□袁 露

旅游養(yǎng)老現(xiàn)象最早始于國(guó)外。十九世紀(jì)末，旅游養(yǎng)老的普及程度不斷提高，同時(shí)資本主義國(guó)家推出了支付退休金這一重要的社會(huì)福利政策。退休是引致旅游養(yǎng)老的重要生命歷程事件，休閑和旅游成為老年人生活的重要組成部分[1～2]，馬來(lái)西亞通過(guò)提出“馬來(lái)西亞—My Second Home Program”的政策，推出當(dāng)?shù)氐土南M(fèi)、多元化的親身參與活動(dòng)，作為吸引國(guó)外退休族的主打[3～5]。政府大力發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的動(dòng)機(jī)各不相同。有些國(guó)家政府是希望通過(guò)這個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展彰顯政府的業(yè)績(jī)和能力；有些國(guó)家則希望通過(guò)打造養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)來(lái)吸引游客，解決就業(yè)問(wèn)題和其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展問(wèn)題。盡管政府發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的動(dòng)機(jī)各不相同，但是大多數(shù)政府都意識(shí)到了，旅游養(yǎng)老不僅能夠產(chǎn)生個(gè)體福利效應(yīng)，例如對(duì)老年人身心健康狀況的影響，還能夠帶來(lái)直接和間接經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)目的地旅游業(yè)、老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而促進(jìn)旅游養(yǎng)老目的地的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。從以上分析可以看出，國(guó)內(nèi)外關(guān)于旅游養(yǎng)老的研究很少專注于旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策這個(gè)領(lǐng)域，許多文章都會(huì)涉及到旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策，但都是簡(jiǎn)單闡述，并未深入探討。在國(guó)外，旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策保障體系是比較完善的，因此國(guó)外對(duì)旅游養(yǎng)老的研究是基于政策比較齊全的基礎(chǔ)之上的；而我國(guó)的旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)正處于快速發(fā)展階段，但是旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策并沒(méi)有與這一現(xiàn)象同步完善，并且理論界對(duì)旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策的研究少之又少，因此不能夠?qū)?shí)業(yè)界的發(fā)展起指導(dǎo)作用。

一、旅游養(yǎng)老相關(guān)概念界定

(一)旅游養(yǎng)老。旅游養(yǎng)老是老年人以異地養(yǎng)老形式發(fā)生的不以工作、定居和長(zhǎng)期移民為目的的旅行、暫居和游覽活動(dòng)的總稱，其年齡界限常為55周歲及以上。它既是一種新型專項(xiàng)旅游產(chǎn)品，也是一種新型養(yǎng)老模式。在歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家，發(fā)現(xiàn)旅游養(yǎng)老往往被看成是一種在一定時(shí)間內(nèi)的長(zhǎng)期的宜居活動(dòng)。比如，春天過(guò)來(lái)居住和生活，夏天的時(shí)候離開(kāi)；或者冬天的時(shí)候過(guò)來(lái)居住、生活，夏天的時(shí)候離開(kāi)。具體的居住時(shí)間有長(zhǎng)有短，但是大多不超過(guò)1年。

(二)旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。這個(gè)產(chǎn)業(yè)隨著全球老齡化趨勢(shì)的不可逆，而備注關(guān)注。一是人口總量巨大。全世界的老年人都有享受美好生活的需要。這個(gè)需要一旦轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)需求，是很大的一塊旅游蛋糕。二是老年人購(gòu)買力總體較強(qiáng)。他們往往會(huì)為了旅游紀(jì)念或者親朋好友購(gòu)買一大批旅游商品，可以大大帶動(dòng)旅游地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。三是旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)具有典型的社會(huì)性。這個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開(kāi)旅游地相關(guān)部門提供產(chǎn)品和服務(wù)，具有很強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性。

(三)旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策。旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策是從供給方面對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)機(jī)制、旅游養(yǎng)老消費(fèi)者和經(jīng)營(yíng)者等進(jìn)行導(dǎo)向和補(bǔ)充的宏觀調(diào)節(jié)政策。主要內(nèi)容有：第一，旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策制定的主體是國(guó)家，部門和地方制定的對(duì)旅游養(yǎng)老發(fā)展有重大影響的政策，必須與養(yǎng)老政策、旅游政策相協(xié)調(diào)。第二，旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的對(duì)象是資源配置的結(jié)構(gòu)，包括旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、組織和布局，也就是資源在區(qū)域空間上的分布結(jié)構(gòu)。第三，旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策主要是一種中長(zhǎng)期資源配置政策，它側(cè)重于供給方面，立足于旅游養(yǎng)老的中長(zhǎng)期發(fā)展和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策雖然也有短期調(diào)節(jié)的功能，但不是主要的。第四，旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施的手段既包括經(jīng)濟(jì)手段，同時(shí)也有非經(jīng)濟(jì)手段，即既有以財(cái)政、金融、稅收等措施為主的經(jīng)濟(jì)手段，也包括法律手段和行政手段。

二、我國(guó)旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策現(xiàn)狀分析

近年來(lái)，隨著旅游養(yǎng)老的發(fā)展應(yīng)運(yùn)而生的旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速。由于旅游養(yǎng)老是這幾年旅游發(fā)展中產(chǎn)生的新業(yè)態(tài)，因此現(xiàn)有的有關(guān)旅游養(yǎng)老方面的政策還不健全，還需要積累經(jīng)驗(yàn)和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。盡管如此，當(dāng)下已有的我國(guó)旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策亦有其值得肯定的一面。

(一)我國(guó)旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策的優(yōu)勢(shì)。

1.養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展方面的政策。自從1999年我國(guó)步入老齡化社會(huì)開(kāi)始，政府陸續(xù)出臺(tái)了一系列推動(dòng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策。2000年，國(guó)務(wù)院初次提出“要使老齡服務(wù)業(yè)走社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化的道路”、“培育和發(fā)展老齡消費(fèi)市場(chǎng)”。隨后在2006年，《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見(jiàn)》進(jìn)一步提出“大力發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)——促進(jìn)老年用品市場(chǎng)化——推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)加快發(fā)展”。2017年，國(guó)務(wù)院再次提出“加快發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)，積極發(fā)展老年服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)——鼓勵(lì)社會(huì)資本興辦醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)”。

2.旅游養(yǎng)老消費(fèi)者權(quán)益保障方面的政策。2018年12月29日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議修正的《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》規(guī)定了各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門根據(jù)老年人的特殊需要，擬定優(yōu)待老年人的條例，并逐步取消優(yōu)待限制，對(duì)常住在本行政地區(qū)內(nèi)的非戶籍老年人給予同城待遇，為老年人在異地生活提供便利的條件。

3.異地養(yǎng)老手續(xù)銜接方面的政策。為了更好的減輕老年人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，讓老年人過(guò)一個(gè)安康的晚年，我國(guó)政府規(guī)定老年人在非戶籍地本行領(lǐng)取每筆不超過(guò)2,500元(含2,500元)的養(yǎng)老金(含退休金)時(shí)，每月可以免手續(xù)費(fèi)取現(xiàn)兩次；同時(shí)，本著讓數(shù)據(jù)多跑路、讓人少跑腿的原則，很多本來(lái)要本人親自去辦理的業(yè)務(wù)，現(xiàn)在直接在網(wǎng)上按照要去辦理即可，大大減少了時(shí)間成本和精神成本。

4.異地就醫(yī)方面的政策。2016年4月26日印發(fā)《深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革2016年重點(diǎn)工作任務(wù)》的通知，明確將繼續(xù)推進(jìn)基本醫(yī)保的全國(guó)聯(lián)網(wǎng)和異地就醫(yī)結(jié)算。對(duì)此，人社部制定了“三步走”的路線，一是實(shí)現(xiàn)市級(jí)統(tǒng)籌，二是完善省內(nèi)異地就醫(yī)體系，三是完善跨省異地就醫(yī)體系。

(二)我國(guó)旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策的不足。

1.養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)扶持政策沒(méi)有具體化，致使優(yōu)惠沒(méi)有落實(shí)。盡管政府支持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但由于缺乏具體的配套政策，幫扶政策很難落實(shí)。例如，沒(méi)有落實(shí)促進(jìn)養(yǎng)老企業(yè)發(fā)展的資金保障機(jī)制；針對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的水、氣、電、地等方面的優(yōu)惠政策地沒(méi)有落實(shí)；沒(méi)有完善鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)加入養(yǎng)老市場(chǎng)的政策規(guī)范等一系列問(wèn)題。

2.旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)政策缺乏，無(wú)法引導(dǎo)市場(chǎng)規(guī)范。當(dāng)下有關(guān)旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)基本沒(méi)有，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)到底應(yīng)該怎么做、按照什么標(biāo)準(zhǔn)做、服務(wù)到什么程度，還沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)定。由于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)涉及對(duì)象的特殊性，再加上不同地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同導(dǎo)致的養(yǎng)老需求不同，旅游養(yǎng)老的標(biāo)準(zhǔn)遲遲無(wú)法確定。這直接導(dǎo)致了市場(chǎng)規(guī)范沒(méi)有統(tǒng)一的指導(dǎo)，導(dǎo)致了整個(gè)行業(yè)發(fā)展思路不清晰、發(fā)展很滯后。

3.社會(huì)優(yōu)待政策僅限戶籍老人，同城優(yōu)待不能實(shí)現(xiàn)。目前，各地對(duì)本地老年人享有的優(yōu)待政策有：乘坐公共交通工具免費(fèi)；看電影半價(jià)；普遍門診掛號(hào)免費(fèi)等。然而在許多城市很多針對(duì)老年人的福利政策必須是當(dāng)?shù)厝瞬拍芟硎埽@與老年人到了年齡就應(yīng)該在全國(guó)受到優(yōu)待的初衷不符合。

4.醫(yī)療保險(xiǎn)體系未實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，異地就醫(yī)仍存問(wèn)題。醫(yī)保卡的地域性還是很強(qiáng)，特別是醫(yī)保卡全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的工作，進(jìn)展不明顯。異地就醫(yī)還是一件令人非常頭疼的事，非常不方便。一是辦理手續(xù)復(fù)雜，不同的城市對(duì)醫(yī)?？ㄊ褂玫囊蟛煌?，如果異地就涉及到要學(xué)習(xí)新的使用規(guī)定；二是費(fèi)用結(jié)算很復(fù)雜。很多時(shí)候還是需要先墊付，然后等兩地的醫(yī)保部門接洽好后，再返款給老年人。三是標(biāo)準(zhǔn)不同。不同的省市，老年人住院報(bào)銷的標(biāo)準(zhǔn)比例也不同。

三、我國(guó)旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)化建議

本文在結(jié)合我國(guó)旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策現(xiàn)狀分析以及旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策需求分析的基礎(chǔ)之上，同時(shí)借鑒美國(guó)、日本、臺(tái)灣地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，為促進(jìn)我國(guó)旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提出以下幾點(diǎn)政策優(yōu)化建議。

(一)完善旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃及扶持政策。

1.政府主導(dǎo)、合理設(shè)計(jì)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展。旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)作為旅游產(chǎn)業(yè)中的新業(yè)態(tài)，需要政府來(lái)主導(dǎo)。政府應(yīng)該充分重視旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時(shí)，加快對(duì)旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)和規(guī)范工作，特別是國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制訂工作要抓緊。通過(guò)邀請(qǐng)有實(shí)力的企業(yè)參與等方式，以彰顯社會(huì)主義優(yōu)越性為出發(fā)點(diǎn)，把旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)做好做大做強(qiáng)。

2.積極落實(shí)稅收優(yōu)惠、協(xié)助貸款等扶持政策。旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)作為一項(xiàng)利民的工程，需要政府大力的支持。具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是政策上的支持。對(duì)發(fā)展旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的企業(yè)和個(gè)人，給予必要的稅收減免或者榮譽(yù)。稅收減免的力度，直接影響到企業(yè)參與旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的熱情。二是資金上的支持。政府投入專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)進(jìn)行全方面的打造。比如，為旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需要的基礎(chǔ)設(shè)施等進(jìn)行投入。

(二)加強(qiáng)對(duì)旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的管理與監(jiān)督政策。

1.建立健全法律法規(guī)，依法發(fā)展產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)要健康有序的發(fā)展，離不開(kāi)法律法規(guī)。因此先要建立有關(guān)旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的法律法規(guī)。通過(guò)法律法規(guī)，來(lái)規(guī)范開(kāi)發(fā)者和消費(fèi)者的行為規(guī)范。同時(shí)，也利用法律法規(guī)來(lái)合情合理的解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展中遇到的問(wèn)題和困難，做到有法可依、有法必依。當(dāng)然，考慮到制訂旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的法律法規(guī)不是一朝一日之功，可以先制訂一些暫行條例來(lái)解決當(dāng)下產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的問(wèn)題。

2.增設(shè)協(xié)調(diào)監(jiān)查機(jī)制，規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展。為提高對(duì)旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管與協(xié)調(diào)，國(guó)家可以試點(diǎn)建立一個(gè)高層次機(jī)構(gòu)，能高效協(xié)調(diào)相關(guān)部門，使各部門各司其職、協(xié)同配合，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而確保政策和措施實(shí)施到位，共同促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

(三)打破戶籍壁壘，形成同等優(yōu)待的格局。打破地域的差異性，讓老年人在全國(guó)享受一樣的國(guó)家優(yōu)待。特別是當(dāng)下的“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段已經(jīng)讓數(shù)據(jù)全國(guó)共享成為了可能。因此，打破本地人優(yōu)待是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。鑒于當(dāng)下我國(guó)各省市的現(xiàn)實(shí)情況，各省市應(yīng)該根據(jù)自身情況，逐步取消老人享受優(yōu)待服務(wù)的限制，使本地老年人和異地旅游養(yǎng)老者享有平等待遇。通過(guò)限制優(yōu)惠年齡、居住年限等條件，來(lái)掌控放開(kāi)優(yōu)待服務(wù)所帶來(lái)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，隨后逐步擴(kuò)大老年待遇服務(wù)范圍，逐步縮小并消除異地旅游養(yǎng)老者與戶籍老人的待遇差異。

(四)改進(jìn)異地養(yǎng)老手續(xù)的轉(zhuǎn)接制度。改善政策轉(zhuǎn)接制度，在維持政策的連續(xù)性和保障公民權(quán)利中發(fā)揮著重要作用。

第一，就是利用現(xiàn)在的物聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)，構(gòu)建一個(gè)全國(guó)的養(yǎng)老保障平臺(tái)，真正實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)更新和數(shù)據(jù)共享。這樣不論老人遷移到何地，當(dāng)老人辦理有關(guān)業(yè)務(wù)手續(xù)時(shí)，相關(guān)機(jī)構(gòu)都能順利地調(diào)閱老人的信息，同時(shí)可減少“騙?！爆F(xiàn)象的發(fā)生。第二，建立全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的社保生存認(rèn)證平臺(tái)。以哈爾濱市的做法為例，該市對(duì)于符合條件的人員(60周歲以上的企業(yè)退休人員、在國(guó)內(nèi)非戶籍地居住者或者定居國(guó)外的企業(yè)退休人員)社?！吧嬲J(rèn)證”，可在網(wǎng)上進(jìn)行。

(五)縮小地域差異，實(shí)現(xiàn)相對(duì)均衡。要縮小社會(huì)保障體系的地域差異，需從兩方面入手:第一，開(kāi)展養(yǎng)老金繳納全國(guó)統(tǒng)籌工作。從源頭上理順養(yǎng)老金繳納工作；在尊重歷史、尊重事實(shí)的前提下，有步驟有技巧的逐步縮小不同地方的養(yǎng)老金差距。第二，提高醫(yī)保統(tǒng)籌層次，加快建立全國(guó)統(tǒng)一的醫(yī)保報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)等，逐步建立全國(guó)醫(yī)保統(tǒng)籌制度。

(六)制定吸引旅游養(yǎng)老消費(fèi)者的政策。

表1 吸引旅游養(yǎng)老者政策的建議要點(diǎn)