lì)，以及交易成本理論在公共部門(mén)中的運(yùn)用對(duì)政策過(guò)程的影響[6];政治學(xué)新制度主義歷史學(xué)派學(xué)者則提出制度建構(gòu)主義，認(rèn)為制度制約行為，同時(shí)對(duì)行為又具有能動(dòng)作用，由此可以通過(guò)制度建構(gòu)政策執(zhí)行者的行動(dòng)議程、關(guān)注、偏好與模式[7];而社會(huì)學(xué)新制度主義學(xué)者則主要運(yùn)用組織社會(huì)學(xué)中對(duì)制度化②的定義，提出組織環(huán)境中的制度化機(jī)制使“基層共謀”等政策執(zhí)行行為趨向穩(wěn)定且重復(fù)再生，成為所處制度環(huán)境的產(chǎn)物[8];第二類理論解釋主要關(guān)注國(guó)家結(jié)構(gòu)形式[9]、層級(jí)節(jié)制的科層制組織結(jié)構(gòu)形式[10]以及由兩者相結(jié)合所形成的復(fù)雜府際關(guān)系結(jié)構(gòu)[11]所構(gòu)建的組織制度環(huán)境對(duì)政策執(zhí)行主體行為的影響，形成了自成特色的理論解釋邏輯;第三類理論解釋則可以視為新制度主義理性選擇學(xué)派相關(guān)理論的延伸，國(guó)內(nèi)學(xué)者將影響政策執(zhí)行的理性選擇制度總結(jié)為中央對(duì)地方的激勵(lì)機(jī)制[12]，并提出在行政和財(cái)政分權(quán)背景下，干部目標(biāo)管理責(zé)任制[13]、績(jī)效考核機(jī)制[14]、晉升機(jī)制[15]、問(wèn)責(zé)機(jī)制[16]等政治激勵(lì)機(jī)制以及財(cái)稅制度[17]等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制及其強(qiáng)弱程度對(duì)地方政府的政策執(zhí)行行為具有顯著影響。

總之，以制度分析為視角研究政策執(zhí)行的三類理論解釋邏輯有助于我們更好地理解制度對(duì)政策執(zhí)行的影響和作用，并且為以制度分析視角研究政策執(zhí)行提供，激勵(lì)機(jī)制、組織制度等諸多路徑。不過(guò)，現(xiàn)有研究尤其是國(guó)內(nèi)研究多是從微觀層面探討某個(gè)具體制度規(guī)則對(duì)政策執(zhí)行行為的影響。雖然也有學(xué)者試圖從中觀層面將激勵(lì)機(jī)制與政策特性、組織結(jié)構(gòu)等變量結(jié)合，建立多變量的結(jié)構(gòu)性研究框架，如陳家健等（2013）[18]、楊宏山（2014）[19]，但鮮有學(xué)者以制度環(huán)境③為視角進(jìn)行研究。然而，越來(lái)越多的學(xué)者認(rèn)識(shí)到，組織和個(gè)體行為面臨各種不同類型制度的影響，而且各種制度系統(tǒng)之間并非必然是統(tǒng)一與一致的，研究某個(gè)甚至是某類制度規(guī)則對(duì)政策執(zhí)行行為的影響可能會(huì)造成一葉障目的困局[20]。有鑒于此，本文以制度環(huán)境為研究視角，基于我國(guó)公共文化政策執(zhí)行阻滯的當(dāng)下表現(xiàn)，并借鑒Tatiana Kosotva（1997）的制度環(huán)境三維度理論框架[21]，來(lái)探索我國(guó)公共文化政策執(zhí)行在復(fù)雜制度環(huán)境影響下呈現(xiàn)出怎樣的阻滯生成邏輯，即不同制度維度甚至是不同制度維度之間的相互關(guān)系是如何導(dǎo)致政策執(zhí)行阻滯生成的。

二、地方政府公共文化政策執(zhí)行阻滯的當(dāng)下表現(xiàn)

政策執(zhí)行阻滯通常是指政策執(zhí)行過(guò)程中，因種種消極因素的影響而出現(xiàn)執(zhí)行不順暢乃至停滯不前，導(dǎo)致政策目標(biāo)不能圓滿實(shí)現(xiàn)甚至落空的情形[22]。雖然公共文化政策在地方政府執(zhí)行中出現(xiàn)過(guò)或不同程度上存在著 “選擇性執(zhí)行”[23]“歪曲政策、抵抗政策”[24]以及政策空傳[25]等政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象，但是，通過(guò)廣泛的實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在不斷變遷的制度環(huán)境影響下，地方政府公共文化政策執(zhí)行呈現(xiàn)出一些新的阻滯現(xiàn)象表征方式。為此，筆者結(jié)合既有研究成果，將我國(guó)地方政府公共文化政策執(zhí)行阻滯的當(dāng)下表現(xiàn)總結(jié)為以下幾個(gè)方面④。

1.政策執(zhí)行的目標(biāo)偏移：量化指標(biāo)取代政策目標(biāo)

目標(biāo)偏移是指公共文化政策在執(zhí)行中出現(xiàn)執(zhí)行目標(biāo)與政策原定目標(biāo)存在偏差，或出現(xiàn)移位的執(zhí)行阻滯現(xiàn)象。現(xiàn)今，各級(jí)黨政部門(mén)通常采取績(jī)效指標(biāo)考核、督查打分等方式確保下級(jí)政府實(shí)現(xiàn)預(yù)定政策目標(biāo)。然而，上級(jí)政府的考核和督查往往圍繞考核指標(biāo)進(jìn)行，而且，考核指標(biāo)多為量化指標(biāo)。雖然對(duì)于難以測(cè)量的定性目標(biāo)也有相應(yīng)的考核要求，但相對(duì)可測(cè)量的量化指標(biāo)而言，多為考核“軟指標(biāo)”[26]。在這樣的環(huán)境下，地方政府不約而同地將公共文化政策目標(biāo)轉(zhuǎn)換為可測(cè)量的量化指標(biāo)，以量化指標(biāo)取代政策目標(biāo)。2013年，文化部、財(cái)政部為了實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)的持續(xù)發(fā)展，發(fā)布《關(guān)于國(guó)家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建工作的通知》以及《國(guó)家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)》，從公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、公共文化服務(wù)供給等六方面明確規(guī)定，國(guó)家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建的標(biāo)準(zhǔn)。然而調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)為了創(chuàng)建示范區(qū)，一次性投入大量財(cái)力、物力修建新的圖書(shū)館、博物館等硬件和軟件設(shè)施，以達(dá)成創(chuàng)建的量化標(biāo)準(zhǔn)。而在難以量化測(cè)量的服務(wù)供給效益方面，新建成的公共文化服務(wù)設(shè)施基本上沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有效益，有的服務(wù)設(shè)施甚至門(mén)可羅雀。究其實(shí)質(zhì)，就是地方政府為了創(chuàng)建國(guó)家公共文化服務(wù)示范區(qū)，圍繞創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)將為人民群眾提供高效優(yōu)質(zhì)公共文化服務(wù)這一政策目標(biāo)轉(zhuǎn)換為可測(cè)量的量化指標(biāo)，從而造成公共文化政策執(zhí)行目標(biāo)偏移，形成公共文化政策執(zhí)行阻滯。

2.政策執(zhí)行的內(nèi)在動(dòng)力缺失：無(wú)考核，無(wú)行動(dòng)

內(nèi)在動(dòng)力缺失主要表現(xiàn)為政策出臺(tái)之后，政策執(zhí)行者迫于外部壓力而非自愿執(zhí)行的狀態(tài)。通常，沒(méi)有明確考核指標(biāo)和操作性考核方案，以及由于各地區(qū)情況不一等原因而允許地方政府酌情執(zhí)行的公共文化政策基本上得不到地方政府的執(zhí)行。2015年，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳在《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見(jiàn)》中明確規(guī)定，公共文化服務(wù)設(shè)施要保證“建、管、用”，以提高公共文化服務(wù)設(shè)施效能。但這些政策要求沒(méi)有相匹配的考核辦法，對(duì)政策執(zhí)行者來(lái)說(shuō)就是無(wú)考核的“軟政策”。在沿海X市，由市政府和企業(yè)共同出資近5000余萬(wàn)元的某現(xiàn)代化劇場(chǎng)坐落于風(fēng)景秀麗的海濱，周邊旅游景點(diǎn)豐富，游客眾多，然而該劇場(chǎng)利用率非常低。在訪談問(wèn)及“投入巨資建設(shè)的現(xiàn)代化劇場(chǎng)服務(wù)效率如此低，貴劇團(tuán)為何沒(méi)有加以開(kāi)發(fā)，提高其服務(wù)效能”時(shí)，相關(guān)負(fù)責(zé)人回復(fù)：“市里沒(méi)有明確要求，而且，開(kāi)發(fā)需要大量的資金。況且開(kāi)發(fā)不成功，我們還要擔(dān)責(zé)，所以我們就只是藝術(shù)學(xué)校和劇團(tuán)訓(xùn)練、演出的時(shí)候用一下?！保?01706FXH）事實(shí)上，由于執(zhí)行主體缺乏內(nèi)在動(dòng)力，加之政策本身缺乏可操作性考核辦法相配套，在我國(guó)一些地區(qū)，尤其是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，許多公共文化服務(wù)設(shè)施或機(jī)構(gòu)一直維持著“不死不活”的低效運(yùn)行狀態(tài)。這既造成公共財(cái)政投入的巨大浪費(fèi)，也使政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

3.政策執(zhí)行的服從力不足：有令不行，有禁不止

服從力不足是指政策執(zhí)行過(guò)程中，執(zhí)行者不遵循政策精神，敷衍或完全忽視某些不符合地方利益或難以推行的公共文化政策的行為。2013年財(cái)政部、文化部在《中央補(bǔ)助地方美術(shù)館、公共圖書(shū)館、文化館（站）免費(fèi)開(kāi)放專項(xiàng)資金管理暫行辦法》中明確規(guī)定，中央專項(xiàng)資金按照市級(jí)“三館”每館每年50萬(wàn)元、縣（區(qū)）級(jí)“三館”每館每年20萬(wàn)元、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站每站每年5萬(wàn)元以及東、中、西部20%、50%、80%的比例標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，其余部分由地方政府承擔(dān)。另外，該通知明確規(guī)定地方財(cái)政應(yīng)當(dāng)承擔(dān)本地區(qū)“三館一站”免費(fèi)開(kāi)放所需的日常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，同時(shí)不得挪用中央專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，也不得因中央財(cái)政安排專項(xiàng)資金而減少地方財(cái)政的應(yīng)有支出。而調(diào)查發(fā)現(xiàn)，相當(dāng)比例“三館一站”的免費(fèi)開(kāi)放缺乏運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)，而且地方財(cái)政也沒(méi)有增加經(jīng)費(fèi)預(yù)算。同時(shí)，部分經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府也沒(méi)有補(bǔ)足免費(fèi)開(kāi)放專項(xiàng)資金應(yīng)由地方政府承擔(dān)的部分。少數(shù)基層政府甚至截留鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的中央專項(xiàng)補(bǔ)貼。諸如此類現(xiàn)象并不少見(jiàn)，但當(dāng)前公共文化政策執(zhí)行服從力不足主要體現(xiàn)在理應(yīng)納入地方財(cái)政預(yù)算的公共文化發(fā)展經(jīng)費(fèi)沒(méi)有按照相關(guān)政策執(zhí)行上。

4.政策執(zhí)行的規(guī)劃畸變：政策歪曲，政策失敗

規(guī)劃畸變是指地方政府在執(zhí)行中置國(guó)家政策原則于不顧，使原本完整嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼吲c政策規(guī)劃相悖，甚至是完全脫離政策原則和政策目標(biāo)的現(xiàn)象。如：國(guó)家《鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站管理辦法》以及《關(guān)于加強(qiáng)地方縣級(jí)和城鄉(xiāng)基層宣傳文化隊(duì)伍建設(shè)的若干意見(jiàn)》明確規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站是公益性文化機(jī)構(gòu)，每個(gè)文化站至少要有1至2個(gè)編制，較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可適當(dāng)增加編制。然而，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，某省將鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站改為“以錢(qián)養(yǎng)事”的中介服務(wù)組織，使文化站在編人員成為社會(huì)人，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站普遍陷入人才流失、難以為繼的困境。另外，2007年多部門(mén)聯(lián)合發(fā)布的《“農(nóng)家書(shū)屋”工程實(shí)施意見(jiàn)》明確指出，“農(nóng)家書(shū)屋”建設(shè)的政策目標(biāo)：一是通過(guò)5至10年的建設(shè)，“農(nóng)家書(shū)屋”覆蓋全國(guó)行政村，并在全國(guó)農(nóng)村逐步建立起“供書(shū)、讀書(shū)、管書(shū)、用書(shū)”的長(zhǎng)效機(jī)制;二是有效解決農(nóng)村出版產(chǎn)品和服務(wù)供給不足等問(wèn)題，以及用社會(huì)主義先進(jìn)文化占領(lǐng)農(nóng)村思想文化陣地，滿足廣大農(nóng)村群眾最基本的精神文化需求和日益增長(zhǎng)的文化消費(fèi)需要。然而，多地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，通過(guò)十年努力，“農(nóng)村書(shū)屋”建設(shè)雖然總體上實(shí)現(xiàn)了硬件設(shè)施基本覆蓋全國(guó)行政村的目標(biāo)，但是在管理機(jī)制、配套支持、服務(wù)效益等方面完全脫離了原有政策目標(biāo)，大量“農(nóng)村書(shū)屋”成為布滿灰塵的閑置書(shū)庫(kù)，可以說(shuō)是出現(xiàn)了明顯的政策失敗。

概言之，在當(dāng)前制度環(huán)境下，公共文化政策執(zhí)行呈現(xiàn)出多方面的阻滯表現(xiàn)。這些阻滯現(xiàn)象的存在，不利于政策目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。本文將借鑒制度環(huán)境三維度理論框架，從制度環(huán)境視角更為系統(tǒng)地探討由不同制度維度所構(gòu)成的復(fù)雜制度環(huán)境是如何影響政策執(zhí)行阻滯生成的。另外，地方政府公共文化政策執(zhí)行阻滯的當(dāng)下表現(xiàn)，是筆者基于實(shí)地調(diào)研所積累的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)以及結(jié)合既有研究成果進(jìn)行的探索性總結(jié)，而并非理論邏輯上的窮盡分類。

三、地方政府公共文化政策執(zhí)行阻滯的生成邏輯分析

隨著制度研究的發(fā)展，John W.Meyer 和Brian Rowan[27]提出對(duì)組織環(huán)境的關(guān)注不能只考慮技術(shù)環(huán)境，還必須考慮制度環(huán)境，而且將制度環(huán)境定義為“一個(gè)組織所處的法律制度、文化、社會(huì)規(guī)范、觀念等為人們‘廣為接受的社會(huì)事實(shí)”。而組織社會(huì)學(xué)家斯科特（Richard W.Scott）[28]通過(guò)厘清、精選與濃縮不同學(xué)科以及不同學(xué)派有關(guān)制度概念的定義，將制度定義為：“為社會(huì)生活提供穩(wěn)定和意義的規(guī)制性、規(guī)范性和文化-認(rèn)知性要素，以及相關(guān)的活動(dòng)與資源?！彪S即，Tatiana Kosotva在借鑒Meyer和Rowan對(duì)制度環(huán)境的定義以及吸收Scott制度理論的基礎(chǔ)上，提出國(guó)家層面的制度特征是考察組織外部環(huán)境對(duì)組織或個(gè)人行為影響的基礎(chǔ)，并建構(gòu)了一個(gè)整合規(guī)則、規(guī)范以及認(rèn)知三要素，在國(guó)家層面描繪組織外部環(huán)境的綜合框架（Country Institutional Profile）[29]。其中，規(guī)制要素是指特定國(guó)家環(huán)境中，限定個(gè)人行為選擇集合以及約束個(gè)人行為的法律法規(guī);規(guī)范要素是指既定國(guó)家有關(guān)人性和個(gè)人行為的社會(huì)規(guī)范、價(jià)值、信念和假設(shè);認(rèn)知要素是指在一個(gè)國(guó)家，人們廣泛共享的社會(huì)知識(shí)和認(rèn)知類別（比如圖式或固定模式）。雖然Kosotva提出的分析框架多應(yīng)用于測(cè)量對(duì)比不同國(guó)家或不同地區(qū)制度環(huán)境差異對(duì)特定行業(yè)、企業(yè)組織或個(gè)人的影響[30]，但是，不容否定的是，制度環(huán)境三維度理論框架開(kāi)創(chuàng)性地整合了制度三大基礎(chǔ)要素，為從制度環(huán)境視角研究國(guó)家層面組織外部環(huán)境對(duì)組織或個(gè)人行為的影響，提供了一個(gè)更為全面的理論分析框架。而本文研究的中心，也即試圖從制度環(huán)境視角探析國(guó)家層面制度環(huán)境是如何導(dǎo)致地方政府公共文化政策執(zhí)行阻滯生成的。由此，制度環(huán)境三維度理論框架適用于本文的研究。

有鑒于此，本文試圖借鑒學(xué)者Kosotva的制度環(huán)境三維度理論架構(gòu)，將影響公共文化政策執(zhí)行的復(fù)雜制度環(huán)境分為規(guī)制維度、規(guī)范維度以及認(rèn)知維度，并從這三個(gè)維度來(lái)分析我國(guó)國(guó)家制度環(huán)境對(duì)地方政府公共文化政策執(zhí)行阻滯的影響，及其背后的生成邏輯（見(jiàn)表1）。其中，規(guī)制維度是指有關(guān)公共文化發(fā)展與治理的正式制度支持，主要包括相關(guān)法律法規(guī)、行政規(guī)章以及政策文件等。這些規(guī)制設(shè)定了公共文化政策執(zhí)行者的行為選擇集以及對(duì)執(zhí)行行為進(jìn)行獎(jiǎng)懲、約束和規(guī)范的規(guī)則體系。規(guī)范維度是指有關(guān)公共文化政策執(zhí)行的社會(huì)規(guī)范和價(jià)值觀。有關(guān)公共文化發(fā)展廣泛共享的社會(huì)規(guī)范和價(jià)值觀會(huì)在公共文化政策執(zhí)行活動(dòng)中影響或規(guī)范政策執(zhí)行行為。認(rèn)知維度則是指在外在文化框架影響下，政策執(zhí)行主體對(duì)公共文化發(fā)展廣泛共享的認(rèn)知。

表1 制度環(huán)境三維度理論框架

注：此分析框架是在Tatiana Kosotva制度環(huán)境三維度理論框架的基礎(chǔ)上拓展與修正而來(lái)。其中，規(guī)制維度的具體制度內(nèi)容是筆者基于阻滯表現(xiàn)進(jìn)行的對(duì)應(yīng)性總結(jié);規(guī)范維度和認(rèn)知維度具體制度內(nèi)容是筆者基于已有理論框架對(duì)兩者的定義，以及結(jié)合公共文化政策執(zhí)行這一特定研究問(wèn)題進(jìn)行的制度內(nèi)容重釋。

1.規(guī)制維度：不同規(guī)制影響下的政策執(zhí)行阻滯

根據(jù)已有研究，學(xué)者多將影響公共政策執(zhí)行規(guī)制維度的具體內(nèi)容概括為政治激勵(lì)、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)以及組織制度。而下文將基于我國(guó)地方政府公共文化政策執(zhí)行阻滯的當(dāng)下表現(xiàn)，探討規(guī)制維度對(duì)公共文化政策執(zhí)行阻滯的影響及其背后的生成邏輯。

（1）績(jī)效考核與高壓?jiǎn)栘?zé)：“目標(biāo)指標(biāo)化”以及“無(wú)考核、無(wú)行動(dòng)”的策略選擇

在地方政府中，上級(jí)政府為了保證下級(jí)政府按時(shí)完成指標(biāo)任務(wù)，使公共文化政策得到有效執(zhí)行，通常會(huì)制定系列績(jī)效考核規(guī)則或者系列考核競(jìng)賽機(jī)制對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行考核。我國(guó)干部人事管理體制決定了上一級(jí)擁有下一級(jí)官員任命和晉升的權(quán)力。在這種情況下，下一級(jí)政策執(zhí)行者為了確保自身仕途不受影響，面對(duì)嚴(yán)格的績(jī)效考核機(jī)制，不得不調(diào)動(dòng)所有資源和力量達(dá)成上級(jí)安排的任務(wù)。然而，上級(jí)考核往往緊緊圍繞考核指標(biāo)進(jìn)行，而且考核指標(biāo)多為易測(cè)量的量化指標(biāo)。由此，地方政府多偏好于完成易于考核的量化指標(biāo)，將政策目標(biāo)指標(biāo)化。

在H市文化新聞出版廣電局調(diào)研過(guò)程中，一位部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的講話反映了當(dāng)前我國(guó)公共文化政策在績(jī)效考核機(jī)制下“目標(biāo)指標(biāo)化”的典型執(zhí)行阻滯困境：“當(dāng)時(shí)創(chuàng)建國(guó)家公共文化服務(wù)示范區(qū)的時(shí)候，‘三館一站一室等文化設(shè)施建設(shè)只對(duì)市縣一級(jí)的要求強(qiáng)烈一些，所以市縣一級(jí)的都做好了達(dá)標(biāo)了。而區(qū)一級(jí)的有的就不用說(shuō)了，沒(méi)有的就都去講困難了。我們當(dāng)時(shí)也要求各區(qū)去做，他們也做了，就是把一些學(xué)校利用不好的圖書(shū)館等場(chǎng)地搞過(guò)來(lái)，有兩個(gè)區(qū)從形式上把這個(gè)圖書(shū)館、文化館建起來(lái)了，那么這個(gè)達(dá)標(biāo)大家心里都很清楚都是從形式上建起來(lái)的?！保?01612HHP）

由此，在問(wèn)責(zé)制度環(huán)境下，地方政策執(zhí)行者為了減小壓力以及少承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，選擇無(wú)考核即無(wú)行動(dòng)的行動(dòng)策略，致使公共文化政策執(zhí)行出現(xiàn)“無(wú)考核、無(wú)行動(dòng)”的阻滯現(xiàn)象。

（2）財(cái)稅分權(quán)與政治晉升：地方政府新行動(dòng)邏輯下的服從力不足

財(cái)稅分權(quán)是指我國(guó)20世紀(jì)90年代開(kāi)始的分稅制改革，即試圖通過(guò)中央與地方事權(quán)與支出范圍的厘清實(shí)現(xiàn)中央與地方財(cái)政收入的合理劃分[32]。政治晉升是指政府官員，除了關(guān)心地方財(cái)政收入以外，更關(guān)心其在官場(chǎng)的“升遷”機(jī)遇，致使地方政府行為逐漸形成了一種以追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為基礎(chǔ)的“晉升錦標(biāo)賽”模式[33]。

以分稅制為基礎(chǔ)的財(cái)稅分權(quán)為地方政府爭(zhēng)取財(cái)政資源提供了較為明確的制度基礎(chǔ)，在一定程度上增加了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力。但與此同時(shí)，中央與地方事權(quán)與支出范圍事實(shí)上的錯(cuò)位和混亂給地方財(cái)政造成了不小壓力，尤其是經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的中小城市以及資源稟賦差、經(jīng)濟(jì)落后的中西部地區(qū)更是常年入不敷出。在中央“高位推動(dòng)”公共文化政策的考核環(huán)境下，地方政府為了應(yīng)對(duì)上級(jí)考核，投入巨額財(cái)政收入發(fā)展公共文化。然而，公共文化發(fā)展并不具備快速產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的潛能。為此，當(dāng)前仍是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)的政治晉升壓力與需要巨大財(cái)政投入?yún)s無(wú)直接經(jīng)濟(jì)效益的公共文化發(fā)展之間形成了顯著沖突。于是，地方政府只有轉(zhuǎn)換其行動(dòng)邏輯，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共文化發(fā)展與政治晉升的某種均衡。在這一過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，有雄厚經(jīng)濟(jì)實(shí)力同時(shí)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和公共文化的發(fā)展目標(biāo)，而且可以在中央號(hào)召的“文化強(qiáng)國(guó)”“文化強(qiáng)省”⑤等競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域爭(zhēng)得先進(jìn)，獲取更多的政治晉升資源，如東部Z省[34]。而在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，便只能更多地像S市文體新廣局L官員所提出的那樣實(shí)行“文化搭臺(tái)、經(jīng)濟(jì)唱戲”，即將公共文化發(fā)展與文化旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)、文化創(chuàng)意園等文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，力圖以文化發(fā)展服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由此，在地方政府以“經(jīng)濟(jì)發(fā)展+公共文化發(fā)展”獲取政治晉升機(jī)會(huì)的新行動(dòng)邏輯下，地方政府關(guān)注的是公共文化發(fā)展與文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的良好對(duì)接，而對(duì)于完全由政府財(cái)政兜底支出且缺乏直接經(jīng)濟(jì)效益潛能的公共文化服務(wù)則服從力不足，致使我國(guó)公共文化政策執(zhí)行阻滯。

（3）低效的政策監(jiān)督機(jī)制：政策監(jiān)控乏力下的政策規(guī)劃畸變

經(jīng)過(guò)20多年分權(quán)改革，地方政府已不再是一個(gè)單純被控客體和中央指令的“傳聲筒”，而是在決定和處理本行政區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)等方面擁有越來(lái)越多的自主權(quán)。但是，中央對(duì)地方的監(jiān)督并沒(méi)有像“分權(quán)威權(quán)主義”論者所提出的那樣，能夠通過(guò)縱向和橫向監(jiān)督的結(jié)合對(duì)地方實(shí)行良好監(jiān)督[35]。在縱向監(jiān)督上，中央和上級(jí)政府雖然可以通過(guò)人事權(quán)影響處于關(guān)鍵決策崗位的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，但是卻無(wú)法對(duì)下級(jí)政府的日常行為進(jìn)行有效干預(yù)，而且自上而下的內(nèi)部監(jiān)督也因信息不對(duì)稱等問(wèn)題致使對(duì)下級(jí)政府政策執(zhí)行的監(jiān)督成本巨大。因而，縱向監(jiān)督乏力使黨政干部逆向選擇的成本低，易于造成政策規(guī)劃的畸變。而在橫向監(jiān)督上，地方各級(jí)人民代表大會(huì)和司法體系等橫向問(wèn)責(zé)機(jī)制是中央用以引導(dǎo)、規(guī)范地方政府行為的關(guān)鍵性制度安排，但是目前地方人民代表大會(huì)和司法體系的發(fā)展不完善，不能有效監(jiān)督政策執(zhí)行者的行為[36]。另外，橫向同級(jí)監(jiān)察獨(dú)立性差，因?yàn)橥?jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)通常是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人往往由同級(jí)黨委或行政機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)成員決定或兼任，而且其政治晉升、職位編制、工作待遇等也由同級(jí)政府負(fù)責(zé)?？傊v向和橫向上的監(jiān)督體制乏力，使中央與地方委托代理關(guān)系處于極大的道德風(fēng)險(xiǎn)中，致使我國(guó)公共文化政策執(zhí)行或多或少地出現(xiàn)政策規(guī)劃畸變的阻滯現(xiàn)象。

（4）高度分化的組織結(jié)構(gòu)：政策執(zhí)行中的象征性賦權(quán)

目前，我國(guó)政府部門(mén)組織制度主要為單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式和層級(jí)節(jié)制的科層制組織形式，而兩者的結(jié)合為公共文化政策執(zhí)行構(gòu)筑了一個(gè)高度分化的組織環(huán)境[37]。因?yàn)樽陨隙聦蛹?jí)節(jié)制的科層制組織形式則使各層級(jí)政府以及各層級(jí)職能部門(mén)之間形成縱向“條條分割”的壓力型關(guān)系;單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式使各個(gè)地方政府之間及同一政府內(nèi)部各個(gè)職能部門(mén)之間形成橫向“塊塊分離”的相互競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。在縱向“條條分割”的壓力型體制下，公共文化政策的執(zhí)行任務(wù)層層下放直至基層，然后再?gòu)幕鶎訉訉酉蛏蠀R報(bào)。按照“權(quán)責(zé)一致”原則，上級(jí)政府原本應(yīng)該做到“權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事走”。然而，在現(xiàn)有下級(jí)向上級(jí)負(fù)責(zé)的官僚體制下，往往只有不斷地責(zé)任下移，卻沒(méi)有充足的自上而下的資源支持[38]。一些缺乏財(cái)政支持的地方政策執(zhí)行者甚至只能靠項(xiàng)目資金的調(diào)度或截留來(lái)保證政策執(zhí)行所需資金。另外，在橫向各層級(jí)職能部門(mén)“塊塊分離”的相互競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系下，公共文化政策執(zhí)行所需的信息和資源共享也難以保障，下級(jí)尤其是基層公共文化政策執(zhí)行者在執(zhí)行政策時(shí)不得不花費(fèi)巨大的精力協(xié)調(diào)各級(jí)相關(guān)職能部門(mén)之間的關(guān)系。在這樣的情況下，公共文化政策執(zhí)行存在客觀因素影響下的服從力不足、政策目標(biāo)偏移等阻滯行為。總之，高度分化的組織結(jié)構(gòu)不僅造成象征性賦權(quán)下的政策執(zhí)行阻滯，而且為政策執(zhí)行阻滯提供了穩(wěn)定的組織制度基礎(chǔ)。

2.規(guī)范維度：社會(huì)對(duì)公共文化政策執(zhí)行的“強(qiáng)規(guī)范”和“弱價(jià)值觀”

規(guī)范維度是指有關(guān)公共文化政策執(zhí)行的社會(huì)規(guī)范和價(jià)值觀。其中，“規(guī)范”是指有關(guān)公共文化政策執(zhí)行應(yīng)該如何完成，以及政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)所要求的合法方式或手段的各種制度;而“價(jià)值觀”是指社會(huì)對(duì)公共文化政策執(zhí)行所偏好的觀念，以及用來(lái)比較和評(píng)價(jià)政策執(zhí)行行為的各種標(biāo)準(zhǔn)[39]。

改革開(kāi)放至今，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，物質(zhì)生活與精神生活水平也大幅提升，同時(shí)，人民群眾對(duì)公共文化服務(wù)需求也越來(lái)越大。事實(shí)上，近八年來(lái)，全國(guó)公共圖書(shū)館僅僅增加8%，而總流通人數(shù)卻增加了79%，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東中部地區(qū)更是翻番⑥。

在我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的新時(shí)代背景下，通過(guò)系列公共文化政策促進(jìn)公共文化均衡且充分發(fā)展成為廣大人民群眾的共同期待。另外，從十六大以來(lái)，黨和國(guó)家為了推進(jìn)公共文化服務(wù)發(fā)展，已制定系列公共文化政策，全面部署現(xiàn)代化公共文化服務(wù)體系的建設(shè)，并提出2020年基本建成現(xiàn)代化公共文化服務(wù)體系。根據(jù)《中國(guó)文化文物統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)，國(guó)家對(duì)公共文化發(fā)展的財(cái)政投入從2002年的83.66億元增長(zhǎng)到2015年的682.97億元;全國(guó)公共文化機(jī)構(gòu)由2002年的51140個(gè)增長(zhǎng)到了2015年的63427個(gè)⑦。總之，廣大人民群眾對(duì)公共文化服務(wù)的強(qiáng)期許，以及黨和國(guó)家對(duì)保障人民基本文化權(quán)益的高度重視，為公共文化政策執(zhí)行者提供了一種強(qiáng)有力且廣泛共享的社會(huì)規(guī)范。而且，這種社會(huì)規(guī)范為地方政府執(zhí)行公共文化政策營(yíng)造了較強(qiáng)的外部壓力，對(duì)地方政府積極執(zhí)行公共文化政策、實(shí)現(xiàn)公共文化政策目標(biāo)有較大的規(guī)范和推動(dòng)作用。

然而，與此同時(shí)，目前有關(guān)比較和評(píng)價(jià)公共文化政策執(zhí)行者行為的各種標(biāo)準(zhǔn)，卻遠(yuǎn)沒(méi)有形成系統(tǒng)的價(jià)值觀體系，致使社會(huì)民眾很難對(duì)政策執(zhí)行者進(jìn)行評(píng)價(jià)和約束。本文將這種現(xiàn)象稱為“弱價(jià)值觀”的形成。其形成主要有兩方面的原因：一是由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展區(qū)域不均衡，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后的中西部地區(qū)仍在追求物質(zhì)生活的充足，對(duì)于公共文化等精神生活的需求依然相對(duì)較小。在H省H市進(jìn)行實(shí)地調(diào)查時(shí)，一位駐村干部這樣說(shuō)道：“像我們這種經(jīng)濟(jì)不太好的地方，能搞好起碼的生活，送小孩子多讀點(diǎn)書(shū)就很好了。老百姓對(duì)公共文化的需求不大，雖然他們也承認(rèn)這些很好，但是他們害怕花錢(qián)，甚至是不敢奢求?！保?01706HHP）由此，在公共文化需求不均衡的情況下，有關(guān)評(píng)價(jià)政策執(zhí)行者行為的主觀標(biāo)準(zhǔn)及有助于公共文化發(fā)展的各種價(jià)值觀念很難在需求不充分的地區(qū)形成，也就難以形成有助于公共文化政策執(zhí)行的廣泛共享的價(jià)值觀。二是在公眾參與公共文化服務(wù)供給程度低、公眾監(jiān)督政策執(zhí)行主體困難以及公民參政議政發(fā)展不充分等問(wèn)題的影響下，人民群眾對(duì)公共文化政策執(zhí)行主體的具體活動(dòng)不甚了解，而且也沒(méi)有強(qiáng)烈的抑或是成熟的參政議政意識(shí)，也很難形成廣泛共享的評(píng)價(jià)政策執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)以及有助于政策執(zhí)行的各種價(jià)值觀念前提[40]。在這種情況下，雖然公共文化政策執(zhí)行有強(qiáng)有力且廣泛共享的社會(huì)規(guī)范進(jìn)行約束，但是卻沒(méi)有形成相匹配的評(píng)價(jià)政策執(zhí)行主體行為的廣泛共享標(biāo)準(zhǔn)，即價(jià)值觀體系。這種“弱價(jià)值觀”格局降低了社會(huì)規(guī)范對(duì)地方政府有效執(zhí)行公共文化政策的約束作用，助長(zhǎng)了公共文化政策執(zhí)行阻滯新現(xiàn)象的生成。

3.認(rèn)知維度：政策執(zhí)行主體對(duì)公共文化政策執(zhí)行的重視度不夠

認(rèn)知維度是指在外在文化框架影響下，公共文化政策執(zhí)行主體對(duì)公共文化政策執(zhí)行的穩(wěn)定性認(rèn)知。認(rèn)知是外部世界刺激與個(gè)人機(jī)體反應(yīng)的中介，是關(guān)于世界內(nèi)化于個(gè)體的系列符號(hào)象征[41]。因此，外在文化框架對(duì)公共文化政策的重視度能夠很好地反映于政策執(zhí)行個(gè)體的行為上[42]。

新中國(guó)成立初，我國(guó)公共文化政策主要體現(xiàn)在文化意識(shí)形態(tài)方面，即通過(guò)報(bào)刊、戲劇、電影、美術(shù)等宣傳工具推進(jìn)社會(huì)主義文化建設(shè)。在當(dāng)時(shí)，全國(guó)公共文化機(jī)構(gòu)數(shù)量少，且多積聚在城市。改革開(kāi)放后，黨和國(guó)家非常重視公共文化建設(shè)，比如《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第六個(gè)五年計(jì)劃（1981-1985）》首次將文化建設(shè)納入規(guī)劃安排。隨后，黨和國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了系列公共文化政策，如《文化部關(guān)于?。ㄗ灾螀^(qū)、市）圖書(shū)館工作條例》（1982年）、《群眾藝術(shù)館、文化館管理辦法》（1992年）、《文化部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村文化建設(shè)的意見(jiàn)》（1998年）、《文化部關(guān)于實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，加強(qiáng)西部文化建設(shè)的意見(jiàn)》（2000年）等等。但是，由于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，各級(jí)政府多通過(guò)“以文養(yǎng)文”形式支撐公共文化服務(wù)供給[43]?？v觀改革開(kāi)放至20世紀(jì)末，國(guó)家對(duì)公共文化事業(yè)發(fā)展的年度總支出，“七五”時(shí)期僅有10億至15億左右，“八五”時(shí)期僅有17億至33億左右，九五時(shí)期才有較為明顯提高，2000年達(dá)到63.16億元⑧?？偟膩?lái)說(shuō)，從改革開(kāi)放至20世紀(jì)90年代末，國(guó)家和各級(jí)政府均以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，社會(huì)的總體認(rèn)知是“經(jīng)濟(jì)發(fā)展才是硬道理”。相應(yīng)地，整個(gè)社會(huì)對(duì)公共文化政策及其執(zhí)行的重視度不高。其實(shí)，在這一時(shí)期，廣大民眾以改善基本生存條件為主，也缺乏追求公共文化生活的意識(shí)。

到21世紀(jì)初，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，黨和國(guó)家也愈益重視公共文化建設(shè)，比如在《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》中第一次開(kāi)辟專章對(duì)“繁榮社會(huì)主義文化，提高文化生活質(zhì)量”進(jìn)行了全面規(guī)劃和部署。在這一時(shí)期， 公共文化政策執(zhí)行得到了更多重視，但是在仍以“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”為主要考核指標(biāo)以及以追求“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”獲取政治晉升的大環(huán)境下，公共文化政策執(zhí)行仍不可能構(gòu)成地方政府的主要工作。在訪談中，H省S市文化部門(mén)官員對(duì)“現(xiàn)今，公共文化政策執(zhí)行最主要的是什么”問(wèn)題的回答直接證實(shí)了這一點(diǎn)：“說(shuō)到底，還是領(lǐng)導(dǎo)不夠重視，我們幾次拿著國(guó)家相關(guān)政策找市領(lǐng)導(dǎo)要求落實(shí)，都沒(méi)有回復(fù)。市領(lǐng)導(dǎo)還不太高興，說(shuō)‘我們想集中力量好好發(fā)展下經(jīng)濟(jì)，你們總不支持。當(dāng)然，我們也理解市領(lǐng)導(dǎo)，他們壓力也很大，有太多的事情要做。”（201703HSW）總之，以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為中心，對(duì)公共文化政策執(zhí)行不夠重視是公共文化政策執(zhí)行主體面臨的認(rèn)知環(huán)境。在這種環(huán)境下，地方政府以及公共文化政策執(zhí)行者也會(huì)受到外部文化認(rèn)知環(huán)境潛移默化的影響，忽視公共文化政策執(zhí)行的重要性。這一制度維度對(duì)公共文化政策執(zhí)行的影響，尤其體現(xiàn)在地方政府對(duì)公共文化發(fā)展經(jīng)費(fèi)保障相關(guān)政策執(zhí)行服從力不足上。

4.不同制度維度相結(jié)合影響下的政策執(zhí)行阻滯固化

斯科特（Richard W.Scott）在強(qiáng)調(diào)制度三大構(gòu)成要素的各自獨(dú)特特征和運(yùn)行模式后，重申了一個(gè)重要事實(shí)：“即眾多學(xué)者發(fā)現(xiàn)，在實(shí)際生活中的大多數(shù)制度形式中，并非是某一單獨(dú)的制度要素在起作用，而是三大基礎(chǔ)要素之間的不同組合在起作用。在我們穩(wěn)定的社會(huì)系統(tǒng)中，很多實(shí)踐穩(wěn)定存在且重復(fù)再生，是因?yàn)檫@些實(shí)踐被人們視若當(dāng)然而接受，得到了規(guī)范的許可和權(quán)威化的支持。這些制度要素結(jié)合在一起，所產(chǎn)生的強(qiáng)大力量是驚人的?！盵44]

事實(shí)上，我國(guó)地方政府公共文化政策執(zhí)行阻滯的諸種表現(xiàn)同樣是三大制度要素相結(jié)合影響下的結(jié)果。首先，具有國(guó)家強(qiáng)制性、由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的規(guī)制維度，其高度分化的組織結(jié)構(gòu)為公共文化政策執(zhí)行阻滯提供了穩(wěn)定的組織制度環(huán)境;財(cái)稅分權(quán)下的地方財(cái)政和政治晉升壓力、高壓的問(wèn)責(zé)與績(jī)效考核機(jī)制以及低效的政策監(jiān)督機(jī)制，給地方政府公共文化政策執(zhí)行阻滯提供了制度驅(qū)動(dòng)力。其次，規(guī)范維度下的“弱價(jià)值觀”使社會(huì)大眾對(duì)公共文化政策執(zhí)行的約束作用低，為政策執(zhí)行阻滯的生成提供了有利的社會(huì)規(guī)范環(huán)境。再者，改革開(kāi)放以來(lái)一直以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要任務(wù)的認(rèn)知框架使地方政府政策執(zhí)行者不能正確認(rèn)知公共文化的重要性，為政策執(zhí)行阻滯的形成提供了相適應(yīng)的認(rèn)知環(huán)境?？傊?，在三大維度所構(gòu)成的復(fù)雜制度環(huán)境影響下，我國(guó)地方政府公共文化政策執(zhí)行阻滯有深刻的制度性成因。更重要的是，規(guī)制維度中的正式制度限定了政策執(zhí)行者的行為選擇集，比如目標(biāo)指標(biāo)化，無(wú)考核無(wú)行動(dòng)，政策規(guī)劃畸變等等，使我國(guó)公共文化政策執(zhí)行阻滯有了權(quán)力的支持;而規(guī)范維度下“弱價(jià)值觀”的形成又使我國(guó)公共文化政策執(zhí)行阻滯得到了社會(huì)規(guī)范的默認(rèn)。尤其是，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心，忽視公共文化發(fā)展的文化認(rèn)知環(huán)境，使政策執(zhí)行者視若當(dāng)然地接受不重視公共文化政策執(zhí)行的行為。概言之，公共文化政策執(zhí)行阻滯被政策執(zhí)行者，抑或是廣大社會(huì)民眾視若當(dāng)然地接受，也得到了規(guī)范許可和權(quán)力支持。由此，在規(guī)制、規(guī)范以及認(rèn)知制度維度相結(jié)合影響下，我國(guó)地方政府公共文化政策執(zhí)行面臨著穩(wěn)定存在且重復(fù)再生的阻滯生成環(huán)境，而且在與制度環(huán)境的互動(dòng)中成為一個(gè)制度化了的非正式行為，并由此形成政策執(zhí)行阻滯固化（見(jiàn)圖1）。

圖1 公共文化政策執(zhí)行阻滯中不同制度維度的關(guān)系

具體來(lái)說(shuō)，雖然三大制度維度并不是三者缺一不可的關(guān)系，但其中每一制度維度都會(huì)強(qiáng)化當(dāng)下制度環(huán)境對(duì)公共文化政策執(zhí)行阻滯的塑造作用，且相互結(jié)合產(chǎn)生更強(qiáng)大的力量。在這個(gè)意義上，當(dāng)下各種公共文化政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象可以說(shuō)是復(fù)雜制度環(huán)境的產(chǎn)物。在調(diào)研過(guò)程中，談及“中央三令五申基層文化站的重要性下，為什么政策仍舊無(wú)法落實(shí)，以致基層文化陣地流失情況越來(lái)越嚴(yán)重”這一問(wèn)題時(shí)，一位基層公共文化政策執(zhí)行者說(shuō)道：“這個(gè)問(wèn)題我們個(gè)人是解決不了的，找上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)他們也總說(shuō)沒(méi)辦法。這是大環(huán)境的問(wèn)題，一二十年了都是這樣。” （201703HSL）這樣的回答正體現(xiàn)了在復(fù)雜制度環(huán)境影響下，文化站建設(shè)相關(guān)政策的執(zhí)行阻滯是復(fù)雜制度環(huán)境的產(chǎn)物。其根源在于，對(duì)于社會(huì)大環(huán)境以及地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)公共文化發(fā)展的不重視，他們無(wú)從改變;面對(duì)地方政府本應(yīng)落實(shí)卻沒(méi)有落實(shí)的政策，以及本應(yīng)到位卻沒(méi)有到位的經(jīng)費(fèi)，在當(dāng)前上級(jí)決定下級(jí)任命的體制下，政策執(zhí)行比較消極;而規(guī)制維度中有關(guān)公共文化政策執(zhí)行的正式制度也限定了政策執(zhí)行者的行為選擇集。

四、結(jié)論與討論

公共文化政策執(zhí)行是國(guó)家治理公共文化發(fā)展的載體，也是保障人民基本文化權(quán)益，滿足人民群眾美好生活期待的制度性根本保障。因此，研究公共文化政策執(zhí)行阻滯，并探析地方政府公共文化政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象生成的制度性成因是一個(gè)有價(jià)值且值得廣泛關(guān)注的研究問(wèn)題。本文基于多地調(diào)研所積累的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，以及運(yùn)用Kosotva的制度環(huán)境三維度理論框架對(duì)我國(guó)地方政府公共文化政策執(zhí)行阻滯的研究得出了以下幾個(gè)重要結(jié)論：（1）基于經(jīng)驗(yàn)材料對(duì)地方政府公共文化政策執(zhí)行阻滯的實(shí)際情況進(jìn)行探索性的總結(jié)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)下地方政府公共文化政策執(zhí)行有四種典型的阻滯表現(xiàn)：一是量化指標(biāo)取代政策目標(biāo)的目標(biāo)偏移;二是無(wú)考核無(wú)行動(dòng)的內(nèi)在動(dòng)力缺失;三是有令不行、有禁不止的服從力不足;四是規(guī)劃畸變下的政策歪曲和政策失敗。（2）在規(guī)制、規(guī)范和認(rèn)知三維度構(gòu)成的復(fù)雜制度環(huán)境影響下，地方政府公共文化政策執(zhí)行阻滯的生成具有深刻的制度性成因。比如：規(guī)制維度下，績(jī)效考核與問(wèn)責(zé)使公共文化政策執(zhí)行者選擇“目標(biāo)指標(biāo)化”以及“無(wú)考核無(wú)行動(dòng)”的策略;財(cái)稅分權(quán)與政治晉升使地方政府轉(zhuǎn)變行動(dòng)邏輯，選擇性投入與文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)相關(guān)聯(lián)的公共文化發(fā)展導(dǎo)致部分公共文化政策的執(zhí)行缺乏服從力;縱向和橫向上的低效監(jiān)督使公共文化政策執(zhí)行出現(xiàn)政策規(guī)劃畸變;高度分化的組織結(jié)構(gòu)使公共文化政策在象征性賦權(quán)下執(zhí)行力不足;規(guī)范維度下，公共文化發(fā)展的“強(qiáng)規(guī)范”缺乏必要的“強(qiáng)價(jià)值觀”支持，為公共文化政策執(zhí)行阻滯提供了有利的社會(huì)規(guī)范環(huán)境;認(rèn)知維度下，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的社會(huì)認(rèn)知使地方政府忽視公共文化發(fā)展的重要性，進(jìn)一步促成公共文化政策執(zhí)行阻滯。（3）在規(guī)制、規(guī)范以及認(rèn)知三大制度維度相結(jié)合的影響下，地方政府公共文化政策執(zhí)行阻滯面臨著穩(wěn)定存在且重復(fù)再生的生成環(huán)境，而且，在與制度環(huán)境的不斷互動(dòng)中成為一個(gè)制度化了的非正式行為，由此促成我國(guó)地方政府公共文化政策執(zhí)行阻滯固化。

其實(shí)，以上結(jié)論與一些學(xué)者運(yùn)用組織社會(huì)學(xué)相關(guān)理論研究政府行為和政策執(zhí)行所提出的解釋觀點(diǎn)大體上相一致。比如：周雪光提出“基層共謀行為”不能簡(jiǎn)單地歸咎于政府官員或執(zhí)行人員的素質(zhì)或能力，其穩(wěn)定存在和重復(fù)再生是政府組織結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境的產(chǎn)物[45];陳家健等指出高度分化的科層機(jī)構(gòu)降低了政策執(zhí)行力，使很多國(guó)家政策的執(zhí)行廢止或走樣[46]。不同之處在于，本文運(yùn)用組織社會(huì)學(xué)家Meyer和Rowan提出的制度環(huán)境概念以及Kosotva提出的制度環(huán)境三維度理論框架，創(chuàng)新性地將研究政策執(zhí)行的制度環(huán)境擴(kuò)展為規(guī)制、規(guī)范以及認(rèn)知三維度。而這正是本文的主要價(jià)值所在，因?yàn)檫\(yùn)用制度環(huán)境三維度理論框架能更全面地展現(xiàn)復(fù)雜制度環(huán)境是如何導(dǎo)致公共文化政策執(zhí)行阻滯生成的，而且，本文對(duì)地方政府公共文化政策執(zhí)行阻滯固化這一重要現(xiàn)象的發(fā)現(xiàn)，也來(lái)源于筆者從三大制度維度對(duì)公共文化政策執(zhí)行阻滯生成機(jī)制的探究。值得指出的是，雖然公共文化政策執(zhí)行阻滯具有不同政策類型下的特殊表現(xiàn)形式與運(yùn)行特征。但是，本文的研究結(jié)論能較好地適用于非核心任務(wù)公共政策領(lǐng)域的執(zhí)行研究，而能否適用于其他政策類型領(lǐng)域，尚需進(jìn)一步研究加以證實(shí)。需要補(bǔ)充的是，三大維度對(duì)公共文化政策執(zhí)行的影響，除了相互強(qiáng)化以外，可能還存在不同維度之間的相互嵌入。后續(xù)研究還可以挖掘地方政府成功執(zhí)行公共文化政策的案例，研究怎樣將政策執(zhí)行的制度性阻滯因素轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M(jìn)因素;同時(shí)，也可以以案例研究的形式，深度探析不同制度維度影響下，公共文化政策執(zhí)行阻滯的生成機(jī)制。

注釋：

①雖然學(xué)術(shù)界對(duì)新制度主義的界定仍有爭(zhēng)議，但是相對(duì)于以康芒斯、凡勃倫等學(xué)者為代表的舊制度主義思想而言，后代學(xué)者有關(guān)制度的理論思想逐漸被視為“一種新制度理論”的出現(xiàn)。而且，隨著新制度主義理論的發(fā)展，新制度主義日漸發(fā)展為經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科的新制度主義理論，同樣，每個(gè)學(xué)科的新制度主義理論也分有不同流派。

②組織社會(huì)學(xué)代表學(xué)者John W.Meyer和Brian Rowan（1977）將制度化定義為：“某個(gè)特定的組織行為或組織結(jié)構(gòu)被社會(huì)或組織環(huán)境中有關(guān)各方所廣泛接受，從而具有合法性或合理性的現(xiàn)象?！?/p>

③本文采用John W.Meyer和Brian Rowan（1977）對(duì)制度環(huán)境的定義，即制度環(huán)境是指一個(gè)組織所處環(huán)境中的法律制度、文化、社會(huì)規(guī)范、觀念等為人們“廣泛接受”的社會(huì)事實(shí)。

④本文涉及的地方政府公共文化政策執(zhí)行的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，均為筆者跟隨武漢大學(xué)“國(guó)家文化管理體制改革”研究團(tuán)隊(duì)，于2016年9月至2018年6月，在武漢市、隨州市、黃石市、廈門(mén)市、深圳市等地進(jìn)行實(shí)地調(diào)研積累所得。另外，受限于調(diào)研團(tuán)隊(duì)的時(shí)間安排，筆者僅關(guān)注了公共文化服務(wù)體系建設(shè)相關(guān)政策在地方政府執(zhí)行的實(shí)際情況，但是，這并不影響經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)的代表性。因?yàn)楣参幕?wù)體系建設(shè)相關(guān)政策具體包括公共文化產(chǎn)品生產(chǎn)供給、設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與管理、資金人才技術(shù)保障、組織支撐和運(yùn)行評(píng)估等政策，涉及公共文化發(fā)展的方方面面。因此，以公共文化服務(wù)體系建設(shè)相關(guān)政策在地方政府執(zhí)行的實(shí)際情況來(lái)展現(xiàn)公共文化政策在地方政府執(zhí)行的整體情況，具有較好的代表性，也有助于筆者更深入地觀察和了解。

⑤中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議審議通過(guò)《中共中央關(guān)于深化文化體制改革推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問(wèn)題的決定》，并提出努力建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)。隨即，各省在十七屆六中會(huì)議的精神號(hào)召下，紛紛將文化強(qiáng)省納入發(fā)展目標(biāo)，如浙江、湖南等省。

⑥根據(jù)2016年《中國(guó)文化文物統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)整理而得。

⑦根據(jù)2016年《中國(guó)文化文物統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)整理而得。

⑧根據(jù)2016年《中國(guó)文化文物統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)整理而得。

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