涂圣偉

城鄉(xiāng)融合發(fā)展開啟了我國城鄉(xiāng)關(guān)系走向平衡的新實踐。推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，土地問題避不開、繞不過。2019年5月5日公開發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》（以下簡稱《意見》），圍繞建立更加成熟定型的城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，提出了一系列系統(tǒng)性、針對性、操作性強(qiáng)的重大舉措，其中，農(nóng)村土地制度改革是重點(diǎn)也是難點(diǎn)。當(dāng)前條件下深化農(nóng)村土地制度改革，激活土地要素，盤活土地資產(chǎn)，促進(jìn)土地資源在城鄉(xiāng)優(yōu)化配置，除了需要做好土地確權(quán)等基礎(chǔ)性工作外，關(guān)鍵要建立起兼顧國家、集體、農(nóng)民的土地增值收益分配機(jī)制，把收益分配做好，把改革激勵搞對。

一、土地制度改革是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要突破口

20世紀(jì)80年代以來，農(nóng)村改革和城市建設(shè)催生了農(nóng)民工進(jìn)城打工潮，拉開我國農(nóng)村人口大規(guī)模向城市流動的序幕，數(shù)億人的城鎮(zhèn)化進(jìn)程波瀾壯闊。但是，由于城鄉(xiāng)二元制度阻礙，人口大規(guī)模遷徙與農(nóng)村土地、資產(chǎn)權(quán)益流轉(zhuǎn)并不同步，造成城鄉(xiāng)資源要素錯配，不僅導(dǎo)致鄉(xiāng)村發(fā)展后勁不足，也制約了城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升。推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，需要建立健全有利于城鄉(xiāng)要素合理配置的體制機(jī)制，讓城鄉(xiāng)要素能夠在城鄉(xiāng)之間自由流動，同時使人的流動與其他要素流動、資產(chǎn)權(quán)益流轉(zhuǎn)同步起來。

在城鄉(xiāng)各類資源要素中，土地?zé)o疑是核心，人地關(guān)系的重新協(xié)調(diào)是重點(diǎn)。目前，我國農(nóng)村土地制度與鄉(xiāng)村振興、新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)化不相適應(yīng)的問題日益凸顯，改革的重要性和必要性已無需贅言?？傮w看，由于承包地的制度性框架已經(jīng)形成，政策相對完善定型，當(dāng)前深化農(nóng)村土地制度改革，突圍的重點(diǎn)和關(guān)鍵在牽動城鄉(xiāng)兩個地理空間和工農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的集體建設(shè)用地上。農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革的社會共識度高，但近年來改革進(jìn)展不快，與集體建設(shè)用地改革涉及面廣、復(fù)雜性強(qiáng)有關(guān)。

為進(jìn)一步深化農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革，《意見》提出建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，并明確了“兩步走”路徑，即到2022年， 基本建成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場；到2035年， 全面形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在土地制度改革的主要任務(wù)方面，提出穩(wěn)慎改革農(nóng)村宅基地制度，建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。一個重要突破是，通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市擴(kuò)圍的方式，打通了農(nóng)村集體建設(shè)用地內(nèi)部三塊地之間的轉(zhuǎn)換通道。《意見》提出，按照國家統(tǒng)一部署，在符合國土空間規(guī)劃、用途管制和依法取得前提下，允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市。這事實上賦予了包括宅基地在內(nèi)的集體建設(shè)用地更多流轉(zhuǎn)渠道，對有效盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地存量資源意義重大。

二、收益分配關(guān)系到土地制度改革成敗

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系。其中一個重要的含義，就是農(nóng)民能否充分公平分享土地制度改革收益。做好農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革工作，讓改革收益更多惠及鄉(xiāng)村，讓農(nóng)民有更多獲得感，搞好土地增值收益分配極為關(guān)鍵?？梢哉f，收益分配合不合理，直接關(guān)系到這項改革能在多大范圍顯效。農(nóng)村土地增值收益分配，主要涉及政府、集體、農(nóng)民之間和村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部之間兩個層面。

關(guān)于土地增值收益在政府、集體、農(nóng)民之間的分配關(guān)系，目前各方爭議的焦點(diǎn)是，政府是否可以直接參與收益分配。主要有三種觀點(diǎn)：部分人認(rèn)為，政府可以直接參與收益分配，與集體建設(shè)用地所有者、使用者共享增值收益，主要理由是部分增值收益是由政府投資帶來的。一些人卻認(rèn)為，政府不應(yīng)直接參與流轉(zhuǎn)收益分配，但可以作為土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理者通過稅收等方式間接參與收益分配，主要理由是土地流轉(zhuǎn)收益分配應(yīng)基于產(chǎn)權(quán)的原則。還有人認(rèn)為，政府在首次流轉(zhuǎn)中直接參與收益分配，再次流轉(zhuǎn)中間接參與。從已經(jīng)開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)的地區(qū)看，在增值收益分配方面，多數(shù)地區(qū)政府直接參與了收益分配，但參與收益分配的政府層級有所不同?！罢幌履米叽箢^，農(nóng)民盼望的好事得到的好處卻不多”，在部分改革試點(diǎn)地區(qū)，這樣的抱怨不少。

那么，土地增值收益該如何分配才算合理，政府究竟應(yīng)不應(yīng)該直接參與收益分配呢？從理論上看，土地流轉(zhuǎn)增值收益的根本來源在于地租，包括級差地租Ⅰ、級差地租Ⅱ和絕對地租等。因此，土地增值收益分配應(yīng)該基于產(chǎn)權(quán)原則，流轉(zhuǎn)收益分配關(guān)系的主體應(yīng)為土地權(quán)利人，土地所有者獲得絕對地租和級差地租Ⅰ，所有者和使用者分享級差地租II。政府不是流轉(zhuǎn)交易主體，不應(yīng)直接參與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配，但由于集體土地的區(qū)位優(yōu)勢和資產(chǎn)價值升值等一定程度上是政府投資帶來的，政府可以通過土地增值稅、土地使用稅、契稅等間接參與流轉(zhuǎn)收益的再分配，同時對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)交易行為進(jìn)行稅收調(diào)節(jié)。

關(guān)于土地增值收益如何在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配，究竟是集體拿大頭，還是都分給農(nóng)民，也存在一定爭議。按照土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，村集體作為集體建設(shè)用地所有權(quán)人，應(yīng)該分享大部分土地流轉(zhuǎn)增值收益。目前各地實踐中，主要采取流轉(zhuǎn)收益所得由農(nóng)民集體按一定比例提留、其余在成員之間分配的方式，但對具體分配比例尚未有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)?？紤]到農(nóng)村建設(shè)用地的特殊性，應(yīng)根據(jù)集體建設(shè)用地類別，采取“主輔分配”方式，即宅基地以外的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)增值收益按照“所有權(quán)優(yōu)先、使用權(quán)為輔”的原則進(jìn)行分配，宅基地流轉(zhuǎn)增值收益按“使用權(quán)優(yōu)先、所有權(quán)為輔”的原則進(jìn)行分配。

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)增值收益分配按照使用權(quán)優(yōu)先原則，主要考慮因素有兩個：一方面，宅基地是農(nóng)民安身立命之所，也是農(nóng)村社會保障體系的重要組成部分。宅基地的無償福利分配，可以視為對農(nóng)民長期以來通過農(nóng)產(chǎn)品價格、土地等“剪刀差”對城市貢獻(xiàn)的一種補(bǔ)償，是對農(nóng)民最低限度的福利。因此，在嚴(yán)格“一戶一宅、面積法定”的制度條件下，宅基地流轉(zhuǎn)收益應(yīng)該主要用于農(nóng)民使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和社會保障的補(bǔ)償。另一方面，目前宅基地是無償取得的，農(nóng)民持有宅基地的成本很低，如果在集體土地流轉(zhuǎn)中的預(yù)期收益過低，可能選擇宅基地閑置而不是流轉(zhuǎn)，大量閑置空置宅基地就很難退出，導(dǎo)致集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)“有市場無交易”。

三、創(chuàng)設(shè)土地增值收益合理分配的條件

利益分配不平衡往往是各種矛盾的根源。確保農(nóng)村土地增值收益得到合理分配，必須完善一些條件：

一是明確界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)。確定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益內(nèi)部分配主體，必須清晰界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)。應(yīng)積極探索集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)界定的多種方式，明確土地權(quán)益在成員中的分配方式；同時，探索建立集體經(jīng)濟(jì)組織成員進(jìn)入和退出機(jī)制，進(jìn)行動態(tài)有序管理。二是健全集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)行機(jī)制。完善治理結(jié)構(gòu)，健全集體“三資”監(jiān)督管理平臺，加強(qiáng)對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)活動的監(jiān)督，嚴(yán)防集體資金“跑、冒、滴、漏”，切實維護(hù)集體成員財產(chǎn)權(quán)利。三是實行土地有償使用。目前，農(nóng)村宅基地實行福利性分配和無償使用，農(nóng)民不是通過市場交易以支付對價的方式獲得，在經(jīng)濟(jì)上沒有確立宅基地資源的有價性，土地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)缺乏基礎(chǔ)，無償使用與市場化存在內(nèi)在沖突。為保障農(nóng)民的居住權(quán)，減少改革阻力，農(nóng)村宅基地的取得應(yīng)局限于村集體內(nèi)的農(nóng)民，對農(nóng)民已經(jīng)合法取得并符合標(biāo)準(zhǔn)的宅基地可以繼續(xù)無償使用，對新申請的宅基地按照地理位置、村莊規(guī)劃、交通狀況等收取不同標(biāo)準(zhǔn)的使用費(fèi)。

此外，還需做好一些基礎(chǔ)性工作。一是做好土地確權(quán)頒證。加快開展農(nóng)村地籍調(diào)查，建立農(nóng)村地籍檔案和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房屋登記簿，推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)民房屋所有權(quán)確權(quán)登記頒證，保障土地所有者和使用者合法權(quán)益。二是做好集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)潛力測算。加強(qiáng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)潛力測算指標(biāo)體系研究，系統(tǒng)評估集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的影響。三是做好村莊規(guī)劃的編制。適應(yīng)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移和村莊變化趨勢，結(jié)合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等，規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)村住宅和居民點(diǎn)布局，從嚴(yán)控制村莊建設(shè)用地和宅基地用地規(guī)模。