趙靜

改善農村人居環(huán)境，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內容，也是踐行“綠水青山就是金山銀山”生態(tài)文明理念。十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從戰(zhàn)略和全局高度作出了改善農村人居環(huán)境重大決策。從中央到地方，相繼出臺了農村人居環(huán)境整治政策和三年行動計劃，基層各地扎實推進農村人居環(huán)境整治，村容村貌發(fā)生巨大變化。本文以湖北省宜城市為案例，采取實地調研和大量訪談的方式，借助宅基地改革試點，梳理農村人居環(huán)境整治實施的現狀及特征，深入分析農村人居環(huán)境整治難點，并提出有關對策建議。

一、農村人居環(huán)境整治實施的現狀

（一）農村人居環(huán)境整治實施效果

整治農村人居環(huán)境，是建設美麗宜居鄉(xiāng)村的第一步。2016年、2017年、2018年連續(xù)三年出臺中央一號文件，逐年加大對農村人居環(huán)境整治的力度。2018年 2月，自中辦國辦印發(fā)《農村人居環(huán)境整治三年行動方案》之后，相關部門指導農村人居環(huán)境整治的文件迅速出臺。如中央農辦、農業(yè)農村部等18部委聯合印發(fā)《農村人居環(huán)境整治村莊清潔行動方案》，國家8部門下發(fā)《關于推進農村“廁所革命”專項行動的指導意見》，國家5部門制定《關于統籌推進村莊規(guī)劃工作的意見》。全國各地集中整治農村環(huán)境問題全面鋪開，涌現一些先進典型。如浙江省推動“多規(guī)合一”在村一級落地，聯動建設城鄉(xiāng)路網、管網、垃圾處理網、污水處理網等。山東省按照村莊基礎條件和發(fā)展?jié)摿?，對行政村設置達標村、示范村和宜居村3個層次，分類制定改善標準。云南省開展省級重點村莊規(guī)劃編制，完成1700個省級規(guī)劃示范村和2000個以上易地搬遷新村以及615個傳統村落的規(guī)劃。各地積極開展農村垃圾治理、污水處理、“廁所革命”、村莊清潔行動等重點領域專項整治。如福建省90%以上的縣采取PPP合作或政府購買服務項目方式，建設垃圾污水處理設施，建立長效維護機制。甘肅省運用衛(wèi)星遙感技術排查清理農村非正規(guī)垃圾堆放點14706處，清理陳年垃圾1600余萬噸。河南省將“廁所革命”與“三清一改”行動、“四水同治”、養(yǎng)殖糞污處理、森林綠化等相結合，加快補齊農村基礎設施短板。通過實施農村人居環(huán)境整治，全國各地農村面貌發(fā)生巨大改變，活動取得明顯的效果。

（二）農村人居環(huán)境整治特征

在推進農村人居環(huán)境整治過程中，各地遵循鄉(xiāng)村建設規(guī)律，突出不同村莊特點，結合農業(yè)生產、農民生活的實際，因地制宜，開展農村人居環(huán)境整治。本文對湖北宜城市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊進行實地調研，分析各村莊案例，形成各具特色的人居環(huán)境整治特征。

1、農業(yè)村莊整治類型

這類村莊以傳統農業(yè)為主，農村青壯年外出務工，中老年在村務農，在宜城市村莊中占大多數。農民一方面迫切希望改變臟亂差人居環(huán)境，另一方面希望保留村莊的生產性。而此類村莊集體經濟薄弱、農民收入低下，農民環(huán)境衛(wèi)生觀念較為滯后，因此，這類村莊是人居環(huán)境整治的重點和難點。其整治的標準是“?；尽?，既下大力氣整治臟亂差歷史遺留問題，又不能要求標準過高，脫離農民生產生活方式。通過“?；尽钡娜司迎h(huán)境整治，即“拆順暢、碼整齊、掃干凈、保常態(tài)”，一方面有利于保留傳統農業(yè)型村莊的生產性，另一方面有利于降低成本費用，減輕村集體和農民負擔。

2、依托城鎮(zhèn)治理類型

這類村莊大多位于城鎮(zhèn)（區(qū)），村集體經濟基礎好、農民收入高、公共設施完備、人居環(huán)境良好，其整治目標進一步提升人居環(huán)境質量，增強服務人口集聚的能力。小河鎮(zhèn)的新華村、流水鎮(zhèn)的劉猴村較為典型。兩村同屬鎮(zhèn)（區(qū)）村，鎮(zhèn)村規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃、土地規(guī)劃相互統一，“多規(guī)合一”實施良好。修建有污水處理廠、垃圾處理站，且經費保障充足。如小河鎮(zhèn)財政撥付新華村200萬專項資金，用于綠化、廣場、下水道、路燈等公共設施改造，全面促進村鎮(zhèn)基礎設施提檔升級。因兩村地處鎮(zhèn)（區(qū)），人口多且流動性強，人居環(huán)境管理難度較大。

3、生態(tài)循環(huán)和修復類型

這類村莊具有人口集聚相對集中、村莊規(guī)劃合理、生態(tài)資源良好等特征，以改善農業(yè)農村生態(tài)環(huán)境，建設生態(tài)宜居、生產高效、生活美好、人文和諧的美麗鄉(xiāng)村為目標，重點在資源化循環(huán)利用、生態(tài)環(huán)境修復方面，開展人居環(huán)境整治。曾州村屬典型集聚區(qū)，人口集中居住度高，基本以一戶一宅為主，無閑置老宅基地。村莊重在打通生活與生產、養(yǎng)殖與種植、農業(yè)與環(huán)保的循環(huán)路徑。生態(tài)修復以黃崗村和劉臺村為代表，屬典型人少地多的村莊，尤其是二荒地和林地較多。黃崗村和劉臺村按照宜城市統一要求，利用荒地連片優(yōu)勢，實施“精準滅荒”行動，開展“封山育林”，促進生態(tài)修復。

4、產業(yè)融合發(fā)展類型

這類村莊具有突出的區(qū)位優(yōu)勢和豐富的自然資源，良好的人居環(huán)境是吸引大量游客觀光、增加村集體和農民收入的基礎條件。人居環(huán)境整治以觀光休閑農業(yè)為主體，通過一二三產業(yè)融合，形成村莊種養(yǎng)加結合、生態(tài)資源循環(huán)利用、生活環(huán)境優(yōu)美的田園生態(tài)系統，全面提升村莊人居環(huán)境面貌。鶯河村產業(yè)融合較為突出，村莊利用交通區(qū)位優(yōu)勢，結合宅基地改革，按照“一戶一宅”原則，由政府主導設計、農民參與經營管理，對退出破舊危房就地改造翻新，保留村落原始風貌，打造“一村一品”特色村莊，建有酒坊、豆腐坊、農耕民俗景觀，建成了設施農業(yè)栽培、索橋、漫水橋、櫻花大道等觀光產業(yè)景點。流水鎮(zhèn)大沖村新引進萊公山谷田園綜合體項目，依托現有自然田園、水體、文化等資源，打造集生態(tài)、養(yǎng)生、健康于一體的萬畝度假區(qū)。項目分“一沖一河一村”三個板塊分期實施。通過人居環(huán)境整治，基本形成宜居、宜游、宜業(yè)的美麗鄉(xiāng)村。

二、農村人居環(huán)境整治的難點

通過全國各地實踐，分析宜城市部分村莊整治類型，農村人居環(huán)境整治普遍存在以下一些難點問題。

（一）資金投入缺口較大

農村人居環(huán)境整治工程面廣、占線長、要求高，資金投入大。目前，農村人居環(huán)境整治普遍缺乏專項資金，資金缺口較大。如宜城市級財政僅安排垃圾專項資金，按照戶分類、村收集、鎮(zhèn)清運、市處理原則，保障鎮(zhèn)、村垃圾清運。補貼標準大村6萬元、小村3萬元。村收取農戶清潔費50—60元/戶，因收費不齊，大部分村集體自行補貼村保潔員工資。從項目拉練看，以村為例，每季度拉練成本需5000元，一年花費2萬元左右，無形增加村集體資金壓力。另外，村級道路管網建設、溝渠整治資金極度缺乏。

（二）農民內生動力激發(fā)不夠

在人居環(huán)境整治中，基層干部普遍反映“干部在干，群眾在看”“跑斷基層干部的腿，堵不住群眾埋怨的嘴”等現象，農民參與意識不強。農戶僅參與宅基地房前屋后環(huán)境清理，對公共設施參與缺乏積極性，需要村干部督促。通過大量的訪談案例，農民參與改廁積極性較高，一則省、市補助資金充裕（省補貼化糞池600元，市驗收補貼500元），費用成本較低，二則農民生活觀念改變，提高健康生活質量。但對宅基地改革，參與積極性不高。鎮(zhèn)、村干部普遍反映費用收取難、一戶多宅退出難、房屋違建落實難。

（三）村級物業(yè)管理有待提升

村級物業(yè)管理是推進農村人居環(huán)境整治效果的重要手段，也是建立長效機制的有效途徑。據調查，大部分村莊簡單照搬城市物業(yè)管理模式，如僅收取清潔費、清運垃圾，沒有成立村級物業(yè)管委會，缺乏村級物業(yè)職能細則，在增強物業(yè)意識、承擔物業(yè)費用、選擇物業(yè)組織等方面有待提升，村級物業(yè)管理在保常態(tài)方面也急需破題。

（四）運動式項目拉練頻繁

通過調研發(fā)現，各地主要采取運動式項目拉練推進農村人居環(huán)境整治。宜城市采取市、鎮(zhèn)、村三級層層開展項目拉練，形成常態(tài)化、運動式的檢查示范。全市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)推動項目拉練，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在各村開展拉練活動，每月一檢查、每季度一評比，各級干部普遍反映工作壓力大、成本高。運動式拉練督辦限時間、定任務，基層干部大多處于待命狀態(tài)，疲于應付各級檢查。加上各村中心工作繁多，如扶貧檢查、宅基地改革、大棚房整治、產權制度改革、集體資產清產核資等，更是加重基層的負擔。

（五）排污問題較為突出

農村“廁所革命”通過旱廁改水廁，利用封閉的三格式化糞池，一方面除去難聞的臭味，減少糞便對水體的污染，另一方面增加排污的難度。從宜城多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)調研來看，分散的村莊和農戶污水處理難度較大，不利于生活污水的治理。同時，農村污水收集管網嚴重老化、設施不健全，加上鎮(zhèn)村人口增長較快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水廠處理容量有限，需要加大對污水處理設施改造和提檔升級。

三、對策建議

（一）加大多元化投入機制

建立政府引導、農村集體和農民為主體、社會力量參與的多元化投入機制。出臺調高土地出讓金比例政策，所籌資金重點安排農村人居環(huán)境整治。采取以獎代補、先建后補等方式，積極引導和調動農民主動參與農村人居環(huán)境整治，激發(fā)其內生動力。鼓勵地方整合農村人居環(huán)境整治相關項目資金，打通使用范圍，提高資金使用效率。鼓勵當地回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員和在外成功人士，采取捐贈、合辦等方式，積極參與農村人居環(huán)境治理與建設。

（二）加強村級物業(yè)管理

建立政府引導、物業(yè)指導、村代表參與、市場運作的聯動機制。堅持權利和義務平等原則，加強對農戶物業(yè)費（清潔費）宣傳，建立環(huán)境保護法規(guī)和村規(guī)民約相統一的制度體系，增強農戶繳納物業(yè)費意識。利用政府補貼“一卡通”代扣方式收取物業(yè)費，實施村莊內部獎懲機制。建立環(huán)衛(wèi)管理制度，分組分戶包干打掃，定期檢查督辦，確保村（社區(qū)）環(huán)境得到持續(xù)維護。

（三）完善污水排放設施

按照“能集中則集中、宜分散則分散”的原則，靈活選擇納入污水管網和就近分散處理方式，在大、中型集鎮(zhèn)等人口相對集中地域、水庫保護區(qū)及飲用水源地等水質環(huán)境敏感區(qū)域，加大中小型污水處理設施建設，收集處理農戶生活污水。其他分散農戶的生活污水處理，可建立村級人工濕地，采取生物處理和生態(tài)過濾處理等先進技術，將農戶的生活、廁所污水經過凈化處理，達到國家二級水源排放標準，處理的生活污水用于灌溉農田。

（四）建立常態(tài)化激勵和約束機制

要充分發(fā)揮基層黨組織引領帶動作用，發(fā)動農戶、依靠農戶，從“清潔庭院”和“美麗庭院”入手，鼓勵農戶開展房前屋后庭院衛(wèi)生清理、拆除暢通、堆放整潔，開展環(huán)境衛(wèi)生整治。積極推進農家庭院“小果園、小菜園、小花園”建設，打造美麗村莊。通過“門前三包”清潔評選、垃圾分類積分獎勵、公共衛(wèi)生設施維護等活動，開展村莊公共空間環(huán)境整治，激發(fā)農戶為主體參與人居環(huán)境整治的內生動力。

（五）探索土地管理機制

人居環(huán)境整治主要涉及村莊居民點，因此，以“宅基地改革”為切入點，拆除妨礙村莊規(guī)劃的“空心房”及附屬廢舊設施，復墾一批閑置老宅基地，加強村莊公共空間整治，集中美化、亮化、綠化，建立一批生態(tài)集聚示范村（社區(qū)）。同時，通過土地改革，形成有利于國土空間開發(fā)、促進資源節(jié)約、生態(tài)系統和環(huán)境保護的土地制度體系，激活村莊內部循環(huán)，提高治理村莊的能力。

（作者為湖北省宏觀經濟研究所所長助理，副研究員）