內(nèi)容提要?正式組織群體與非正式組織群體的關系始終存在一種張力，處于一種變動之中。利用組織結構與群體類型的微觀分析框架，對基層治理脈絡進行把握，發(fā)現(xiàn)基層治理依然延續(xù)人民公社時期的“三位一體”傳統(tǒng)組織結構，而群體類型已經(jīng)不斷分化，群體類型的分化對組織結構提出了創(chuàng)新的要求，組織結構或者組織形式卻并未予以回應，致使部分類型群體對于組織形式不滿進而產(chǎn)生紛爭?；鶎又卫淼膹埩碓从诮M織結構的日益集中無法應對利益群體的不斷分化，實質(zhì)是多元群體對于一元組織結構的否定，核心是混合型治理模式的落后。消解策略在于鼓勵和促發(fā)組織的創(chuàng)新生長，以多元化的組織結構應對多元化的利益群體，具體思路是進行“政經(jīng)分離”，厘清各類組織邊界，并對其各自職責義務、服務群體進行明確。

關鍵詞?基層治理 治理張力 消解策略

〔中圖分類號〕C912.82?〔文獻標識碼〕A?〔文章編號〕0447-662X（2019）06-0112-08

隨著中國發(fā)展步入了新時代，農(nóng)村發(fā)展同樣開啟了新階段。中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會明確提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，走鄉(xiāng)村振興道路。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就是要“健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展?！雹偃绾斡行Т龠M城鄉(xiāng)融合發(fā)展，推動衰落的鄉(xiāng)村治理體系走向現(xiàn)代化是鄉(xiāng)村治理走出困境的關鍵因素。梳理現(xiàn)有關于鄉(xiāng)村治理困境的研究主要有兩種代表性的思路，因循著兩條路徑展開：其一，縱向的體制視野。該視角認為，當前基層治理困境是縱向國家治理體系在基層場域中的映射，基層沖突的主體明顯不同于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會，已經(jīng)從鄉(xiāng)村內(nèi)部群體之間、村社之間的資源之爭轉變?yōu)檗r(nóng)民群體和基層政府的紛爭。②其二，橫向的空間視野。該視角認為，基層治理困境之源在于龐大的外來人口大軍改變了原有鄉(xiāng)村地區(qū)的人口格局，也重構了城鄉(xiāng)的社會利益格局。以往隔離的市民與農(nóng)民兩大群體，在同一場域中持續(xù)碰撞和相互浸染，促發(fā)了“身份-權利-待遇”體系的根本解體與重新建構。③上述兩種思路將造成基層治理困境的主因或指向了群體，或指向了組織，卻都無一例外地忽略了其中之一，這無疑有著較大的局限性。本文試圖將組織與群體在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村這一特定場域中勾連起來，以期對當前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供新的出路。

一、問題的提出

由于毗鄰廣澳的地緣優(yōu)勢與得改革開放風氣之先的政策優(yōu)勢，珠三角地區(qū)在改革開放之后憑借快速的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化迅速崛起，各類企業(yè)如雨后春筍紛紛落戶珠三角，到處林立的工廠不斷吸引全國各地的外來人口紛至沓來，使珠三角地區(qū)一度成為聞名的“世界工廠”。本研究的案例地區(qū)——南海區(qū)就是珠三角的典型代表。

從利益群體方面來看，南海區(qū)2017年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，南海區(qū)2017年末常住人口300萬人，其中戶籍人口134萬人，外來人口166萬人，出現(xiàn)了外來人口超過本地人口的“倒掛”現(xiàn)象。隨著城鎮(zhèn)化加速推進，土地價格不斷上漲，更是讓本就依靠集體經(jīng)濟的南海區(qū)“如虎添翼”。集體經(jīng)濟發(fā)展所帶來的巨大紅利不斷吸引外地人口涌入，與此同時，集體經(jīng)濟的固有封閉屬性又將希冀分享紅利的外來人口拒之村外，這就在本地人口和外來人口之間形成了深深的裂痕。與外來人口同樣遭遇的還有當?shù)氐某鞘袘艏丝?，這部分人同屬于本地居民，但因為沒有本地農(nóng)村戶籍而不享受集體經(jīng)濟的股份分紅。上述兩類群體的共同點在于，他們均不屬于集體經(jīng)濟發(fā)展所能惠及的“分紅人”。這樣一來，“村籍”制度作為第二道分界線在本地人當中進行了再次的切割和劃分。至此，在戶籍和村籍制度的雙重割裂下，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村形成了具有明顯利益對立的三個群體，分別是本村人、本地人與外地人，這三個群體由于在社會地位、收入構成、福利享受等方面均有著顯著的差異以至于在生活中格格不入，在心理上互不認同。

從組織結構方面來看，上述三個利益群體在歷史上有著本位的組織隸屬關系。但由于自治組織與經(jīng)濟組織功能重合，而這兩個組織又同時在黨支部的指導下開展工作，因而幾套機構不管從人員配置還是功能配合都是交叉和重疊的，這樣的機構設置既減少了組織運作的行政成本，也有效減少了無謂的組織內(nèi)耗。事實也證明，在廣大的中國農(nóng)村地區(qū)這種“三位一體”的組織架構確實提高了鄉(xiāng)村社區(qū)的辦事效率。但在南海區(qū)“三合一”的組織結構弊端暴露無疑，隨著南海區(qū)集體經(jīng)濟總量不斷壯大，三類群體之間的摩擦和對立不斷出現(xiàn)。黨組織、經(jīng)濟組織和自治組織三類權屬主體在職責上混淆、功能上重疊、行為上傾軋，這種“三合一”的組織結構越來越不能適應現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系的要求，更不能回應多元利益群體訴求所帶來的治理挑戰(zhàn)。

二、分析視角：指向一種更趨微觀的分析框架

所謂“組織”，主要是指正式組織，不僅包括縱向的科層組織，例如鄉(xiāng)政府、縣政府及其上行組織，還包括鄉(xiāng)村中的平行組織，如黨組織、經(jīng)濟組織、社會組織等等;“群體”不僅包括市民、農(nóng)民等傳統(tǒng)意義群體，還包括農(nóng)轉非、外嫁女、退伍兵等新形成的利益群體?；谏鲜龈拍畛吻?，本文試圖構建起“組織結構-利益群體”分析框架。該框架是在借鑒和學習以下兩個理論框架基礎上所完成的。近年來，鄉(xiāng)村治理領域成為學者們集中表達觀點的論域，相關研究成果紛紛涌現(xiàn)。既有成果向我們揭示了這樣一個社會事實：鄉(xiāng)村治理困局是因為利益群體的沖突日趨集聚和尖銳化所造成的。為什么會出現(xiàn)這種狀況？學術界基本達成了一個共識：“基層政府的制度環(huán)境沒有變，基層政府的行動邏輯沒有變，政府運行機制并沒有根本變革?！壁w樹凱：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化》，商務印書館，2010年，第6頁。如何突破基層治理困境，學者們持有不同的立場和觀點，如市民社會、國家政權建設、[美]查爾斯·蒂利 ：《身份、邊界與社會聯(lián)系》，謝岳譯，上海人民出版社，2008年?！暗谌I域”等視角，但均沒有擺脫“國家與社會”分析框架。他們認為，如同經(jīng)濟體制改革圍繞國家與市場關系的重建這一主軸展開一樣，基層治理需要圍繞著國家與社會關系重建這個主軸展開。只有重建國家與社會的關系，重新定位基層治理在社會治理中的位置和作用，才能有效配置資源改善民生，才有可能使國家與社會的關系向著“善治”的方向調(diào)整。筆者認為，無論是國家政權建設說、社會嵌入市場說抑或是社會自主性困境說均沒有足夠的解釋力，都不同程度存在著重視結果忽視過程的理論偏見，如周雪光所言，“任何組織變革的企圖和嘗試都應該建筑在對基層運作過程的深刻把握基礎之上?！敝苎┕猓骸掇r(nóng)村研究要注重提出新問題——讀〈鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化〉》，《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2012年第3期。

20世紀90年代，“市民社會”被越來越廣泛地應用于解釋中國社會的發(fā)展和變遷。從最初以傅高義和舒曼為代表的“國家控制社會”，到懷默霆和白威廉為代表的“國家與社會相互妥協(xié)”，再到趙文詞和許慧文的“國家與社會相互滲透”，再到“公民社會改造國家”，以及近來的“全球秩序中的后自由主義與后社會主義世界”影響下更為復雜的國家與社會關系。隨著研究的深入推進，脈絡更加清晰，視角也更加明確，從初始的國家與社會結構性實體對立的理論預設逐步轉型為行動主體之間復雜互動的進程分析，提出了比如“社會中的國家”“嵌入型自主”“國家與社會共治”等富有較強解釋力的概念工具。這些概念的提出，不同程度地豐富了國家與社會的理論框架，從不同側面描述了國家與社會的互動形態(tài)。與此同時，國家與社會框架也為反思當下中國鄉(xiāng)村治理提供了一個非常重要的理論工具。在國家與社會的理論視野中二者對立矛盾很難通過制度性變革來消除，任何試圖消除這二者矛盾的努力最終只能是徒勞，國家和社會并非是固定不變的實體，而是一個相互作用的過程，在此過程中他們的結構、目標、支持者、規(guī)則和社會控制均發(fā)生了劇烈的變遷，國家與社會正是在不斷的變化中相互適應，互相轉化和互相構造的。如同其他學術主張一樣，國家與社會宏觀分析范式遭到了許多學者的詰難和質(zhì)問。潘維指出國家與社會并不是非白即黑，非此即彼的二元對立體。他以基層政權為分析對象，批判了當下流行的基層是上層政權的“代理”一說，提出了基層政權的“雙重性質(zhì)”，即代表國家又代表社會。潘維：《農(nóng)民與市場：中國基層政權與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)》，商務印書館，2003年，第31頁。吳重慶同樣認為，國家與社會并非是一貫對立的，而是分時期分階段的，例如利益權衡關系也是國家與社會的呈現(xiàn)形態(tài)，后公社時期國家政權與基層社會的關系就是如此。吳重慶：《孫村的路——“國家-社會”關系格局中的民間權威》，《開放時代》2000年第11期。國家與社會分析框架被詬病最多的就是其最初的理論預設，即國家是一個集價值、利益與權力高度疊加的科層制集合體，社會則被賦予了井然有序的特性整體。如是理論判斷過于極端和籠統(tǒng)，自然無法對日趨復雜的現(xiàn)代鄉(xiāng)村基層社會做出貼切解釋，尤其是政府內(nèi)部的變革邏輯與向度，市場主體的運行秩序與規(guī)則都很難讓人滿意。國家與社會的框架很難對這些復雜的變遷形態(tài)及其實踐過程有所關照。本質(zhì)上來講，國家與社會分析框架在理論內(nèi)涵上所設立的二元對立稟性決定了其對于微觀世界和具體行為解釋的無力感，也難以對日益復雜多元的現(xiàn)代基層治理困局做出有效的回應。

在洞察和發(fā)覺了國家與社會分析框架的有限解釋力之后，學者們并沒有因此止步不前。李友梅等學者提出了新的解釋范式——制度與生活分析范式。李友梅等：《從彌散到秩序：“制度與生活”視野下的中國社會變遷》，中國大百科全書出版社，2011年。不同于國家與社會宏觀分析框架所強調(diào)的結構性對立、不可消解緊張和不可溝通性，制度與生活視角的中觀分析范式承認了兩者之間的聯(lián)通性和共性，將國家與社會的解釋變量置換為制度與生活。制度與生活并非如同國家與社會之間相互否定和排斥，而是存在共性并且可以溝通的。國家的制度與日常的生活雖然距離遙遠，但并不意味著互相割裂和對抗，反而是相互建構、相互形塑，沒有不受生活影響的制度，同樣也沒有不受制度制約的生活?！爸贫扰c生活視角的建構和運用，旨在通過對制度實踐中正式制度代理人與生活主體互動的復雜機制的洞察，一方面分析我國正式制度變遷的實際邏輯和方向，另一方面找尋民情變動的機理，以期把握我國現(xiàn)代國家建設的總體性脈絡。”肖瑛：《從“國家與社會”到“制度與生活”：中國社會變遷研究的視角轉換》，《中國社會科學》2014年第9期。事實上，“多樣化”制度和“單一整體”國家在屬性上是區(qū)分明顯的：“制度”是多樣且集中的，以區(qū)別于作為一個單一整體的“國家”;“生活”則是地方性和高度彌散的，既涵括傳統(tǒng)又包容現(xiàn)代公民意識。

制度與生活中觀分析范式對“多樣化”制度與“彌散性”生活之間難以逾越的溝壑進行了有效縫合，突破了既有國家與社會絕對二元對立論的桎梏鏈條，消除了“把制度與生活截然對立的理性主義傳統(tǒng)”，③李友梅等：《從彌散到秩序：“制度與生活”視野下的中國社會變遷（1921-2011）》，中國大百科全書出版社，2011年，第15、13頁。指明了國家與社會的新型關系塑造，即在具體的社會背景下，制度與生活既相互滲透、相互建構又相互矛盾的動態(tài)關系，而不是絕對的二元論關系。李友梅、童瀟：《關于中國社會學及其成長的一些體會——訪著名社會學家、上海大學李友梅教授》，《甘肅社會科學》2012年第6期。國家與社會宏觀分析范式雖然在宏觀上很好地呈現(xiàn)了國家與社會關系的變化趨勢，卻將國家與社會放置于此消彼長的兩端，用化約邏輯替代了他們之間的復雜關系又陷入目的論的怪圈，并始終沒有脫離系統(tǒng)論、二元論的制約。制度與生活中觀分析范式“試圖溝通國家與社會之間的二元對立，對于主體和客體的二元論關系進行了修正?！雹壑贫扰c生活分析范式相較于國家與社會分析范式，分析維度和分析層次更加中層和可控。與國家、社會的二元對立預設相比，制度與生活的主體之間在承認對方合理的利益追求的基礎上，尊重各自的行動邏輯，試圖通過良性溝通、持續(xù)協(xié)商、適度讓渡、關系調(diào)試等方式來替代二元對立、結構制約、此消彼長。可惜的是，制度與生活的中觀分析范式同樣面臨著難以落地的挑戰(zhàn)，特別是在當前鄉(xiāng)村治理實踐中，如何鑒定制度，哪些屬于生活，事實上很難界分清楚，同樣很難對國家自身變革與社會內(nèi)部互動的復雜進程做出精確解釋。

在借鑒和學習上述兩個經(jīng)典分析框架基礎上，本文提出組織結構與利益群體分析框架，用以解釋當前經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村社會所面臨的治理挑戰(zhàn)。組織結構與利益群體的分析框架較之于制度與生活框架，分析情境更加具體，分析對象更加微觀。該框架認為基層社會的治理亂局源于利益群體多元化與組織結構一元化之間的張力難以消解所致，換言之，組織結構更新嚴重滯后于利益群體分化。治理之策在于扭轉群體被組織管理的傳統(tǒng)定式思維，以多樣化的組織方式應對多元化的利益訴求，建立組織為群體服務的治理思路，重構鄉(xiāng)村治理秩序。

三、鄉(xiāng)村治理張力與南海表述

新中國成立之后，開始的政權建設行動迅速將權力觸角下沉至基層，人民公社承擔了國家行政權力和社會權力的整合載體作用，對其所屬社員進行政社合一“政社合一”是指國家基層政權機構和集體經(jīng)濟組織合為一體，具體地說就是在人民公社成立時將鄉(xiāng)一級政權機構和集體經(jīng)濟組織合一。領導，基層黨支部實際上控制了鄉(xiāng)村社會的政治和經(jīng)濟資源。公社內(nèi)部禁止家庭開小灶，統(tǒng)一集體開餐。不僅如此，公社制下社員的自留地、家庭副業(yè)等被取消，“政社合一”的特點發(fā)揮得淋漓盡致。

1.人民公社制延續(xù)至今的三位一體組織結構

作為一個時代的象征，人民公社伴隨了一代人的記憶。正是這種全世界獨一無二的土地集體所有制給改革開放時代沿海農(nóng)村經(jīng)濟的騰飛提供了經(jīng)濟與制度的前提。張樂天：《告別理想：人民公社制度研究》，上海人民出版社，2005年，第15頁。1958年，南?？h廣大人民積極響應毛主席“人民公社好”的號召，在全縣范圍內(nèi)掀起了成立人民公社的熱潮。體制上，實行“公社為團，大隊為營，生產(chǎn)隊為連”軍事化的組織管理。大隊、生產(chǎn)隊規(guī)模分別相當于原高級社和高級社的包產(chǎn)隊。將一切生產(chǎn)資料如土地、山林、果園、魚塘、耕畜、生產(chǎn)設施、大農(nóng)具以至社員參加合作社時的入股股份基金等全部歸公社所有，社員的自留地和自由的零星果樹、自養(yǎng)豬等也收歸集體。全部劃歸人民公社所有，把小集體所有制轉變?yōu)榇蠹w所有制;管理上，實行“三統(tǒng)”統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一調(diào)配和統(tǒng)一分配?！叭苯M織軍事化、行動戰(zhàn)斗化和生活集體化。管理;分配上，供給與工資結合，伙食全免費。當時，南海全縣共辦公共食堂2899間，吃飯人數(shù)達71.9萬人。工資按照政治覺悟、勞動態(tài)度、勞動強弱、技術高低等指標核定為5-7個等級，每月一評，采取個人自報、大隊批準、公社發(fā)放的程序進行，平均來看每個勞動力每個月可以領取到5-8元工資。南海市地方志編纂委員會編：《南?？h志》，中華書局，2000年。1959年后，因面臨普遍危機，人民公社被迫將初期的公社單一所有制改為“三級所有，隊為基礎”。此后，這一土地所有制形式基本穩(wěn)定下來，一直持續(xù)到改革開放前的1978年。

從歷史視野來看，人民公社這種社區(qū)合作組織壟斷了農(nóng)村社會的政治資源和經(jīng)濟資源，既可以用行政手段保證任務的按時按成，也可以用經(jīng)濟手段干預農(nóng)民的日常生活。人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)小隊的三級垂直管理體系幾乎可以涉及到農(nóng)村社會生活的方方面面，具有極大的資源調(diào)動和配置能力。“三級所有，隊為基礎”的人民公社體制在當時也有著強大的公共物品供給能力，如有力的民兵組織、健全的醫(yī)療體系等?？h、公社、大隊、生產(chǎn)隊的四級。張曉山：《走向市場：農(nóng)村的制度變遷與組織創(chuàng)新》，經(jīng)濟管理出版社，1996年，第97頁。另一方面，人民公社所實行的政權與生產(chǎn)經(jīng)營混合管理模式弊端也是致命的，極易發(fā)生以行政命令干預正常生產(chǎn)建設，生產(chǎn)隊自主權得不到保障。此外，人民民主政治建設的步伐也會被瑣碎的生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務所牽絆。南海這些年的發(fā)展成績有目共睹，但是人民公社時期所延續(xù)下來的治理結構在實質(zhì)上并沒有發(fā)生徹底的改變。人民公社時期的人民公社→生產(chǎn)大隊→生產(chǎn)小隊變成了現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)→行政村→自然村，用經(jīng)濟社代替了之前的生產(chǎn)小隊，更多地側重于集體收入的再分配;經(jīng)聯(lián)社取代了生產(chǎn)大隊，更多地涉及社區(qū)福利與社區(qū)保障，以及社區(qū)發(fā)展規(guī)劃的制定和實施等有關全社區(qū)居民生存環(huán)境的農(nóng)村社會性發(fā)展。雖然時過境遷，在農(nóng)村基層的權力結構、組織體制和農(nóng)民生活的細節(jié)中，仍可見人民公社體制忽隱忽現(xiàn)的蹤影。原來以人民公社為基礎的治理秩序開始顯現(xiàn)出很多新矛盾和新問題，制約著農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程。具體來講，人民公社體制是圍繞“集體”這一核心概念進行建構的。人民公社制度的精髓“一大二公”（大規(guī)模、公有制、公有化），“一平二調(diào)三收款”集體特征體現(xiàn)得淋漓盡致。而“集體”在人民公社體制下是一個邊界相當不確定的，并且?guī)в袧夂竦钠骄髁x色彩、軍事共產(chǎn)主義色彩和超社會發(fā)展階段的空想色彩的聯(lián)合體，薄一波：《若干重大決策與事件的回顧》，中共中央黨校出版社，1993年，第757頁。下可以分解為一個生產(chǎn)小隊，上則可以是人民公社，甚至是政府的代名詞?！翱纱罂尚　钡募w外在表現(xiàn)是產(chǎn)權上的不明晰，公共設施處置權的不明確。雖然人民公社早已不復存在，但人民公社時期所形成的政經(jīng)混合管理體制以及其內(nèi)在所蘊含多年的“集體”觀念并沒有因此消失，社會體系架構的穩(wěn)態(tài)及其制度運行慣性所呈現(xiàn)出來的延續(xù)性和穩(wěn)定性為了適應新時期經(jīng)濟和社會發(fā)展所作的內(nèi)部調(diào)整，如功能調(diào)整、手段調(diào)整、組織調(diào)整等。使得人民公社時期的組織機制又以“新的面目、新的功能、新的服務方式出現(xiàn)，并將分散的個體農(nóng)民整合起來，使他們成為有組織的個體生產(chǎn)者?！蓖醴f：《新集體主義：鄉(xiāng)村社會的再組織》，經(jīng)濟管理出版社，1996年，第62頁。

2.多元利益訴求中群體分化的三元趨向

2004年，廣東省佛山市宣布城市與農(nóng)村戶籍一體化?？墒悄虾^(qū)的農(nóng)民并沒有像預想的那樣熱衷于將農(nóng)村戶口改頭換面為城市戶口。政府想通過這一措施提高市民化水平的愿望也落空，農(nóng)村居民人口不減反增。從2004年的723810人增加到2013年的778100人。本地農(nóng)村勞動力總數(shù)從2004年的599008人增加到2008年的809877人，再增加到2013年的1121428人。根據(jù)南海區(qū)歷年統(tǒng)計年鑒整理。類似南海區(qū)經(jīng)濟高度非農(nóng)化但農(nóng)民卻不愿意與土地脫離關系的現(xiàn)象在中國城市化發(fā)展歷史上并不多見，而“有房、有樓，不如有個農(nóng)村戶口”這樣看似很難理解的地方諺語也有非常獨特的地方解讀。

南海獨特的“土地資本化”發(fā)展思路形塑了獨具地方特點的“逆城市化”景觀。追溯南海區(qū)的城市化發(fā)展歷史，可以發(fā)現(xiàn)“地租經(jīng)濟”這一獨特的發(fā)展模式是南海區(qū)因應時代發(fā)展并結合地方現(xiàn)實資源的產(chǎn)物，不僅助推了南海經(jīng)濟社會的發(fā)展，同時也使當?shù)厝嗣袷艿搅藢嵒?，極大地改善了南海人的生活水平。近年來，隨著城市化進程不斷加速，大量的外來資本涌入，土地價格飛漲，“地租經(jīng)濟”取得的經(jīng)濟收益更加可觀，很多當?shù)剞r(nóng)民即便不勞動，也可以通過先賦的農(nóng)民身份獲取不菲的收入。2009年，南海區(qū)農(nóng)村社員股東平均分紅為2467元，2010年為2798元，2011年為3106元，2012年為3516元，2013年為4005元。2015年更是突破了5000元大關。而這僅僅是分紅，村民還有其他看得見、摸得著的好處，比如房屋出租收入，當?shù)貛缀趺繎舸迕穸加幸粌蓷澐课葸M行出租。此外，還有集體經(jīng)濟提供的一系列免費的公共服務，如村里的小孩子一出生便會納入集體經(jīng)濟保障體制之下，每月僅需要支付280元的保育費和100多元的生活費即可，其他支出都會由集體經(jīng)濟埋單?！皬膿u籃到墳墓”的社會福利童話在南海區(qū)的一些村莊成為現(xiàn)實。舒泰峰等：《村治之變：中國基層治理南海啟示》，北京大學出版社，2014年，第11頁。

面對如此誘人的集體福利，沒有人會無動于衷。集體經(jīng)濟規(guī)模的日益壯大猶如一塊巨大的磁鐵不斷吸引外地人前來“淘金”，人口凈流入折射出南海區(qū)強大的吸引力。截止到2017年底，南海區(qū)戶籍人口130萬，常住人口300萬，意味著外來人口近170萬，已經(jīng)遠遠超過戶籍人口總數(shù)。面對覬覦集體經(jīng)濟福利，對于股份分紅有所企圖的外來人口，本地人的態(tài)度自然不言自明。本地人不僅對于外地人是一種冷漠和防范的態(tài)度，即使對于由于種種原因包括自理口糧、回遷戶、外嫁女、離婚再婚、掛靠戶、知青、退伍軍人、鐵路及高速公路征地等農(nóng)村特殊群體因為各種原因不再享受社員股東的權益。已經(jīng)不再是集體經(jīng)濟組織成員的本地人也并不歡迎，他們企圖重新回到村里分享利益，當?shù)卮迕癞斎徊辉敢庥腥思尤雽⒎旨t之餅攤薄便加以阻止。這些特殊群體維權意識越來越強，越級上訪愈演愈烈。而這些特殊群體的權益保障沒有成文的法律規(guī)定可以明確依據(jù)只能遵從當?shù)刂贫ǖ墓煞菡鲁?，將不能達成一致的爭議交由集體經(jīng)濟組織成員大會進行表決，結果可想可知。由此，三個各自為政的利益群體已經(jīng)非常清晰地呈現(xiàn)出來。一類外來人群體，一類沒有錢分的本地人群體，一類有錢分的本地人群體，即當?shù)厝怂Q的社員股東或集體經(jīng)濟組織成員。至此，在戶籍與村籍雙重制度割裂下，在基層社會中形成了區(qū)隔明顯的三類利益群體：一是外地人群體，二是本地人群體，三是本村人群體。上述三類群體根據(jù)不同的劃分依據(jù)，有著不同的稱謂。比如以戶籍制度為依據(jù)，可以劃分為本地農(nóng)村戶籍群體、本地城市戶籍群體、外來人群體;以村籍為劃分依據(jù)，又可劃分為本村人、本地人與外地人三類群體;以集體經(jīng)濟組織為劃分依據(jù)，又可劃分為集體經(jīng)濟組織成員、集體經(jīng)濟組織非成員與非集體經(jīng)濟組織成員三類群體;若以“持本類型”為依據(jù)，可劃分為持紅本群體、持綠本群體與無本群體三類。

3.傳統(tǒng)組織結構應對利益群體分化的缺陷

實踐中，從地域上來說，由于自治組織與經(jīng)濟組織活動范圍在很大程度上趨于一致，功能上又存在很多的重合，而這些組織又都在黨支部的統(tǒng)一指導下開展工作，因而幾套機構從人員配置到功能配合上其實很難分開，事實上也沒有必要分開。許多農(nóng)村地區(qū)雖然形式上和文件上已經(jīng)分開，但實質(zhì)上還是“三個班子一個門，弄來弄去一個人”，這樣的設置既可以減少組織運作成本、提高決策效率，又可以最大限度消除內(nèi)耗。這樣的管理體制在廣大農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)運作多年且卓有成效，但是在集體經(jīng)濟相對發(fā)達的珠三角地區(qū)“黨、政、經(jīng)”三合一的領導體制極易造成黨組織、經(jīng)濟組織和自治組織三類組織定位不明，在體制上相互傾軋，在運行中相互混淆，致使政經(jīng)不分，經(jīng)濟組織擠壓黨組織和自治組織。這種混合型管理體制意味著誰掌握了村的行政權，便同時掌握了集體經(jīng)濟的控制權和自治組織的領導權，無形中異化了村民自治，弱化了自治組織的社會服務職能。此外，政經(jīng)混合管理體制本質(zhì)上來講，自治組織、經(jīng)濟組織、黨組織三者職能重疊，特別是經(jīng)濟組織與自治組織相互扭結，經(jīng)常出現(xiàn)相互推諉或相互爭搶的問題。

在南海區(qū)利益群體不斷多元化的今天，這種“體制混淆、職責不清、管理缺位”的管理體制難以適應現(xiàn)代基層社會治理要求。這種不適應主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

其一，三位一體的治理格局容易使經(jīng)濟組織制約甚至綁架其他組織功能的發(fā)揮，一旦集體經(jīng)濟組織出現(xiàn)財務問題，整個基層組織均會陷入癱瘓。經(jīng)濟組織、自治組織、黨組織三類組織人員高度重疊、職能界限模糊，組織之間相互扭結、糾纏，經(jīng)常出現(xiàn)經(jīng)濟組織替代了自治組織，而自治組織又承擔了黨組織的功能。受經(jīng)濟利益牽絆，黨組織和自治組織功能受到削弱，社區(qū)領導無暇顧及自治事務和黨務，一心發(fā)展經(jīng)濟。這種只重視經(jīng)濟發(fā)展的目的理性行為使一些社區(qū)弱勢群體利益受到侵害，經(jīng)濟法人資格不合法等問題屢有發(fā)生，既不能夠化解新型的社區(qū)矛盾，又無助于社區(qū)治理的現(xiàn)代化轉型和精細化服務。

其二，三位一體的治理格局容易忽視常住人口的利益，只注重分紅人口的利益，造成公共服務的非均等化和不平衡。王權典：《轉型期南海城鄉(xiāng)社區(qū)治理機制創(chuàng)新路徑探索》，《華中農(nóng)業(yè)大學學報》（社會科學版）2013年第2期。在三位一體的治理格局中，組織的垂直邊界并不嚴密，對市場環(huán)境的變化反應遲鈍。每個組織都會以實現(xiàn)自我職能范圍的局部目標為由而忽視組織的整體目標。三位一體的組織形式將組織發(fā)展重心集中于經(jīng)濟組織當中，經(jīng)濟組織中又以優(yōu)先照顧分紅人口為原則。具體是指社區(qū)提供的一切公共服務和利益分配、公共設施使用等，將社區(qū)內(nèi)和社區(qū)外完全分為界限明顯的內(nèi)外群體。例如，在南海區(qū)生活了很久的外來人理所當然地被排斥在分享社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展成果之外。此外，具有本地戶籍的居民由于出嫁、求學、入伍等各種原因，因為失去社區(qū)成員資格也被排除在分享集體經(jīng)濟成果之外。

其三，三位一體的治理格局容易引發(fā)內(nèi)外群體的紛爭。組織法賦予了外地人參與本地選舉的權利，在三位一體的體制下，一旦外地人當選勢必會重新制定游戲規(guī)則，改變村居集體經(jīng)濟結構，引發(fā)本地居民與外來人口之間的矛盾和沖突。向德平、高飛：《南海“政經(jīng)分離”試驗》，《決策》2014年第1期。以聞名全國的南海區(qū)“外嫁女”爭奪股份分紅上訪為例，就是“法出多門”的真實寫照?！巴饧夼本烤故欠裣碛泄煞莘旨t的權利？在不同的法律條文可以找到不同的答案。按照2005年新修訂的《婦女權益保護法》“婦女在農(nóng)村土地承包經(jīng)營、集體經(jīng)濟組織的收益分配、土地征收或者征用補償費使用以及宅基地使用方面，享有與男子同等的權利?！比糇駨纳鲜龇蓷l文，“外嫁女”即使外嫁，只要其不改變戶籍屬性便可以參與村集體收益分配。與此同時，《中華人民共和國村民委員會組織法》又規(guī)定，“村中大事由村民通過村委會、村民代表會議和村民大會等自治組織來決定?！比舭凑者@一規(guī)定，只要程序合法，村民便可以自主決定社區(qū)內(nèi)部的利益分配方案。當?shù)卮迕駛冋窃凇凹蕹鋈サ呐畠簼姵鋈サ乃眰鹘y(tǒng)觀念的指引下，加之利益分配最大化的理性考量，“外嫁女”基本上被剝奪了參與農(nóng)村集體經(jīng)濟收益分配的權利。兩部“大法”對于同一情況進行了不同的解釋，“公說公有理，婆說婆有理”。讓南海區(qū)的主政者頭疼的遠不止“外嫁女”一個問題，如越戰(zhàn)退伍老兵、知識青年等13類群體也觀望，思忖著能否在集體經(jīng)濟這塊肥肉上分得一杯羹。

四、簡短結論與討論

南海區(qū)的實踐表明，現(xiàn)有的組織結構與組織形式依然沿襲人民公社的組織特征，只為社員股東服務。三類組織服務于同一類群體，社區(qū)股東權益得到保障甚至超越其自身應有權益的同時，其他的群體被無視。時過境遷，南海區(qū)的鄉(xiāng)村治理場景已經(jīng)發(fā)生了根本性變化，即從同質(zhì)性的鄉(xiāng)村社區(qū)或城市社區(qū)過渡到“混合社區(qū)”或者“城鄉(xiāng)社區(qū)”?！俺青l(xiāng)社區(qū)”的形成必然要求變革基層社會的組織結構，構建一種與傳統(tǒng)社區(qū)治理模式相區(qū)別的全新社區(qū)治理模式。這種新型治理模式的核心在于重構群體與組織的關系，建立分離型社區(qū)治理模式。在傳統(tǒng)的混合型社區(qū)治理情境下，基層組織之間容易職責重疊、角色錯位，造成經(jīng)濟利益矛盾綁架管理者，忽視黨的自身建設，服務觀念淡薄，服務缺失，也容易滋生村（居）書記身兼數(shù)職，難以監(jiān)管，產(chǎn)生“一言堂”、專權等問題。眾所周知，單純依靠政府或者過度依賴政府，都難以形成良好的治理局面?；鶎由鐣卫聿粌H要考察國家與社會的宏觀關系，更要研究社區(qū)黨組織、經(jīng)濟組織和自治組織的關系問題，這更增添了治理研究的復雜性。現(xiàn)代社區(qū)治理必須對此作出更為有效的回應和改善，因為，不同的地區(qū)在不同的發(fā)展時段，其治理會面臨不同的難題，也會呈現(xiàn)出差異化的模式與特點。

本文在借鑒“國家與社會”“制度與生活”分析框架的基礎上，將分析層次再次下移，提出“利益群體與組織結構”分析框架，試圖將治理主體與治理規(guī)則溝通起來，并對不同主體參與治理的領域與范圍、治理功能與作用有清晰的認識與定位，解決主體參與治理的協(xié)作及形成合力問題，重構基層社區(qū)的治理新模式。該框架認為，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村治理的場景已經(jīng)發(fā)生了明顯變化，從鄉(xiāng)村社區(qū)或城市社區(qū)由單一群體構成的一元社區(qū)，過渡到類似于城中村由農(nóng)民群體和市民群體構成的二元社區(qū)，再到由外來群體、有錢分的本地群體、無錢分的本地群體構成的三元社區(qū);社區(qū)治理的主體已經(jīng)從“三位一體”的一元過渡到黨組織、自治組織、經(jīng)濟組織分設的三元;社區(qū)治理的規(guī)則已經(jīng)從以前群體依附于組織過渡到組織為群體服務。基于上述分析，本文認為基層組織形式與群體類型之間始終存在著一種張力。如果以管理體制、組織結構、群體特征、控制手段、控制能力、集體經(jīng)濟狀況作為測量指標，可以明顯看出依附型是人民公社時期社區(qū)管理的主要特征，這種組織形式屬于政經(jīng)混合，黨組織、自治組織、經(jīng)濟組織三位一體，社區(qū)內(nèi)部群體單一、同質(zhì)性高，控制能力強，集體經(jīng)濟狀況相對較弱。而當前的組織形式則更多呈現(xiàn)出錯位型特征，錯位型組織形式與依附型組織形式最大的不同點在于，社區(qū)內(nèi)部群體出現(xiàn)分化，利益訴求更趨多元，組織對于群體的控制趨于弱化。今后，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村振興的變革思路，應該是消解組織與群體之間的張力，重構基層組織形式，針對錯位型組織形式的弊端進行調(diào)整，將黨組織、自治組織、經(jīng)濟組織分離開來，以多元化的組織方式應對多元化的群體利益。

總之，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中需要正視組織結構與利益群體的張力消解問題，盡快從“混合型”治理模式的路徑依賴下脫離出來，以多元化的組織結構回應多元化的群體訴求，使組織與群體相互匹配，推動鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程，提高鄉(xiāng)村治理能力。新形勢下重塑鄉(xiāng)村治理結構需要“通過制度創(chuàng)新來解決治理體制自身的沖突?！崩捎雅d：《中國鄉(xiāng)村治理如何可能：可治能力、治理技術與總體性治理制度建構》，《當代中國政治研究報告》，2016年。此外，厘清基層組織與群體的關系，徐曉全：《新型社會組織參與鄉(xiāng)村治理的機制與實踐》，《中國特色社會主義研究》2014年第4期。建立分離型的基層治理模式周慶智：《基層治理創(chuàng)新模式的質(zhì)疑與辨析——基于東西部基層治理實踐的比較分析》，《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2015年第2期。同樣勢在必行。分離型社區(qū)治理模式的提出為社區(qū)治理提供了新思路和啟發(fā)，如要求社區(qū)治理模式主體多元、權力分散、意義共享，發(fā)展全社會的社會資本。而在具體的操作層面上，重構組織與群體二者之間的關系，從之前群體依附于組織過渡到組織為群體服務。以多元組織結構對應多元利益群體。規(guī)范經(jīng)濟組織權能行使，劃定黨組織、村民自治組織、村集體經(jīng)濟組織的權利、職責與義務等。這一點不僅對于類似南海區(qū)等發(fā)達地區(qū)社區(qū)治理是必然的，對于其他地方而言也是有借鑒意義的。當然，分離型社區(qū)治理只是作者嘗試建立的一種可能性的理想框架，如何具體運作還需要考慮許多技術性問題，如治理的多元主體在不同領域、不同程度上都參與治理，如何使它們之間相互協(xié)調(diào)、減少摩擦等，這將是進一步研究的方向。

作者單位：中南財經(jīng)政法大學哲學院

責任編輯：秦開鳳