盛朝迅 黃漢權(quán)

當(dāng)前，在世界經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的背景下，世界主要發(fā)達(dá)國家為在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革中搶占先機(jī)、加快培育壯大新動能，紛紛出臺一系列戰(zhàn)略舉措，德、美、法等國紛紛制定《德國工業(yè)戰(zhàn)略2030》《美國人工智能倡議》《面向二十一世紀(jì)歐洲工業(yè)政策之法德宣言》，并以此推動新技術(shù)領(lǐng)域突破發(fā)展，加快培育新動能。其實質(zhì)是，新一輪全球競爭壓力下的產(chǎn)業(yè)政策“回潮”。此舉值得我國高度重視。

一、主要發(fā)達(dá)國家培育新動能的最新戰(zhàn)略舉措

（一）德國工業(yè)戰(zhàn)略2030

2019年2月5日，德國聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)與能源部正式發(fā)布《德國工業(yè)戰(zhàn)略2030》，這是德國近30年產(chǎn)業(yè)政策的重大轉(zhuǎn)變。該戰(zhàn)略明確了產(chǎn)業(yè)政策實施的五種情形，并提出要培養(yǎng)“國家工業(yè)冠軍”，期望在人工智能、自動駕駛等戰(zhàn)略性領(lǐng)域，通過國家支持再造類似空中客車一樣的全球領(lǐng)先企業(yè)。其主要內(nèi)容包括三個方面。

一是提出了未來10年德國工業(yè)發(fā)展的目標(biāo)。德國工業(yè)戰(zhàn)略2030提出增強(qiáng)并擴(kuò)大德國制造業(yè)在歐洲和全球范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)實力、競爭力和領(lǐng)先地位，并把擴(kuò)大規(guī)模和市場份額作為重要目標(biāo)。為此，明確提出將工業(yè)在德國國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重從目前的23%擴(kuò)大到2030年的25%。

二是明確未來10年德國工業(yè)發(fā)展的重點。在德國工業(yè)4.0的基礎(chǔ)上，德國工業(yè)戰(zhàn)略2030提出了包括鋼鐵、銅和鋁產(chǎn)業(yè)、化工產(chǎn)業(yè)、機(jī)械工程和工廠建設(shè)、汽車產(chǎn)業(yè)、光學(xué)產(chǎn)業(yè)、醫(yī)療設(shè)備產(chǎn)業(yè)、綠色技術(shù)產(chǎn)業(yè)、武器裝備、航空產(chǎn)業(yè)和增材制造（3D打印）等10大領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)政策。這些都是德國已經(jīng)或仍處于領(lǐng)先地位的關(guān)鍵工業(yè)領(lǐng)域，也是德國制造走向未來的基石。

三是明確產(chǎn)業(yè)政策干預(yù)的具體情形和主要措施。

第一種情形：對于規(guī)模較小的產(chǎn)業(yè)，國家實施較少干預(yù)，只給予普惠性的研發(fā)支持、稅收優(yōu)惠、政府采購等支持措施。

第二種情形：對于規(guī)模較大的產(chǎn)業(yè)，國家給予企業(yè)直接資金補(bǔ)貼。

第三種情形：對于現(xiàn)有優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)造成重要挑戰(zhàn)的領(lǐng)域，國家干預(yù)延伸至限時接管股份。

第四種情形：對于產(chǎn)業(yè)附加值非常高的新興領(lǐng)域，國家組建財團(tuán)提供援助。

第五種情形：對于可能影響全球科技競爭的戰(zhàn)略制高點領(lǐng)域，國家直接參與，組建國家平臺公司進(jìn)行研發(fā)生產(chǎn)。

（二）美國人工智能倡議

2019年2月11日，美國總統(tǒng)特朗普簽署了一項行政命令，正式啟動“美國人工智能倡議（American AI Initiative）”。該倡議結(jié)合人工智能技術(shù)全球化發(fā)展迅猛的現(xiàn)狀，旨在從國家技術(shù)戰(zhàn)略角度調(diào)動更多資金和資源，促進(jìn)美國的人工智能產(chǎn)業(yè)。該倡議的戰(zhàn)略舉措主要有五項。

重新調(diào)配資金。根據(jù)該倡議，聯(lián)邦資助機(jī)構(gòu)需優(yōu)先考慮人工智能投資。

創(chuàng)建資源。政府將把聯(lián)邦數(shù)據(jù)、計算機(jī)模型和計算機(jī)處理資源開放給AI研究人員。

建立標(biāo)準(zhǔn)。美國國家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院（NIST）將根據(jù)該倡議的指導(dǎo)，制定“可靠、強(qiáng)大、可信、安全、輕便、可操作的人工智能體系標(biāo)準(zhǔn)”。

重新培訓(xùn)工人。要求各機(jī)構(gòu)通過學(xué)徒制、技能培訓(xùn)、獎學(xué)金等方式，幫助工人適應(yīng)人工智能帶來的各種轉(zhuǎn)變并學(xué)習(xí)相關(guān)技能。

國際合作。該倡議呼吁美國在人工智能領(lǐng)域與世界其他國家開展合作，以確保技術(shù)的發(fā)展符合美國的“價值觀和利益”。

除此以外，美國政府表示，總統(tǒng)正籌劃頒布一系列行政命令，旨在提高美國在包括AI、5G、量子計算等關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的競爭力，打造“面向未來的產(chǎn)業(yè)”。

（三）面向二十一世紀(jì)歐洲工業(yè)政策之法德宣言

2019年2月19日，在德國宣布《工業(yè)戰(zhàn)略2030》兩周后，德國又聯(lián)手法國一起發(fā)布了《面向二十一世紀(jì)歐洲工業(yè)政策之法德宣言》（以下簡稱“法德宣言”）。宣言呼吁整個歐盟必須在工業(yè)政策領(lǐng)域團(tuán)結(jié)一致，共同制訂一份更具雄心的歐洲工業(yè)戰(zhàn)略，并明確2030年的目標(biāo)，以求保持歐洲制造業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)地位?！斗ǖ滦浴诽岢鑫磥須W洲工業(yè)戰(zhàn)略圍繞三個方面展開。

1、大規(guī)模投資創(chuàng)新領(lǐng)域

通過制定歐洲技術(shù)融資戰(zhàn)略、確保金融市場支持工業(yè)創(chuàng)新，滿足初創(chuàng)公司和創(chuàng)新技術(shù)公司的資本需求。實施“先進(jìn)研究探路者計劃”，推動歐洲層面的高風(fēng)險深層技術(shù)項目（例如在醫(yī)療、能源、氣候、安全和數(shù)字技術(shù)領(lǐng)域）的突破性創(chuàng)新，確保氫、低碳工業(yè)流程、智能醫(yī)療與網(wǎng)絡(luò)安全等顛覆性技術(shù)涌現(xiàn)，并成為人工智能技術(shù)的世界領(lǐng)導(dǎo)者。

2、調(diào)整歐洲的監(jiān)管框架

為應(yīng)對全球范圍內(nèi)的激勵競爭，法國和德國建議歐洲改變現(xiàn)有的競爭規(guī)則?？晒嵤┑恼哌x項有五。一是在并購控制的框架內(nèi)，更多地考慮國家控制權(quán)與國家對企業(yè)的補(bǔ)貼。二是修訂現(xiàn)有的并購控制指南，將潛在的競爭和全球范圍內(nèi)的競爭均納入考量范圍，以此確保在未來競爭進(jìn)一步深化時，歐盟委員會可以采取更靈活的方法用以界定相關(guān)市場。三是考慮在嚴(yán)格限制、明確界定的情況下，新增向歐盟部長理事會提出上訴的權(quán)利，使其有權(quán)推翻歐盟委員會有關(guān)并購控制的決定。四是適當(dāng)修改“歐洲共同利益重要項目”的實施條件，以確保其更容易、更高效地實施，并為大規(guī)模創(chuàng)新項目提供資金。五是允許公共部門可能在特定時間臨時參與特定領(lǐng)域，以確保其長期成功發(fā)展。

3、采取自我保護(hù)的有效措施

一是全面實施歐盟外國投資審查措施，通過制定嚴(yán)格的國家立法，來保護(hù)歐洲的關(guān)鍵戰(zhàn)略技術(shù)和資產(chǎn)。二是提倡一種向第三國進(jìn)行政府采購時有效的互惠機(jī)制。鼓勵歐盟各國更好地利用現(xiàn)行政府采購規(guī)則的靈活性，優(yōu)先采購歐盟內(nèi)部產(chǎn)品。三是不斷監(jiān)測和調(diào)整自身的貿(mào)易政策，抵制各種形式的保護(hù)主義，以捍衛(wèi)歐洲的戰(zhàn)略自主權(quán)。四是建議修改WTO規(guī)則，以提高透明度，更有效地打擊對工業(yè)的過度補(bǔ)貼等扭曲貿(mào)易的行為。

二、主要發(fā)達(dá)國家戰(zhàn)略調(diào)整的內(nèi)涵與實質(zhì)

縱觀德、美、法等主要發(fā)達(dá)國家近期培育新動能的一些做法和戰(zhàn)略調(diào)整，不難發(fā)現(xiàn)，這些舉措既是發(fā)達(dá)國家為推進(jìn)本國技術(shù)創(chuàng)新、搶占前沿技術(shù)領(lǐng)域發(fā)展先機(jī)、培育新動能一以貫之的做法，也是新一輪全球競爭壓力下貿(mào)易保護(hù)主義和產(chǎn)業(yè)政策的“回潮”。

德國工業(yè)戰(zhàn)略2030認(rèn)為，僅僅通過市場創(chuàng)新是不足以應(yīng)對未來，幾乎沒有一個成功的國家是完全依賴市場力量的。在改變游戲規(guī)則的突破性創(chuàng)新面前，單靠市場和固有的資源稟賦不足以應(yīng)對未來挑戰(zhàn)，必須加大政府政策的直接干預(yù)，來形成和鞏固新的相對優(yōu)勢。

此外，發(fā)達(dá)國家還為政府干預(yù)找到一個新的理由，即“人不犯我我不犯人，人若犯我我必犯人”?！斗ǖ滦浴氛J(rèn)為，歐洲必須繼續(xù)提倡一個更加公平、更有效率的全球競爭環(huán)境，但是盡管歐洲全力以赴，做出了必要的努力，但是全球仍然沒有一個公平的競爭環(huán)境，短時間內(nèi)也不會有，這讓歐洲企業(yè)陷入極大的不利當(dāng)中。因此，歐洲必須修改相應(yīng)的規(guī)則，使歐洲的企業(yè)具有全球競爭力。

三、對我國新動能培育的啟示與建議

發(fā)達(dá)國家戰(zhàn)略調(diào)整既強(qiáng)化了國家力量對于工業(yè)發(fā)展的干預(yù)，也引發(fā)全球范圍內(nèi)圍繞制造業(yè)競爭日益激烈的擔(dān)憂。對此，我國必須給予高度重視，繼續(xù)堅持通過產(chǎn)業(yè)政策支持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、培育壯大新動能，更加重視龍頭企業(yè)培育，搶抓機(jī)遇讓新技術(shù)蓬勃發(fā)展，實施深度工業(yè)化戰(zhàn)略促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造提升。

（一）產(chǎn)業(yè)政策不能丟

應(yīng)該看到，通過政府財政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展和新動能培育，是已經(jīng)被實踐反復(fù)證明的非常行之有效的政策手段。近期美國總統(tǒng)特朗普正式簽署的《美國人工智能倡議》、德國出臺《德國工業(yè)戰(zhàn)略2030》以及《法德宣言》，都是更加重視產(chǎn)業(yè)政策的明確宣示。特別是在全球關(guān)于新動能制高點競爭日益激烈的今天，我國不應(yīng)該也不能夠完全廢除產(chǎn)業(yè)政策。

值得注意的是，需要調(diào)整以往具有傾斜性、選擇性的支持方式，改為更加普惠性、功能性的支持方式，對大中小企業(yè)、國有民營外資企業(yè)一視同仁。加大新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政府?dāng)?shù)據(jù)資源開放、標(biāo)準(zhǔn)制定、教育和人才培養(yǎng)、國際合作等方面的投資力度，通過完善基礎(chǔ)環(huán)境，強(qiáng)化平臺保障，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力。探索“揭榜掛帥”等項目組織新模式，更多采取后補(bǔ)助或獎補(bǔ)等方式發(fā)放，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策從“選馬”到“賽馬”的轉(zhuǎn)變。

（二）更加重視龍頭企業(yè)的培育

美國、德國、法國都把龍頭企業(yè)培育作為衡量新動能培育成效的重要指標(biāo)?！兜聡I(yè)戰(zhàn)略2030》指出，西門子、蒂森克虜伯、奔馳大眾寶馬奧迪等汽車制造商或德意志銀行等現(xiàn)有的領(lǐng)軍企業(yè)的生存與長足的成功符合國家利益，因為它們極大地促進(jìn)了增值，同時也在世界上樹立了德國經(jīng)濟(jì)與工業(yè)的良好形象。《法德宣言》也認(rèn)為，只有歐洲企業(yè)具有全球競爭力，才能算取得真正意義的成功。而我國目前在培育新動能領(lǐng)軍企業(yè)方面還缺乏系統(tǒng)的支持政策，應(yīng)明確實施國家工業(yè)冠軍計劃，把領(lǐng)軍企業(yè)培育作為政府政策支持的著力點，在人工智能、航空航天、量子技術(shù)、生命科技等引領(lǐng)未來發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域培育一批世界級領(lǐng)軍企業(yè)。

（三）搶抓機(jī)遇讓新技術(shù)新動能噴薄而出

新技術(shù)是新動能的天然屬性。新技術(shù)創(chuàng)造新產(chǎn)業(yè)、衍生新業(yè)態(tài)、激活傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)并推動新一輪國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，是帶動世界經(jīng)濟(jì)新動能成長的革命性力量。德國工業(yè)戰(zhàn)略2030認(rèn)為，只有擁有并掌握新技術(shù)的國家才能始終在競爭中保持有利地位。面對數(shù)字經(jīng)濟(jì)、人工智能、平臺經(jīng)濟(jì)、生物經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域技術(shù)日新月異的突破性變化，我們唯一的辦法就是擁抱新技術(shù)、創(chuàng)造新產(chǎn)業(yè)、催生新動能。為此建議實施國家重點產(chǎn)業(yè)技術(shù)提升計劃。明確國家重點支持產(chǎn)業(yè)技術(shù)方向，創(chuàng)新國家重大技術(shù)發(fā)展項目組織實施機(jī)制和模式，新設(shè)立一批國家產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新研究院，明確由龍頭企業(yè)牽頭組織，積極探索“企業(yè)為主導(dǎo)+科研院所和高校為主力+貫通產(chǎn)業(yè)鏈上下游+政府支持+開放合作”的組織模式，推動我國在戰(zhàn)略前沿領(lǐng)域、革新技術(shù)領(lǐng)域突破一批關(guān)鍵核心技術(shù)。

（四）傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造提升大有可為

傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)是新動能得以成長和培育的基礎(chǔ)，在新動能培育過程中傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的作用不可忽視。在這方面，德國的教訓(xùn)非常深刻。早在上個世紀(jì)七十年代，德國就失去了在消費(fèi)電子行業(yè)長期以來的領(lǐng)先地位，隨后，這引起了連鎖反應(yīng)，使得歐洲無法在電信技術(shù)、計算機(jī)和消費(fèi)電子（包括智能手機(jī)、平板電腦等）等新領(lǐng)域站穩(wěn)腳跟。由此可見，新產(chǎn)業(yè)不會憑空產(chǎn)生，沒有強(qiáng)大的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)作為基石，新動能培育只能是“空中樓閣”和“天方夜譚”。為此，我國在新動能培育過程中，應(yīng)重視傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級，通過新技術(shù)提高傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)率，加快發(fā)展新型制造和服務(wù)型制造新模式，帶動已有產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級、高質(zhì)量發(fā)展。建議實施深度工業(yè)化戰(zhàn)略，在制造業(yè)占GDP比重保持基本穩(wěn)定的前提下，重點通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)工業(yè)化和信息化深度融合、先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)深度融合，大幅提高制造業(yè)勞動生產(chǎn)率，實現(xiàn)制造業(yè)“內(nèi)涵式”高質(zhì)量發(fā)展，提升先進(jìn)制造自主創(chuàng)新能力，并努力在全球制造業(yè)分工體系中占有重要的控制地位。

（作者單位：國家發(fā)展改革委產(chǎn)業(yè)所）