胥大偉

4月8日，國(guó)家發(fā)改委公布了《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》，其中提到穩(wěn)步增設(shè)一批中小城市，落實(shí)非縣級(jí)政府駐地特大鎮(zhèn)設(shè)市。推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革擴(kuò)面提質(zhì)增效，解決法律授權(quán)、財(cái)政體制、人員編制統(tǒng)籌使用等問(wèn)題。

“沉寂”多年一直未有實(shí)質(zhì)性推動(dòng)的鎮(zhèn)改市，又一次被推至政策的“風(fēng)口”上。

中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家李鐵認(rèn)為，鎮(zhèn)改市是個(gè)大趨勢(shì)，改革的方向已明確，未來(lái)將會(huì)放開(kāi)設(shè)市，而打開(kāi)這個(gè)閘口，將使更多具有條件的城市擁有更好的發(fā)展機(jī)會(huì)，“釋放壓力、增加權(quán)力”。

隨著國(guó)家層面相關(guān)信號(hào)的釋出，鎮(zhèn)改市已處在政策“開(kāi)閘”的前夜，大幕徐徐拉開(kāi)。

擴(kuò)權(quán)困境

龍港鎮(zhèn)隸屬浙江省溫州市蒼南縣，地處溫州南部，渾黃的鰲江在這里入海，波濤狀如“巨鰲負(fù)山”，鰲江成了分割鰲江鎮(zhèn)和龍港鎮(zhèn)的天然界限。位于鰲江南岸的龍港鎮(zhèn)，早已崛起成為一個(gè)“巨無(wú)霸”。

龍港鎮(zhèn)現(xiàn)轄14個(gè)社區(qū)、171個(gè)行政村、22個(gè)居民區(qū)，轄區(qū)面積183.99平方公里，常住人口37.87萬(wàn)，2018年實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值305億元，財(cái)政總收入達(dá)24.6億元，已超過(guò)中西部一些地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)體量。

在龍港體量“膨脹”的過(guò)程中，鎮(zhèn)政府的權(quán)力配置與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求之間矛盾尖銳，突破體制藩籬的呼聲從未間斷。

2016年3月，民建中央曾先后4次赴龍港開(kāi)展調(diào)研。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，龍港鎮(zhèn)財(cái)政收入占蒼南縣50.3%，但可用財(cái)力只占11.6%;常住人口占36.7%，但行政事業(yè)單位人員卻只占2.8%。

縱觀龍港鎮(zhèn)的歷史，改革是這座“中國(guó)第一座農(nóng)民城”發(fā)展最好的注腳。

1983年，由“水不清，燈不明、路不平”的五個(gè)小漁村“拼湊”而成的龍港鎮(zhèn)獲批成立，懷揣3000元辦公經(jīng)費(fèi)的陳定模成為第一任鎮(zhèn)黨委書(shū)記。陳定模說(shuō)，彼時(shí)蒼南縣也剛從平陽(yáng)縣“分縣而出”，縣城駐地設(shè)在靈溪鎮(zhèn)還是龍港鎮(zhèn)，曾有過(guò)一番爭(zhēng)論，并引起上級(jí)關(guān)注。蒼南縣為了安撫雙方矛盾，決定在龍港設(shè)一個(gè)經(jīng)濟(jì)中心，這也為蒼南縣行政和經(jīng)濟(jì)中心長(zhǎng)期分立埋下伏筆。

陳定?；貞?，建鎮(zhèn)之初，首先碰到的體制障礙就是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，以及嚴(yán)格的戶籍管理制度。

1984年，龍港鎮(zhèn)推出了土地有償使用、戶籍管理和民營(yíng)企業(yè)制度“三大改革”，在全國(guó)率先把土地按照地段分為不同等級(jí)，作為商品來(lái)經(jīng)營(yíng)，解決城鎮(zhèn)資金問(wèn)題。同時(shí)，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城落戶。

當(dāng)時(shí)，龍港鎮(zhèn)向蒼南縣提出“擴(kuò)權(quán)”的要求，希望獲得與縣里同等的審批權(quán)限。最終企業(yè)局、工商局、公安局、計(jì)經(jīng)委等八個(gè)部門(mén)的章歸并為縣計(jì)經(jīng)委的一個(gè)章，“八顆大印”捆在一起蓋章，讓龍港獲得了極大的自主權(quán)，到1990年前后這些權(quán)力基本被收回。

從20世紀(jì)90年代起，龍港經(jīng)歷了二十多年“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”試驗(yàn)，縣權(quán)“三放三收”。

1995年的小城鎮(zhèn)綜合改革，使得龍港鎮(zhèn)在財(cái)政、戶籍管理等7個(gè)方面獲得了部分縣級(jí)管理權(quán)限，但是隨著試點(diǎn)期的結(jié)束，2000年前后大多權(quán)力被收回。2009年龍港鎮(zhèn)被列為溫州強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)。這次改革試點(diǎn)，龍港鎮(zhèn)主要是擴(kuò)充了土地使用權(quán)、財(cái)政支配權(quán)、行政審批權(quán)和事務(wù)管理權(quán)等權(quán)限，建立了龍港城鎮(zhèn)綜合管理執(zhí)法大隊(duì)、龍港行政審批服務(wù)中心等平臺(tái)。2011年進(jìn)行“小城市改革試點(diǎn)”時(shí)，依然按照以往的模式下放了一些權(quán)力，但隨著領(lǐng)銜助推相關(guān)改革的時(shí)任溫州市委書(shū)記陳德榮的離任，各項(xiàng)計(jì)劃也隨即進(jìn)入停滯期。

龍港鎮(zhèn)委副書(shū)記金珍敏表示，龍港鎮(zhèn)前幾輪的擴(kuò)權(quán)改革，鎮(zhèn)里向縣里提出的權(quán)力范疇事項(xiàng)都是有針對(duì)性的，下放的權(quán)力事項(xiàng)很少，這也意味著下放的權(quán)限含金量都比較大。2009年，龍港鎮(zhèn)政府原本申請(qǐng)了88項(xiàng)權(quán)力，但最終僅下放49項(xiàng)，其中財(cái)政、住建、交通等三個(gè)部門(mén)申請(qǐng)下放的權(quán)力有20項(xiàng)，但最終下放僅2項(xiàng)。

鎮(zhèn)級(jí)權(quán)力擴(kuò)張，意味著上級(jí)部門(mén)權(quán)力的縮小。在金珍敏看來(lái)，之所以在擴(kuò)權(quán)改革中會(huì)出現(xiàn)權(quán)力的收放反復(fù)現(xiàn)象，原因就在于牽涉部門(mén)的利益。

此外，龍港鎮(zhèn)前幾輪的擴(kuò)權(quán)改革都是上級(jí)政府主導(dǎo)的，“這種擴(kuò)權(quán)改革跟上級(jí)政府行政主官很有關(guān)系”，在金珍敏看來(lái)，上級(jí)政府行政主官?zèng)Q策或人事變動(dòng)都直接影響擴(kuò)權(quán)改革的結(jié)果。

中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心調(diào)研組一位負(fù)責(zé)人曾在調(diào)研龍港后指出：“看上去，龍港的改革一直在持續(xù)，但每一輪改革，都是原來(lái)下放權(quán)限回收以后，通過(guò)新一輪談判和博弈重新?tīng)?zhēng)取原有權(quán)限，結(jié)果是改革在反復(fù)中不斷倒退?！?/p>

2014年，龍港成為全國(guó)第一批國(guó)家新型城鎮(zhèn)化兩個(gè)鎮(zhèn)級(jí)試點(diǎn)之一，開(kāi)啟了新一輪的擴(kuò)權(quán)改革。金珍敏表示，這一輪的擴(kuò)權(quán)改革下放的權(quán)力事項(xiàng)很多，類(lèi)似安監(jiān)、國(guó)土、住建、城市執(zhí)法等“責(zé)大、權(quán)小”的權(quán)力事項(xiàng)被大量下放至鎮(zhèn)級(jí)，“現(xiàn)在政務(wù)環(huán)境跟過(guò)去不一樣，權(quán)責(zé)一體化之下，權(quán)力大意味著責(zé)任也重”。

然而對(duì)于大量承接下放的縣級(jí)權(quán)限的龍港鎮(zhèn)而言，卻無(wú)法回避沒(méi)有行政主體資格的尷尬。

在中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心的一份報(bào)告里，調(diào)研組提出放權(quán)不能從根本上解決龍港發(fā)展中的問(wèn)題。根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的分局不具備行政執(zhí)法的主體資格，一旦出現(xiàn)行政訴訟，鎮(zhèn)級(jí)分局連應(yīng)訴資格都沒(méi)有。從部門(mén)利益角度出發(fā)，為了保證權(quán)力運(yùn)行中不出問(wèn)題，這成為權(quán)力屢屢被上級(jí)收回的理由。

面對(duì)這份無(wú)法回避的“尷尬”，龍港鎮(zhèn)長(zhǎng)期采用“二號(hào)公章”這項(xiàng)權(quán)宜之計(jì)。“凡是放權(quán)事項(xiàng)涉及縣級(jí)部門(mén)，他們會(huì)另刻一個(gè)公章給鎮(zhèn)里使用?！苯鹫涿艚忉尩?。

事實(shí)上，溫州市、浙江省法制辦甚至國(guó)家層面都在研究相關(guān)事宜，以解決鎮(zhèn)級(jí)政府承接縣級(jí)權(quán)限時(shí)，行政主體資格缺失的問(wèn)題。

2016年12月19日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)并實(shí)施《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，建議省級(jí)政府通過(guò)類(lèi)似于權(quán)力清單的形式，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府授權(quán)。

金珍敏表示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往承接縣級(jí)權(quán)限，省級(jí)層面授權(quán)程序復(fù)雜、操作不易。“省級(jí)授權(quán)是單獨(dú)針對(duì)某一個(gè)特大鎮(zhèn)，還是所有鎮(zhèn)。不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間大小有別，情況不一，很多問(wèn)題需要明確?！?h3>難以獨(dú)立的財(cái)權(quán)

如果說(shuō)特大鎮(zhèn)“擴(kuò)權(quán)”的困境在于缺失法律主體資格的話，那么無(wú)法獲得獨(dú)立的財(cái)權(quán)則直接影響著特大鎮(zhèn)在城市建設(shè)、公共服務(wù)等方面的投入。

在目前的分稅制體制下，按照“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政”的配置原則，從中央到地方共分為五級(jí)財(cái)政，財(cái)政權(quán)力逐層上移，中央擁有最大的財(cái)政權(quán)力。

當(dāng)前，鎮(zhèn)級(jí)政府財(cái)政體制為“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，即當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)收入上交縣里，由縣政府按照地方預(yù)算下?lián)苜Y金。以龍港鎮(zhèn)為例，由于沒(méi)有獨(dú)立財(cái)權(quán)，龍港鎮(zhèn)稅收收入都要先上交到縣里，然后由縣里統(tǒng)籌安排。

龍港鎮(zhèn)財(cái)政局相關(guān)負(fù)責(zé)人坦言，由于龍港屬于“小馬拉大車(chē)”，人口多、建設(shè)項(xiàng)目多、項(xiàng)目體量大、財(cái)政資金投入大，僅去年投入到棚改的資金就達(dá)15億元。另外，小城鎮(zhèn)的財(cái)政支出相當(dāng)一部分需要用于一般公共服務(wù)。特大鎮(zhèn)在集聚大量人口的同時(shí)，也放大了公共服務(wù)供不應(yīng)求、鎮(zhèn)級(jí)政府權(quán)責(zé)不對(duì)稱(chēng)的窘境，加之這些特大鎮(zhèn)并非縣域行政中心，從縣里所獲支持有限。

對(duì)于像龍港這樣的特大鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，受制于鎮(zhèn)級(jí)體制，特別是在治安、交通等方面的公共管理人員嚴(yán)重不足，需要大量外聘人員來(lái)填充行政事業(yè)編制人員的缺口。龍港鎮(zhèn)交管部門(mén)發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，目前龍港鎮(zhèn)擁有近200條馬路，卻只有31名在編交警，為了紓解壓力，龍港鎮(zhèn)外聘97名協(xié)輔警、購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)人員60人。這些費(fèi)用均由鎮(zhèn)本級(jí)財(cái)政來(lái)承擔(dān)。

龍港鎮(zhèn)財(cái)政局上述負(fù)責(zé)人表示，龍港鎮(zhèn)財(cái)政主要收入來(lái)源為土地出讓金，城市建設(shè)需要很多的資金支付，而土地出讓金畢竟有限，縣里核給鎮(zhèn)里的只相當(dāng)于行政事業(yè)的公用經(jīng)費(fèi)，縣里安排預(yù)算的時(shí)候，往往不加考慮，這使得相關(guān)項(xiàng)目支出往往需要鎮(zhèn)里自籌資金解決，造成資金缺口大。該負(fù)責(zé)人透露，每年的資金缺口至少有好幾個(gè)億。

中國(guó)社科院城市經(jīng)濟(jì)室副主任劉治彥表示，特大鎮(zhèn)的發(fā)展需要獨(dú)立財(cái)權(quán)來(lái)配套，擁有財(cái)權(quán)意味著特大鎮(zhèn)能夠在公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面持續(xù)投入，真正按照城市標(biāo)準(zhǔn)來(lái)建設(shè)。

李鐵認(rèn)為，特大鎮(zhèn)沒(méi)有財(cái)權(quán)，嚴(yán)重影響了這些城鎮(zhèn)自身的決策和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各個(gè)方面的發(fā)展。“上級(jí)政府拿了這筆錢(qián)并沒(méi)有把這些錢(qián)投入到這個(gè)鎮(zhèn)去使用，而是用于縣里發(fā)展和自己的城市建設(shè)，等于拿他們的錢(qián)來(lái)蓋我家的房子?！庇浾咴谏n南縣走訪發(fā)現(xiàn)，縣政府駐地靈溪鎮(zhèn)的城市規(guī)劃、交通等基礎(chǔ)設(shè)施水平，要明顯好于擁擠的龍港鎮(zhèn)老城區(qū)。

其實(shí)，在前幾輪的擴(kuò)權(quán)改革中，龍港鎮(zhèn)曾試圖建立自己的獨(dú)立財(cái)權(quán)。

1996年，龍港鎮(zhèn)建立起了自己的鎮(zhèn)級(jí)金庫(kù)，然而到了2000年，鎮(zhèn)級(jí)金庫(kù)停止運(yùn)行。此后，龍港鎮(zhèn)多次想恢復(fù)鎮(zhèn)級(jí)金庫(kù)，卻一直未能成功。

金珍敏表示，龍港建立自己的鎮(zhèn)級(jí)金庫(kù)，目的就是為了擁有財(cái)政的獨(dú)立主動(dòng)權(quán)，“讓留存部分可以進(jìn)庫(kù)，留下來(lái)給龍港鎮(zhèn)自己用”。

中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心調(diào)研組的相關(guān)報(bào)告指出，試點(diǎn)鎮(zhèn)創(chuàng)新建立的“財(cái)政結(jié)算體制”實(shí)質(zhì)上只是與上級(jí)財(cái)政的結(jié)算體制，不是真正意義上的一級(jí)財(cái)政。報(bào)告建議可設(shè)立金庫(kù)的一級(jí)財(cái)政體制，加大稅費(fèi)支持力度，土地出讓凈收益市、縣（市、區(qū)）留成部分和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)，全額返還，并設(shè)立小城市培育試點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)資金。

模式之爭(zhēng)

龍港鎮(zhèn)謀求建市的夙愿持續(xù)了二十多年。首任黨委書(shū)記陳定模回憶，早在1988年，他就提出將龍港周邊幾個(gè)鎮(zhèn)區(qū)進(jìn)行重組，謀劃成立三江市，但縣、市阻力很大。

到了90年代初，龍港鎮(zhèn)快速發(fā)展所帶來(lái)的人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模，已讓當(dāng)時(shí)的鎮(zhèn)級(jí)行政管理捉襟見(jiàn)肘。1996年，卸任多年的陳定模領(lǐng)著一幫退休干部成立協(xié)會(huì)，力促龍港建市。在溫州市領(lǐng)導(dǎo)的直接干預(yù)下，協(xié)會(huì)被迫解散。對(duì)此，浙江省有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在當(dāng)時(shí)給予的反饋是：龍港現(xiàn)在不宜建市，建市要水到渠成。

2010年2月22日，時(shí)任浙江省溫州市委書(shū)記邵占維在強(qiáng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記座談會(huì)上提出，要“把樂(lè)清市柳市鎮(zhèn)、瑞安市塘下鎮(zhèn)、永嘉縣甌北鎮(zhèn)、平陽(yáng)縣鰲江鎮(zhèn)、蒼南縣龍港鎮(zhèn)這5個(gè)試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)建設(shè)成為鎮(zhèn)級(jí)市”。鎮(zhèn)改市正式寫(xiě)入溫州官方文件。

2012年12月25日，時(shí)任浙江省發(fā)改委主任孫景淼在“浙江省發(fā)展和改革工作會(huì)議”上，明確提出要“開(kāi)展撤鎮(zhèn)設(shè)市的制度和路徑研究”。

2014年7月，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部等n個(gè)部委聯(lián)合下發(fā)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)通知，要求選擇鎮(zhèn)區(qū)人口10萬(wàn)以上的建制鎮(zhèn)，開(kāi)展新型設(shè)市模式試點(diǎn)工作。

此后，龍港建市的呼聲逐漸高漲。

多輪的擴(kuò)權(quán)改革也讓龍港鎮(zhèn)意識(shí)到，只有改變自身鎮(zhèn)級(jí)建制身份，才能沖破體制的束縛。因此，龍港鎮(zhèn)新一輪試點(diǎn)目標(biāo)直指鎮(zhèn)改市。

但阻力仍在，鎮(zhèn)改市的推進(jìn)難言順暢。

盤(pán)古智庫(kù)理事長(zhǎng)易鵬表示，鎮(zhèn)改市推動(dòng)難，核心問(wèn)題是利益的博弈，“鎮(zhèn)的上級(jí)單位，還是不愿意看到自己的下級(jí)管轄的范圍有太多的權(quán)力”。

李鐵認(rèn)為特大鎮(zhèn)設(shè)市的設(shè)想難以落實(shí)有多重原因，首先是需要解決利益分配問(wèn)題，其次是來(lái)自各部門(mén)的阻力。在李鐵看來(lái)，鎮(zhèn)改市涉及兩類(lèi)大問(wèn)題，第一個(gè)是行政區(qū)劃的調(diào)整，第二個(gè)是機(jī)構(gòu)編制和人員開(kāi)支問(wèn)題。

此外，圍繞鎮(zhèn)改市，仍有不少空白地帶亟待填補(bǔ)。

就設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)而言，早在1986年，國(guó)家就對(duì)鎮(zhèn)改市提出過(guò)標(biāo)準(zhǔn)界定。中央黨校馬克思主義學(xué)院院長(zhǎng)張占斌曾撰文指出，從國(guó)家民政部撤鎮(zhèn)設(shè)市2014年征求意見(jiàn)稿來(lái)看，設(shè)市指標(biāo)選擇大多還停留在90年代設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)之中。這些指標(biāo)，一些較為過(guò)時(shí)，一些可操作性較差。他建議以城鎮(zhèn)建成區(qū)人口規(guī)模為人口指標(biāo)、以鎮(zhèn)財(cái)政一般預(yù)收入為經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)、以教育和醫(yī)療作為公共服務(wù)能力指標(biāo)來(lái)進(jìn)行鎮(zhèn)改市的指標(biāo)框定。

然而對(duì)于鎮(zhèn)改市應(yīng)選擇何種模式，是鎮(zhèn)級(jí)市，還是縣級(jí)市，目前學(xué)界仍有爭(zhēng)論。

一些學(xué)者提出“縣下設(shè)市”，好處是對(duì)母體縣的影響比較小，有利于縣的穩(wěn)定，避免切塊設(shè)市引發(fā)的利益分割問(wèn)題，同時(shí)也與世界上多數(shù)國(guó)家和地區(qū)的設(shè)市模式相對(duì)應(yīng)。但需要解決縣轄市體制的法律依據(jù)問(wèn)題，包括憲法的相關(guān)條文和其他法律法規(guī)的修改。

另一個(gè)方案是特大鎮(zhèn)單獨(dú)設(shè)立縣級(jí)市。從現(xiàn)行的行政管理體制上而言，相比于“縣下設(shè)市”，特大鎮(zhèn)單獨(dú)設(shè)立縣級(jí)市意味著更高的級(jí)別、更大的執(zhí)法權(quán)限、更多的土地指標(biāo)，建設(shè)用地指標(biāo)可從省一級(jí)直接下達(dá)，同時(shí)還可擁有獨(dú)立的財(cái)權(quán)。

浙江省發(fā)展規(guī)劃研究課題組曾提出鎮(zhèn)改市“省轄縣管”方案，即明確新設(shè)市由省政府管轄;省政府可委托原所在縣對(duì)特大鎮(zhèn)新設(shè)市進(jìn)行代管。在此模式中縣一級(jí)作為上層代管政府，主要負(fù)責(zé)跨區(qū)域的城鄉(xiāng)規(guī)劃、交通設(shè)施等重大基礎(chǔ)建設(shè);新生城市作為省轄的一級(jí)政府，在行政審批、行政執(zhí)法主體資格上被破格賦予縣級(jí)權(quán)限，可自主制定政策、項(xiàng)目申報(bào)和向上級(jí)政府申請(qǐng)資金補(bǔ)助，自行實(shí)施行政管理、行政審批、行政執(zhí)法。

中國(guó)行政體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)汪玉凱表示，跟國(guó)外的城市定義不同，中國(guó)的“市”賦予了很重要的一個(gè)行政功能，把市和行政級(jí)別緊密結(jié)合在一起，“縣下設(shè)市”不符合實(shí)際。

汪玉凱認(rèn)為可以將設(shè)市的標(biāo)準(zhǔn)制定和審批的權(quán)限下放至省級(jí)。“非常多的權(quán)限，放到中央層級(jí)，這些審批周期長(zhǎng)，影響一些地方實(shí)際的發(fā)展，省級(jí)審批可以改善這一現(xiàn)狀，這將更有利于鎮(zhèn)改市的推動(dòng)?！蓖粲駝P說(shuō)。

盤(pán)古智庫(kù)理事長(zhǎng)易鵬認(rèn)為，“縣下設(shè)市”意義不大，這會(huì)導(dǎo)致鎮(zhèn)改市工作推進(jìn)緩慢，目前各地比較務(wù)實(shí)的做法是強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)。易鵬表示，鎮(zhèn)改市是新興事物，城市什么級(jí)別不重要，關(guān)鍵得看有多少權(quán)力。

在李鐵看來(lái)，特大鎮(zhèn)單獨(dú)設(shè)立縣級(jí)市，它和縣里的關(guān)系如何來(lái)處理是一個(gè)比較大的難題，而“縣下設(shè)市”，則會(huì)使原先相對(duì)簡(jiǎn)單的行政管理體制變得更為復(fù)雜。鎮(zhèn)改市看似容易，但實(shí)際上是一個(gè)非常大的改革難題，牽一發(fā)而動(dòng)全身，需要中央在一定的時(shí)機(jī)內(nèi)統(tǒng)籌通盤(pán)地去研究解決這類(lèi)問(wèn)題。

有學(xué)者對(duì)鎮(zhèn)改市表示異議。中國(guó)社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心研究員牛鳳瑞表示，建制鎮(zhèn)“長(zhǎng)大了”就想“分家”，這種做法不可取。他認(rèn)為鎮(zhèn)一級(jí)并不具備縣一級(jí)的資源配置空間，鎮(zhèn)改市需要給它擴(kuò)大行政邊界，“這會(huì)把所在縣的經(jīng)濟(jì)中心給挖出去，對(duì)所在縣的負(fù)面效應(yīng)非常大”。

據(jù)悉，今年龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市申報(bào)工作已進(jìn)入國(guó)家層面審核審批階段，但具體采用哪種模式仍不明確。

蒼南縣政府此前透露，龍港鎮(zhèn)已達(dá)到設(shè)立縣級(jí)市的要求，具備撤鎮(zhèn)設(shè)市的條件，溫州市政府正按照要求逐級(jí)申報(bào)龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市。龍港鎮(zhèn)政府相關(guān)人士亦證實(shí)，龍港鎮(zhèn)撤鎮(zhèn)設(shè)市后將直接升格為縣級(jí)市，由浙江省直轄溫州市代管，與蒼南縣平級(jí)。

“開(kāi)閘”前夜

目前，龍港鎮(zhèn)撤鎮(zhèn)設(shè)市只差臨門(mén)一腳了。龍港在這方面的探索經(jīng)驗(yàn)開(kāi)始受到更多的關(guān)注。

2014年12月龍港獲批國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)，龍港鎮(zhèn)政府相關(guān)人士透露，龍港積極爭(zhēng)取參與此輪試點(diǎn)的目的就是旨在破解特大鎮(zhèn)體制桎梏，為鎮(zhèn)改市探路。

龍港鎮(zhèn)的目標(biāo)是通過(guò)3年時(shí)間，探索建立職能分工合理、行政層級(jí)優(yōu)化、管理機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、行政成本降低、行政效能提高、公共服務(wù)改善、治理能力提升的新型設(shè)市模式，為全國(guó)提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)和模式。

試點(diǎn)的主要任務(wù)包括厘清政府、市場(chǎng)和社會(huì)職能分工，明確縣級(jí)單列管理基本定位，按照城市發(fā)展要求合理下放權(quán)力，加快推行大部門(mén)制，完善社區(qū)服務(wù)與治理，調(diào)整優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)和編制，壓縮行政成本，探索多元化公共服務(wù)供給模式，建立完善城鎮(zhèn)治理體系，配套推進(jìn)城鎮(zhèn)化相關(guān)制度改革。

金珍敏介紹，通過(guò)大部制改革，龍港將原有的12個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、11個(gè)事業(yè)單位和縣派駐部門(mén)中的住建分局、國(guó)土分局、水利分局等18個(gè)單位進(jìn)行合并，組建15個(gè)大部門(mén)機(jī)構(gòu)。

蒼南縣則將涉及27個(gè)縣部門(mén)、1575項(xiàng)縣級(jí)權(quán)限事項(xiàng)下放給龍港鎮(zhèn)，并將下放給龍港的18個(gè)縣派駐部門(mén)300多名行政事業(yè)人員按成建制劃轉(zhuǎn)給龍港鎮(zhèn)管理。同時(shí)建立“市管社區(qū)”的體制，整合成立14個(gè)新型社區(qū)，將政府行政審批和公共服務(wù)延伸至社區(qū)，并將600多項(xiàng)行政執(zhí)法職能納入城市管理與綜合行政執(zhí)法局，實(shí)行綜合執(zhí)法。

通過(guò)推行橫向大部制改革，龍港將機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)數(shù)，從41個(gè)減為15個(gè)，人員從實(shí)有的1175名減少到初步核定人員編制730名。改革伴隨著的是行政成本的降低，龍港鎮(zhèn)戶籍人口是溫州洞頭區(qū)的兩倍，與溫州市泰順、文成兩縣相當(dāng)，經(jīng)濟(jì)總量超過(guò)洞頭、泰順、文成三個(gè)區(qū)縣的總和。洞頭區(qū)現(xiàn)有行政事業(yè)人員36D0多人，泰順縣現(xiàn)有行政事業(yè)人員8200多人，文成縣行政事業(yè)人員7200多人，而龍港鎮(zhèn)大部制改革后，行政事業(yè)人員不到1000人。

長(zhǎng)期以來(lái)，針對(duì)鎮(zhèn)改市是否會(huì)擴(kuò)充政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，拉大政府框架，加大城鎮(zhèn)化成本一直存在爭(zhēng)議。

中國(guó)小城鎮(zhèn)及城鎮(zhèn)化研究專(zhuān)家喬潤(rùn)令認(rèn)為：“從中央的角度來(lái)說(shuō)，特大鎮(zhèn)如果設(shè)市，其所擔(dān)心的一個(gè)問(wèn)題就是吃皇糧的行政人員和機(jī)構(gòu)迅速膨脹?！边@也是導(dǎo)致過(guò)往特大鎮(zhèn)設(shè)市推進(jìn)緩慢的原因之一。

全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員、民建中央副主席辜勝阻曾表示，特大鎮(zhèn)改市最敏感的問(wèn)題是行政成本。他建議在管理體制上面，通過(guò)橫向的大部制和縱向的扁平化，來(lái)降低行政成本。

多位學(xué)者建議，在鎮(zhèn)改市試點(diǎn)過(guò)程中，可以按照簡(jiǎn)化行政機(jī)構(gòu)原則設(shè)市，并推動(dòng)政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)。

陳定模這樣描述他設(shè)想的龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市模式：“首先四套班子得有，但人大政協(xié)只設(shè)工作組，市領(lǐng)導(dǎo)交叉任職。其次取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí);提倡‘小政府和大社會(huì)，政府放開(kāi)的事可以讓社會(huì)組織來(lái)做?！?/p>

多位龍港鎮(zhèn)政府人士透露，未來(lái)撤鎮(zhèn)設(shè)市后的龍港，一定是實(shí)施大部制，機(jī)構(gòu)和人員編制高度精簡(jiǎn)，并且“一竿子插到底”，不設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，由市直管村居。

辜勝阻亦曾強(qiáng)調(diào)，地方要有序推進(jìn)特大鎮(zhèn)改市，特大鎮(zhèn)設(shè)市一定要根據(jù)特大鎮(zhèn)自身的條件以及功能定位來(lái)綜合考慮是否設(shè)市，要依靠市場(chǎng)的力量，政府起的是引導(dǎo)作用。