陳妍

近年來，隨著環(huán)保監(jiān)管力度加強，政府也加大對清潔取暖的補貼力度，“煤改氣”工作進一步提速?！懊焊臍狻弊鳛槟茉崔D(zhuǎn)型的主要形式，既關(guān)系到生態(tài)環(huán)境改善成效，也關(guān)系到廣大居民特別是農(nóng)村居民居住環(huán)境的改善和用氣安全，需統(tǒng)籌考慮，科學有序推動相關(guān)工作。

一、“煤改氣”的政策現(xiàn)狀

當前從國家到地方均未有“煤改氣”專項政策，“煤改氣”的目標行動和支持政策等一般出現(xiàn)在大氣污染防治和清潔取暖相關(guān)文件中。2016年7月，原環(huán)境保護部聯(lián)合京津冀三地政府印發(fā)《京津冀大氣污染防治強化措施（2016—2017年）》，在京津冀地區(qū)劃定“禁煤區(qū)”，限時完成農(nóng)村散煤清潔化替代，天然氣作為重要的煤炭替代能源開始發(fā)揮重要作用，“煤改氣”在京津冀地區(qū)快速推進。2017年3月，多部門與京津冀及周邊地區(qū)共六省市聯(lián)合印發(fā)《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》，意味著“煤改氣”作為冬季清潔取暖重要手段，由京津冀核心區(qū)向周邊推廣且力度加大。2017年5月，財政部等多部門發(fā)布《關(guān)于開展中央財政支持北方地區(qū)冬季清潔取暖試點工作的通知》，提出以中央財政補貼的方式支持北方地區(qū)清潔取暖改造，試點示范期為三年，中央財政獎補資金標準為直轄市每年10億元，省會城市每年7億元，地級城市每年5億元。在政策的強力推動下，京津冀及周邊地區(qū)完成“煤改氣”規(guī)模持續(xù)擴大。國家發(fā)改委聯(lián)合多部門發(fā)布《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃（2017—2021）》，提出重點城市形成天然氣與電供暖等替代散燒煤的清潔取暖基本格局，并明確了清潔取暖“煤改氣”的目標和行動。2018年大氣污染防治進入“源頭防治”新階段。國務(wù)院發(fā)布《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》，強調(diào)抓好天然氣產(chǎn)供儲銷體系建設(shè)，加大天然氣供應(yīng)量和管網(wǎng)互聯(lián)互通建設(shè)，并明確新增天然氣量優(yōu)先用于城鎮(zhèn)居民和大氣污染嚴重地區(qū)的生活和冬季取暖散煤替代。

二、“煤改氣”面臨的問題和障礙

（一）氣源保障及國家能源安全

氣源保障是“煤改氣”推進的基礎(chǔ)。據(jù)中國石油集團經(jīng)濟技術(shù)研究院發(fā)布的《2017年國內(nèi)外油氣行業(yè)報告》，2017年我國消費天然氣量2352億立方米，比2016年凈增340多億立方米，刷新我國天然氣消費增量歷史。在消費需求快速增長的情況下，天然氣儲氣調(diào)峰能力嚴重不足，也成為氣源保障的短板。我國地下儲氣庫工作氣量僅占全國天然氣消費量的3%，遠低于國際上平均10%以上的水平。液化天然氣（LNG）接收站罐容占全國LNG周轉(zhuǎn)量不足10%，日韓作為LNG進口大國平均水平為15%左右。

天然氣對外依存度不斷提高，也給天然氣供應(yīng)安全和經(jīng)濟性帶來挑戰(zhàn)。目前我國天然氣對外依存度已超過40%，國內(nèi)天然氣生產(chǎn)能力短期內(nèi)難有較大突破，隨著天然氣消費需求的大幅增長，對外依存度將較快提高，將給我國能源安全帶來較大不確定性，也可能成為我國外交的重要掣肘，都是不容忽視的問題。

（二）補貼的可持續(xù)性

中央和地方政府對“煤改氣”工程建設(shè)和改造，以及清潔取暖用氣價格的財政補貼，是目前“煤改氣”得以推進的重要條件。對農(nóng)村居民來說，改用天然氣取暖后的成本至少是散燒煤的2—3倍，公共管網(wǎng)的鋪設(shè)、燃氣設(shè)施的建設(shè)等工程投資額也很大，這些成本相當一部分依賴財政補貼。從各地政策看，清潔取暖資金來源主要有四種渠道：一是北方地區(qū)冬季清潔取暖試點城市的中央獎補資金;二是中央財政的大氣污染防治專項資金;三是地方財政補貼資金;四是燃氣企業(yè)承擔或墊付部分資金。未來財政補貼是否會持續(xù)，如果持續(xù)，補貼標準是否會調(diào)整，都將對“煤改氣”工作產(chǎn)生直接影響。

（三）農(nóng)村“煤改氣”的技術(shù)可行性

我國大規(guī)模使用天然氣是從上世紀80年代才開始的，而且主要在城市使用，缺乏在農(nóng)村地區(qū)供應(yīng)燃氣的經(jīng)驗。農(nóng)村地區(qū)的燃氣供應(yīng)條件和供應(yīng)安全是推動“煤改氣”的主要障礙之一。在工程建設(shè)和設(shè)備安裝方面，農(nóng)村地區(qū)房屋相對分散，房屋結(jié)構(gòu)各異，水電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也缺乏統(tǒng)一標準，這都給燃氣管道鋪設(shè)、燃氣設(shè)施的規(guī)范化安裝造成較大困難，面臨管線設(shè)施與其他市政管線設(shè)施難以協(xié)調(diào)，戶外管道難以做到防碰撞等問題。在后期維護方面，農(nóng)村“煤改氣”后，也需要像城市燃氣用戶一樣享有安全巡檢、搶修搶險、設(shè)備更換、查表收費等服務(wù)，但燃氣公司是否能配備足夠的安全維護人員，提供如城市一樣的服務(wù)，直接關(guān)系到農(nóng)村用戶的用氣安全。

（四）作為清潔取暖選擇的合理性

雖然國家政策方向已經(jīng)明確，清潔取暖不等于天然氣取暖，但在現(xiàn)實工作中，天然氣取暖仍會是最主要的清潔取暖方式，畢竟地熱能、空氣熱能、太陽能、生物質(zhì)能等可再生能源分布式、多能互補應(yīng)用的新型取暖模式仍處于試點示范階段，而電取暖的成本高于天然氣取暖。即便如此，天然氣取暖無論是經(jīng)濟性還是安全性仍存在較大爭議。比如，農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營正在成為趨勢，現(xiàn)階段推進農(nóng)村地區(qū)大面積使用天然氣，是否與未來農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的趨勢相匹配，是否會面臨“先建后拆”的浪費。再者，城市樓房兩個相臨樓層之間熱量可以相互傳導，但農(nóng)村獨立的平房容易散熱，熱量消耗會更大。

三、科學推進“煤改氣”的相關(guān)建議

我國“煤改氣”任務(wù)遠沒有完成，按照國家規(guī)劃到2020年散燒煤要從之前的7—8億噸減少至2億噸，未來幾年替代任務(wù)十分艱巨。

（一）規(guī)劃：以科學合理速度推進“煤改氣”

“煤改氣”工作應(yīng)吸取之前“一刀切”的教訓，能源轉(zhuǎn)型不能一蹴而就，盲目大干快上非但不能解決眼前的污染問題，還會加重民生負擔，造成不必要的社會資源浪費，長期看更會影響藍天保衛(wèi)戰(zhàn)和小康社會目標的順利實現(xiàn)。

一是盡快制定“煤改氣”規(guī)劃。近年的“氣荒”亂象與“煤改氣”缺乏科學規(guī)劃直接相關(guān)?！懊焊臍狻弊鳛橐豁楅L期工作，應(yīng)堅持規(guī)劃先行，通過合理規(guī)劃，把握好改造節(jié)奏，避免超量和提前改造，造成不必要的浪費，也降低政府各部門間由于此項工作帶來的溝通協(xié)調(diào)成本。重點區(qū)域可根據(jù)污染治理目標、氣源情況、財政狀況等條件盡快制定區(qū)域“煤改氣”實施目標和計劃。從全國來看，工業(yè)和民用“煤改氣”的需求不斷增強，也應(yīng)盡快制定全國性的“煤改氣”規(guī)劃，指導未來幾年的“煤改氣”工作。

二是更好地發(fā)揮部際協(xié)調(diào)機制作用。“煤改氣”工作涉及能源、環(huán)保、建設(shè)等多個部門，天然氣供給能力和價格水平由能源主管部門掌握，大氣污染治理由環(huán)保部門負責，供氣工程建設(shè)由建設(shè)部門負責，如果部門之間缺乏有效協(xié)調(diào)，難免各自為政。我國一直有跨部門、跨地區(qū)綜合協(xié)調(diào)機制，比如部際協(xié)調(diào)機制。當前與“煤改氣”相關(guān)的部際協(xié)調(diào)機制是煤電油氣運保障工作部際協(xié)調(diào)機制，這一機制由國家發(fā)改委牽頭，成員包括生態(tài)環(huán)境部和住建部等20多家單位?？煽紤]在此機制下設(shè)立“煤改氣”協(xié)調(diào)小組，統(tǒng)籌做好重點區(qū)域和全國的“煤改氣”工作。同時，繼續(xù)推進部際會商、信息共享和預(yù)警機制，保證“煤改氣”有序開展。

（二）安全：加強全過程安全監(jiān)管

天然氣在農(nóng)村地區(qū)使用、流通，天然氣設(shè)施在農(nóng)村地區(qū)的運營、維護、更新改造都與現(xiàn)有的城市運營模式差異較大，而我國只有《城市燃氣管理條例》，農(nóng)村地區(qū)的燃氣使用尚存在政策空白，需要盡快出臺專門針對農(nóng)村地區(qū)的天然氣使用相關(guān)政策，統(tǒng)一技術(shù)標準和安全規(guī)范，以保障農(nóng)村天然氣建設(shè)、運營和維護全過程的安全性。因此，應(yīng)構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的天然氣供應(yīng)體系，加大對適宜使用天然氣的農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資力度，提高天然氣服務(wù)能力，提高農(nóng)村用能質(zhì)量和水平，縮小城鄉(xiāng)差別。農(nóng)村“煤改氣”管道建設(shè)應(yīng)納入天然氣整體發(fā)展規(guī)劃，消除農(nóng)村“煤改氣”市場發(fā)展瓶頸，也避免邊建邊拆導致的浪費。

（三）氣源：多舉措開拓氣源，補上儲氣調(diào)峰短板

“以氣定改”已經(jīng)成為“煤改氣”工作的基本原則，這是確保不再發(fā)生“氣荒”的有效手段，但也應(yīng)認識到面對“煤改氣”需求的快速增長，提高天然氣供應(yīng)能力才是避免“氣荒”的根本之策。一方面應(yīng)積極開拓氣源，擴大管道氣和LNG的進口規(guī)模和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?！叭坝汀弊鳛橹饕M口商應(yīng)提前做好充分的氣源供給規(guī)劃，鼓勵民營企業(yè)、城市燃氣企業(yè)、天然氣發(fā)電企業(yè)等開辟新的海外供應(yīng)市場，加快天然氣產(chǎn)業(yè)上游市場開放和長輸管道對第三方公平開放，保證除“三桶油”之外的進口商既能買得到氣，也能運得進來。同時，加大國內(nèi)煤層氣、頁巖氣、煤制天然氣的開采，特別是推動非常規(guī)天然氣開發(fā)。另一方面需補上儲氣調(diào)峰短板。加快布局和建設(shè)LNG接收站，鼓勵更多投資主體投資建設(shè)地下儲氣庫，推動建立儲氣調(diào)峰市場，允許地下儲氣庫工作氣量、LNG應(yīng)急調(diào)峰規(guī)模等進入市場交易，獲得合理收益。

（四）資金：完善可持續(xù)的補貼等激勵政策

財政補貼是當前“煤改氣”最主要的資金來源，中央清潔取暖獎補資金在三年試行期之后是否會繼續(xù)，以及地方政府有無財力持續(xù)補貼“煤改氣”，直接關(guān)系到“煤改氣”工作未來的可持續(xù)性。一是提高中央和省級財政補貼的針對性和有效性。在中央獎補資金在試行三年后，對其政策效果開展評估，再決定是否繼續(xù)推進一段時期。為更好的發(fā)揮財政資金的效用，可加強對用戶端安裝費用、設(shè)備費用和取暖費用的補貼，既減輕居民用戶負擔，也激勵城市燃氣企業(yè)主動推進公共管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)。二是專門研究出臺關(guān)于低收入群體和農(nóng)村用戶的用氣取暖補貼政策，實行政府兜底。三是鼓勵地方政府、金融機構(gòu)、城市燃氣企業(yè)等創(chuàng)新合作機制和投融資模式，加大對“煤改氣”的融資支持。四是長期來看，應(yīng)通過加快天然氣行業(yè)市場化改革，推動成本降低，減輕用戶負擔，保障“煤改氣”工作持續(xù)推進。

（作者為中國國際經(jīng)濟交流中心副研究員）