易龍飛

[摘|菀猐黨章總綱是黨最基本的政治綱領(lǐng)和組織綱領(lǐng)，是整個(gè)黨章的靈魂。改革開(kāi)放40年來(lái)，黨章總綱圍繞黨的性質(zhì)、黨的指導(dǎo)思想、社會(huì)主要矛盾、社會(huì)主義事業(yè)、黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)等核心內(nèi)容不斷進(jìn)行修改、完善。黨章總綱的歷史演進(jìn)，呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)上穩(wěn)定成熟、內(nèi)容上充實(shí)完善、理論上與時(shí)俱進(jìn)、認(rèn)識(shí)上實(shí)事求是、目標(biāo)上執(zhí)政為民的顯著特點(diǎn)。遵循社會(huì)發(fā)展、依賴(lài)黨的成熟、根源人民需要，是黨章總綱進(jìn)行修改、得以成熟和不斷完善的經(jīng)驗(yàn)啟示。

[關(guān)鍵詞]改革開(kāi)放;黨章總綱;歷史考察;特點(diǎn)與經(jīng)驗(yàn)

[中圖分類(lèi)號(hào)] D219.2[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 1008-4479（2019）03-0062-07

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，為扶貧工作取得成效奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。作為全國(guó)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間收入差距最小的省份之一，浙江一直以來(lái)全面貫徹落實(shí)中央扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，農(nóng)村居民人均純收入已經(jīng)連續(xù)三十多年居全國(guó)各省區(qū)首位，2015年浙江全面消除了家庭人均年收入4600元以下的絕對(duì)貧困現(xiàn)象?；仡櫵氖陙?lái)的扶貧工作歷程，浙江善于在結(jié)合本地自然條件和資源稟賦的基礎(chǔ)爭(zhēng)取發(fā)展經(jīng)濟(jì)的新優(yōu)勢(shì)，善于創(chuàng)造各種機(jī)制激發(fā)扶貧對(duì)象自身的減貧動(dòng)力和創(chuàng)造力，善于強(qiáng)化民生保障以追求城鄉(xiāng)和區(qū)域之間的公共服務(wù)均等化，善于在新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段中不斷優(yōu)化和創(chuàng)新扶貧方式。這一扶貧模式的演進(jìn)雖然具有一定程度的浙江特色，但實(shí)際上卻蘊(yùn)含著深刻的邏輯關(guān)聯(lián)和普遍性規(guī)律，能夠?yàn)榍钒l(fā)達(dá)地區(qū)的脫貧攻堅(jiān)提供有益借鑒。

一、經(jīng)濟(jì)先行：生產(chǎn)主義視野下的政策邏輯

生產(chǎn)主義導(dǎo)向的社會(huì)政策倡導(dǎo)通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)促進(jìn)民眾福祉的提升，并假設(shè)經(jīng)濟(jì)的最終發(fā)展會(huì)導(dǎo)致社會(huì)全體成員生活水平的提高和貧困狀況的改善，認(rèn)為“沒(méi)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展就沒(méi)有福利改善”[1]。基于這一政策理念，扶貧工作必須依靠社會(huì)生產(chǎn)力水平的廣泛提高，為貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)找到發(fā)展動(dòng)力，這對(duì)于改革開(kāi)放之初的浙江農(nóng)村來(lái)說(shuō)是非常必要的。上世紀(jì)70年代末期，思想觀念保守、生產(chǎn)力普遍不高、連片貧困現(xiàn)象嚴(yán)重是我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)的真實(shí)寫(xiě)照。在這一現(xiàn)實(shí)情境中，浙江率先提出了以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的農(nóng)村改革，通過(guò)發(fā)展農(nóng)業(yè)多種經(jīng)營(yíng)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來(lái)拓寬農(nóng)民增收的渠道，農(nóng)村的生產(chǎn)力水平得到了明顯提高。1978年到1993年的十五年里，浙江農(nóng)民人均收入從165元提高到了1745元，農(nóng)村貧困人口從1200萬(wàn)人減少到了280萬(wàn)人，農(nóng)村貧困發(fā)生率從36.1%下降到了7.8%[2]，扶貧成效較為顯著。這一時(shí)期主要的扶貧方式有以下兩種：

一是通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶動(dòng)就業(yè)。因地制宜地發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)是農(nóng)村貧困地區(qū)提高社會(huì)生產(chǎn)力水平的直接方式，其能夠創(chuàng)造大量的就業(yè)崗位并極大改善農(nóng)民的收入水平。建國(guó)之后，浙江農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)（當(dāng)時(shí)稱(chēng)為社隊(duì)企業(yè)）已經(jīng)具備了一定的發(fā)展基礎(chǔ)。十一屆三中全會(huì)后，浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，逐漸成為了一支在國(guó)民經(jīng)濟(jì)格局中占據(jù)重要地位的經(jīng)濟(jì)力量。到1988年，浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生產(chǎn)總值占到當(dāng)時(shí)農(nóng)村社會(huì)總產(chǎn)值的66.2%，占到全社會(huì)總產(chǎn)值的36.3%（其中在建材、塑料、縫紉、紡織、金屬等5個(gè)行業(yè)的產(chǎn)值所占的比重一度超過(guò)了80%），被鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納的勞動(dòng)力人數(shù)占全省農(nóng)村勞動(dòng)力總數(shù)的比例、農(nóng)民從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得到的工資收入占其當(dāng)年總收入的比例均在20%以上[3]。

二是通過(guò)以工代賑增加就業(yè)。改革開(kāi)放以來(lái)，以工代賑逐漸作為我國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的一項(xiàng)重要舉措并一直被延續(xù)使用，其兼具了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和扶貧救濟(jì)的雙重目標(biāo)。在浙江，以工代賑項(xiàng)目實(shí)施早期多以農(nóng)副產(chǎn)品和中低檔工業(yè)品等實(shí)物為主，后期則主要以財(cái)政資金投入為主。90年代以來(lái)，浙江省委省政府決定在盡力爭(zhēng)取國(guó)家以工代賑資金的同時(shí)，每年繼續(xù)安排500萬(wàn)元的配套資金，重點(diǎn)加大對(duì)于文成、泰順、永嘉、云和等8個(gè)扶貧攻堅(jiān)縣的支持力度[4]。到1997年，上述8個(gè)扶貧攻堅(jiān)縣提前三年基本完成了脫貧目標(biāo)，浙江也一舉成為全國(guó)第一個(gè)沒(méi)有貧困縣的省區(qū)。

通過(guò)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和以工代賑，連片貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r明顯改善，困難群眾的就業(yè)渠道明顯拓寬，絕對(duì)貧困發(fā)生的內(nèi)生性誘因基本被消除。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，浙江的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步入了一個(gè)新的歷史時(shí)期，面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，原有通過(guò)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和以工代賑等形式來(lái)為低收入農(nóng)戶(hù)創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)的扶貧模式面臨著驅(qū)動(dòng)力不足、邊際效應(yīng)遞減的問(wèn)題。因而，如何基于浙江現(xiàn)有的自然資源稟賦，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展就成為了一個(gè)重大而現(xiàn)實(shí)課題。2003年，浙江省委提出要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化;充分發(fā)揮山海資源優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)跨越式發(fā)展等一系列重大舉措。同時(shí)，遍布于全球各地的浙江籍商人在中國(guó)加入WTO之后日漸活躍，并在各個(gè)行業(yè)領(lǐng)域中都有著突出的成就，浙商群體正在成為浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中最為寶貴的資源之一。因此，如何把這些稟賦和優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為相對(duì)落后地區(qū)、偏遠(yuǎn)山區(qū)和海島地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力，如何實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展就成為了浙江扶貧工作所要考慮的首要問(wèn)題。在這一階段，通過(guò)資源互補(bǔ)實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)發(fā)展是主要的扶貧思路，包括以下兩個(gè)方面：

一是山海協(xié)同。從2002年起，浙江開(kāi)始實(shí)施“山海協(xié)作”工程，旨在發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，把浙東沿海地區(qū)的資金、技術(shù)、人才與浙西南的資源、勞動(dòng)力、生態(tài)等優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來(lái)，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)。2008年以來(lái)，浙江又以“山海協(xié)作”工程為載體實(shí)施了“百村經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)計(jì)劃”，加強(qiáng)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、教育、衛(wèi)生、人才、就業(yè)等協(xié)作。2002年至今的十幾年里，“山海協(xié)作”工程共完成產(chǎn)業(yè)合作項(xiàng)目8980個(gè)，建成9個(gè)省級(jí)山海協(xié)作產(chǎn)業(yè)園、10個(gè)省級(jí)山海協(xié)作職業(yè)技能實(shí)訓(xùn)基地，組織培訓(xùn)并轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力28萬(wàn)人，幫扶低收入群眾實(shí)現(xiàn)增收25億元[5]。

二是內(nèi)外協(xié)同。與省內(nèi)“山海協(xié)作工程·百村經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)計(jì)劃”相同步，浙江又開(kāi)始實(shí)施“全國(guó)浙商幫扶低收入群眾152增收計(jì)劃”，計(jì)劃在5年左右的時(shí)間里發(fā)動(dòng)100家浙商，幫扶20萬(wàn)低收入群眾增收致富?！?52”增收計(jì)劃主要通過(guò)四項(xiàng)任務(wù)開(kāi)展幫扶：其一是通過(guò)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)創(chuàng)增收。重點(diǎn)以具備產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件的低收入農(nóng)戶(hù)集中村為重點(diǎn)，大力扶持低收入農(nóng)戶(hù)發(fā)展特色種養(yǎng)業(yè)、家庭工業(yè)、農(nóng)家樂(lè)休閑旅游業(yè)，促進(jìn)低收入農(nóng)戶(hù)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)業(yè)增收。其二是轉(zhuǎn)移就業(yè)促增收。以實(shí)現(xiàn)就業(yè)為導(dǎo)向，加強(qiáng)對(duì)低收入農(nóng)戶(hù)的技能培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)和就業(yè)援助，使有勞動(dòng)力的低收入農(nóng)戶(hù)至少有1人實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)。其三是來(lái)料加工幫增收。通過(guò)加工技能和經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，推動(dòng)低收入農(nóng)戶(hù)進(jìn)入來(lái)料加工業(yè)務(wù)鏈條，幫助低收入農(nóng)戶(hù)實(shí)現(xiàn)來(lái)料加工增收;其四是社會(huì)關(guān)愛(ài)助增收。推動(dòng)浙商與低收入群眾建立結(jié)對(duì)聯(lián)系，幫助低收入農(nóng)戶(hù)解決子女就學(xué)、病人就醫(yī)等困難，降低低收入農(nóng)戶(hù)因?qū)W因病因?yàn)?zāi)致貧和返貧的幾率[6]。

總的來(lái)看，在改革開(kāi)放初期的二十多年里，浙江扶貧工作的主要思路是如何最大限度地提升貧困地區(qū)的社會(huì)生產(chǎn)力，為貧困群眾創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)來(lái)提高其經(jīng)濟(jì)收入?；谶@種生產(chǎn)主義扶貧理念所產(chǎn)生的政策工具，一方面就是發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來(lái)吸納農(nóng)村改革后所釋放出的大量剩余農(nóng)村勞動(dòng)力，使其能夠重新找到一個(gè)收入來(lái)源來(lái)提高生活水平，另一方面就是通過(guò)國(guó)家投資項(xiàng)目直接帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，不僅能夠顯著改善貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施條件，而且還能夠提供一定的就業(yè)崗位并提高困難群眾的勞動(dòng)技能。進(jìn)入新世紀(jì)之后，浙江的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸走在了全國(guó)前列，但也面臨著一系列新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，如何利用優(yōu)勢(shì)補(bǔ)齊短板就成為了廣大浙江干部群眾所要思考的時(shí)代課題。因此，如何解決發(fā)展起來(lái)之后出現(xiàn)的區(qū)域不平衡和相對(duì)貧困問(wèn)題就顯得尤為重要了。浙江利用山海資源優(yōu)勢(shì)創(chuàng)造性地提出了山海聯(lián)動(dòng)和區(qū)域聯(lián)動(dòng)的戰(zhàn)略，實(shí)施了一系列重大舉措來(lái)解決區(qū)域發(fā)展不平衡的問(wèn)題;同時(shí)，浙江又積極利用遍布于全球各地的浙商優(yōu)勢(shì)，為域外浙商回報(bào)家鄉(xiāng)建設(shè)創(chuàng)造條件，實(shí)現(xiàn)了外地浙江人幫助本地浙江人的內(nèi)外聯(lián)動(dòng)格局。

二、社會(huì)投資：發(fā)展主義視野下的政策優(yōu)化

如上所述，生產(chǎn)主義的社會(huì)政策理念強(qiáng)調(diào)運(yùn)用積極的產(chǎn)業(yè)政策與就業(yè)政策來(lái)實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的政策目標(biāo)，優(yōu)先解決如何發(fā)展起來(lái)的問(wèn)題。然而，當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已處于一定階段，如何解決發(fā)展起來(lái)以后的問(wèn)題，逐漸消除“豐裕中的相對(duì)貧困”就變得愈加重要，這就需要政策理念導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變和優(yōu)化。與生產(chǎn)主義不同，發(fā)展主義的社會(huì)政策理念認(rèn)為發(fā)展不僅僅意味著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更是社會(huì)的發(fā)展和人的發(fā)展，因而其更加注重社會(huì)政策的社會(huì)投資功能，也即對(duì)于人力資本的投資，包括發(fā)展教育文化和衛(wèi)生事業(yè)等[7]。通過(guò)人力資本的投資可以提高勞動(dòng)力的素質(zhì)，不僅有助于企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提高，也可以起到從根本上消除貧困，增強(qiáng)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)能力和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的作用[8]（pp103～122）。20世紀(jì)末期，浙江開(kāi)始明顯加大對(duì)于農(nóng)村地區(qū)教育、文化、衛(wèi)生事業(yè)的投入，這些舉措從長(zhǎng)遠(yuǎn)看對(duì)于提升農(nóng)村貧困人口的人力資本具有重要意義。

一是強(qiáng)化農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)教育。改革開(kāi)放前期，浙江省農(nóng)村中小學(xué)規(guī)模小，布點(diǎn)比較分散，師資力量弱。為改變這一狀況，浙江按照“高中段學(xué)校向縣城集中、初中向中心鎮(zhèn)集中，中心小學(xué)向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)所在地集中，新增教育資源向城鎮(zhèn)集中”的原則整合相關(guān)教育資源并增加對(duì)于農(nóng)村學(xué)校的投入力度，使得農(nóng)村地區(qū)學(xué)校的教學(xué)條件和水平全面提高。1997年浙江率先在農(nóng)村全面普及九年制義務(wù)教育，截止2017年底，浙江義務(wù)教育入學(xué)率、鞏固率分別達(dá)到99.99%、100%[9]，越來(lái)越多的縣建成了國(guó)家級(jí)義務(wù)教育基本均衡縣。

二是強(qiáng)化農(nóng)村地區(qū)文化事業(yè)發(fā)展。改革開(kāi)放初期，浙江農(nóng)村文化事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后，農(nóng)村文化娛樂(lè)生活比較單一。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，浙江不斷強(qiáng)化對(duì)于農(nóng)村公共文化設(shè)施的建設(shè)，村級(jí)圖書(shū)館、文化站、老年活動(dòng)室、體育健身場(chǎng)所等文化設(shè)施不斷建成。特別是2013年以來(lái)，浙江省持續(xù)把農(nóng)村文化禮堂列入省十大民生實(shí)事項(xiàng)目，根據(jù)規(guī)劃，到2020年，全省要建成1萬(wàn)個(gè)以上高水平農(nóng)村文化禮堂，覆蓋全省80%以上農(nóng)村人口。農(nóng)村文化事業(yè)的發(fā)展極大促進(jìn)了農(nóng)村居民文化教育娛樂(lè)消費(fèi)，人均消費(fèi)費(fèi)用從1985年的13.34元增長(zhǎng)到了2016年的1611元，30年間增長(zhǎng)了120倍[10]，農(nóng)村文化基礎(chǔ)設(shè)施水平顯著提高。

三是強(qiáng)化醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。改革開(kāi)放初期，人民公社制度解體使農(nóng)村合作醫(yī)療制度徹底瓦解，加之政府對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)投入有限，農(nóng)村各級(jí)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)發(fā)展緩慢，農(nóng)村地區(qū)看病難、看病貴、因病返貧與因病致貧的現(xiàn)象一度較為突出。從2003年開(kāi)始，浙江開(kāi)始嘗試在農(nóng)村建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，并致力于改善農(nóng)村縣鄉(xiāng)村三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)條件，使農(nóng)村居民開(kāi)始能安全、方便、價(jià)廉的享受到基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。2012年，浙江開(kāi)始著力推動(dòng)城市優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源下沉和醫(yī)務(wù)人員下基層，提升縣域內(nèi)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力和群眾就醫(yī)滿(mǎn)意度。2017年以來(lái)，組建縣域醫(yī)療共同體和在邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)發(fā)展遠(yuǎn)程醫(yī)療協(xié)作網(wǎng)等工作相繼展開(kāi)，浙江農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)的發(fā)展短板正在被加速補(bǔ)齊。

通過(guò)強(qiáng)化教育、文化、醫(yī)療等基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)均等，使得貧困地區(qū)群眾能夠更多地享有公民權(quán)利和自我發(fā)展機(jī)會(huì)一直是浙江公共服務(wù)發(fā)展所追求的政策目標(biāo)。特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，浙江開(kāi)始逐步加大對(duì)于農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)的公共服務(wù)投入力度，城鄉(xiāng)之間的均衡發(fā)展不僅僅體現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民可支配收入之間的差距縮小，更體現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民對(duì)于政府基本公共服務(wù)可及性上趨于均衡。這一工具以發(fā)展主義的社會(huì)政策為理念，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的城鄉(xiāng)均等和發(fā)展機(jī)會(huì)的人人平等，注重人力資本的長(zhǎng)期積累，進(jìn)而切斷貧困的代際傳遞效應(yīng)。

三、政社聯(lián)動(dòng)：多元主體參與中的政策協(xié)同

構(gòu)建多元化的社會(huì)幫扶體系也是一種較為有效的貧困治理工具，其不僅能夠直接拓展貧困群眾的個(gè)人社會(huì)資本，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看更是包容性社會(huì)建設(shè)的重要組成部分。我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)幫扶體系呈現(xiàn)出多頭管理的分散格局，除了民政部門(mén)主導(dǎo)建立的社會(huì)救助體系以及教育、醫(yī)療、住房、法律、就業(yè)等專(zhuān)項(xiàng)救助制度以外，各種群團(tuán)組織以及各類(lèi)慈善組織、基金會(huì)與公益社團(tuán)等也都發(fā)揮著一定的社會(huì)幫扶功能[11]。當(dāng)然，社會(huì)救助和社會(huì)幫扶體系的建立不單單要實(shí)現(xiàn)單向無(wú)償給付性救助的功能，更重要的是要以其為基礎(chǔ)探索建立內(nèi)生性的多層次的社會(huì)幫扶網(wǎng)絡(luò)。多年來(lái)，浙江堅(jiān)持動(dòng)員全社會(huì)參與，拓展扶貧領(lǐng)域，豐富扶貧形式，形成了黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、扶貧部門(mén)牽頭實(shí)施、職能部門(mén)各負(fù)其責(zé)、社會(huì)力量廣泛參與的扶貧開(kāi)發(fā)推進(jìn)機(jī)制，形成了跨地區(qū)、跨部門(mén)、跨單位，全社會(huì)共同參與的多元主體的社會(huì)幫扶體系，主要有以下三個(gè)方面：

一是建立農(nóng)村最低生活保障制度。最低生活保障制度作為一種解決貧困問(wèn)題的補(bǔ)救機(jī)制，是現(xiàn)代化國(guó)家的社會(huì)保障制度體系中必不可少的基本組成部分，是社會(huì)保障體系中的最后一道“安全網(wǎng)”。1996年，浙江開(kāi)始探索建立城鄉(xiāng)一體的最低生活保障制度。2001年，《浙江省最低生活保障辦法》正式頒布實(shí)施，浙江農(nóng)村居民在全國(guó)率先能夠享受到政府提供的制度性社會(huì)救助，具有重要的里程碑意義。十幾年來(lái)，浙江農(nóng)村低保制度不斷優(yōu)化和完善，在擴(kuò)大低保人群覆蓋做到應(yīng)保盡保的同時(shí)，注重制度設(shè)計(jì)的公平合理以防止福利依賴(lài)現(xiàn)象的產(chǎn)生。從2014年到2016年，浙江省農(nóng)村平均低保標(biāo)準(zhǔn)分別提高12.4%、23.8%、17%，城鄉(xiāng)低保差距逐年縮小。

二是積極開(kāi)展結(jié)對(duì)幫扶。從2008年到2013年，浙江啟動(dòng)了第一輪扶貧結(jié)對(duì)幫扶工作，五年多來(lái)，省級(jí)29個(gè)結(jié)對(duì)幫扶團(tuán)組295個(gè)幫扶單位和市縣兩級(jí)結(jié)對(duì)幫扶單位，集中開(kāi)展對(duì)于全省26個(gè)欠發(fā)達(dá)縣和金華市婺城區(qū)、蘭溪市、臺(tái)州市黃巖區(qū)范圍內(nèi)5200個(gè)低收入農(nóng)戶(hù)集中村的結(jié)對(duì)幫扶工作，累計(jì)共落實(shí)幫扶項(xiàng)目8600多個(gè)，到位幫扶資金7.53億元，引進(jìn)資金8.24億元，有效推動(dòng)了欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展和低收入農(nóng)戶(hù)增收[12]。2014年，針對(duì)全省范圍內(nèi)5000個(gè)扶貧重點(diǎn)村的新一輪扶貧結(jié)對(duì)幫扶計(jì)劃正式啟動(dòng)，目標(biāo)在于使結(jié)對(duì)村的生產(chǎn)生活條件更加改善，村集體經(jīng)濟(jì)有顯著發(fā)展，低收入農(nóng)戶(hù)人均收入增長(zhǎng)幅度高于當(dāng)?shù)仄骄?。同時(shí)，浙江還積極發(fā)動(dòng)社會(huì)力量參與扶貧，例如省工商聯(lián)實(shí)施的“村企結(jié)對(duì)”等社會(huì)扶貧行動(dòng)影響較大，成效較為明顯。

三是大力實(shí)施特別扶持。2011年，浙江開(kāi)始實(shí)施“重點(diǎn)欠發(fā)達(dá)縣群眾增收致富奔小康特別扶持政策”，旨在對(duì)于文成、泰順、開(kāi)化等12個(gè)重點(diǎn)欠發(fā)達(dá)縣（區(qū)、市）加大財(cái)政投入力度和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，從而顯著加快當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展速度、農(nóng)民增收速度、富民產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)發(fā)展、農(nóng)民異地搬遷和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。通過(guò)一系列政策組合，該項(xiàng)目計(jì)劃到2016年實(shí)現(xiàn)12縣農(nóng)民人均純收入年均增長(zhǎng)12%左右，其中低收入農(nóng)戶(hù)收入年均增長(zhǎng)15%以上，家庭人均純收入8000元以上的低收入農(nóng)戶(hù)（低保農(nóng)戶(hù)除外）比重達(dá)到50%以上，低收入農(nóng)戶(hù)和城鄉(xiāng)居民人均收入與全省平均水平的相對(duì)差距呈縮小趨勢(shì)，教育、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)發(fā)展水平明顯提高，生態(tài)環(huán)境狀況繼續(xù)保持全省前列的目標(biāo)[13]。

因此，當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入一定階段，必然要面對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)日益增多、社會(huì)矛盾日益顯化的巨大挑戰(zhàn)，這給扶貧工作的開(kāi)展帶來(lái)了一定的壓力和困難。如何構(gòu)建一個(gè)多方聯(lián)動(dòng)的社會(huì)共同體就成為了扶貧政策新的選擇，包括通過(guò)實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)的均等化來(lái)改善民生，建立具有托底功能的社會(huì)安全網(wǎng)、吸納社會(huì)多方力量參與社會(huì)幫扶、對(duì)重點(diǎn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)給予政策扶持等一系列政策工具被相繼實(shí)施。

四、脫貧攻堅(jiān)：全面小康征程中的政策瞄準(zhǔn)

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出了“精準(zhǔn)扶貧”的理念，黨的十九大報(bào)告中更是明確把精準(zhǔn)脫貧作為決勝全面建成小康社會(huì)必須打好的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一。這就要求我們的政策工具應(yīng)該在精確識(shí)別貧困地區(qū)和貧困對(duì)象的基礎(chǔ)之上，把扶貧資金分配與扶貧目標(biāo)任務(wù)、扶貧效果掛鉤，精準(zhǔn)發(fā)力從而實(shí)現(xiàn)扶貧工作效果的最大化，切實(shí)增強(qiáng)貧困人群抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，解決扶貧政策的精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)問(wèn)題。因此，精準(zhǔn)脫貧就是要讓這些困難地區(qū)和困難群眾在全面建成小康社會(huì)的征程中不掉隊(duì)，讓改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果能夠惠及全體人民。浙江的實(shí)踐主要有以下三個(gè)方面：

一是扶貧對(duì)象的識(shí)別。2011年，浙江按照當(dāng)年農(nóng)民收入40%左右和農(nóng)村戶(hù)籍人口10%左右的標(biāo)準(zhǔn)，把家庭人均年收入4600元作為省定的扶貧標(biāo)準(zhǔn)。2014年末，浙江全面開(kāi)展拉網(wǎng)式專(zhuān)項(xiàng)排查，確認(rèn)了家庭人均年收入4600元以下低收入農(nóng)戶(hù)21萬(wàn)戶(hù)、43萬(wàn)人，分別占農(nóng)村總戶(hù)數(shù)和總?cè)丝诘?.6%和1.3%[5]，并開(kāi)展了信息核查、數(shù)據(jù)核實(shí)、建檔立卡等工作，為下一步精準(zhǔn)扶貧工作措施的落地奠定了基礎(chǔ)。2015年末，浙江省人大、省政協(xié)組織各級(jí)人大代表、政協(xié)委員，對(duì)花名冊(cè)內(nèi)的43萬(wàn)貧困人口，進(jìn)村入戶(hù)、逐人走訪、當(dāng)面問(wèn)詢(xún)、一一核對(duì)，確保不落一戶(hù)一人。通過(guò)“產(chǎn)業(yè)幫扶一批、金融服務(wù)一批、培訓(xùn)就業(yè)一批、異地搬遷一批”等舉措。到“十二五”末期，浙江已經(jīng)高標(biāo)準(zhǔn)消除了家庭人均年收入4600元以下的絕對(duì)貧困現(xiàn)象。

二是因地制宜的創(chuàng)新。利用本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自然稟賦，因地制宜地開(kāi)展扶貧創(chuàng)新是各地實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的有效方式。在互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展較為完善的地區(qū)，政府部門(mén)能夠依靠互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)建立扶貧信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)貧困人口的需求進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別，并及時(shí)掌握貧困人口的動(dòng)態(tài)變化情況，例如溫州于2016年構(gòu)建了政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、網(wǎng)上網(wǎng)下互動(dòng)、大數(shù)據(jù)儲(chǔ)存和分析的“互聯(lián)網(wǎng)+精準(zhǔn)扶貧”平臺(tái)，這是浙江首個(gè)能夠?qū)崿F(xiàn)一對(duì)一網(wǎng)上幫扶、項(xiàng)目自助對(duì)接的扶貧互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，能夠發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+政府+鄉(xiāng)村+項(xiàng)目+公眾參與”的精準(zhǔn)扶貧作用;在生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)較為優(yōu)越的地區(qū)，可以引入鄉(xiāng)村旅游扶貧模式;在物流和電子商務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施較為便利的地區(qū)，電子商務(wù)扶貧模式被廣泛應(yīng)用。

三是金融扶貧的創(chuàng)新。困難農(nóng)戶(hù)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧離不開(kāi)金融的支持，金融扶貧就是借助市場(chǎng)的力量創(chuàng)造一種新的激勵(lì)機(jī)制和金融機(jī)制，為貧困農(nóng)戶(hù)提供精準(zhǔn)化、差異化的服務(wù)項(xiàng)目，讓其能夠依靠自身力量，有尊嚴(yán)地脫貧致富。這種模式是政府借助于市場(chǎng)力量參與扶貧工作的有效途徑，其不僅能夠造福農(nóng)民，也能讓農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)贏利，達(dá)到雙贏效果。從2014年開(kāi)始，浙江全面推行了以“豐收愛(ài)心卡”為金融精準(zhǔn)扶貧載體的扶貧小額信貸制度，該卡以全市認(rèn)定的低收入農(nóng)戶(hù)為對(duì)象，以各級(jí)財(cái)政扶貧資金為支持，具有借記卡、小額信貸、扶貧資金代付結(jié)算等功能，能夠?qū)﹂_(kāi)展特色農(nóng)業(yè)、來(lái)料加工、家庭工業(yè)、休閑旅游業(yè)、電子商務(wù)業(yè)等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的低收入農(nóng)戶(hù)給予小額信貸支持。截至到2015年末，“豐收愛(ài)心卡”覆蓋了全省90%的低收入農(nóng)戶(hù)，累計(jì)為欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)放小額信貸26.43億元[5]。

因此我們看到，近幾年來(lái)浙江也日益面臨著扶貧政策效用遞減的困境，以往大水漫灌式的粗放式扶貧越發(fā)不能解決新時(shí)期扶貧工作中遇到的困難與問(wèn)題，如何真正讓落后地區(qū)的困難群眾也能夠同步享有經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果考驗(yàn)著廣大浙江干部的政治智慧。近年來(lái)，利用信息化手段精準(zhǔn)識(shí)別扶貧對(duì)象并動(dòng)態(tài)監(jiān)管扶貧資金和扶貧項(xiàng)目成為了新的趨勢(shì)，同時(shí)輔之以各地因地制宜的創(chuàng)新實(shí)踐和必要的金融扶持工具，這一系列政策組合拳的根本目的就在于強(qiáng)化扶貧工作的結(jié)果導(dǎo)向，以人民群眾在扶貧攻堅(jiān)中的獲得感和滿(mǎn)意度作為衡量政策成效的標(biāo)志，有效提升了扶貧工具的政策效應(yīng)。

五、浙江扶貧政策的演進(jìn)邏輯與普遍意義

回顧改革開(kāi)放以來(lái)的政策實(shí)踐，浙江在改革開(kāi)放初期不等不靠，解放思想大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來(lái)帶動(dòng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入提高。進(jìn)入新世紀(jì)后，浙江又善于利用自身存在的優(yōu)勢(shì)創(chuàng)造性地開(kāi)展扶貧工作，同時(shí)建立了一整套完備的社會(huì)救助制度和社會(huì)幫扶機(jī)制，一個(gè)現(xiàn)代化的扶貧脫貧工作體系初具規(guī)模。特別是黨的十八大以來(lái)，浙江又全面貫徹中央精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，扶貧工作全面落實(shí)到人、精準(zhǔn)到戶(hù)，因地制宜地開(kāi)展扶貧創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)“造血式”扶貧，力爭(zhēng)為高水平全面建成小康社會(huì)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?？偨Y(jié)起來(lái)，浙江扶貧政策的歷史演進(jìn)呈現(xiàn)出以下四個(gè)顯著特征（見(jiàn)下圖所示）：一是通過(guò)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和特色產(chǎn)業(yè)等為低收入群眾提供就業(yè)機(jī)會(huì)，強(qiáng)調(diào)提高貧困地區(qū)的內(nèi)生性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力，提高扶貧對(duì)象的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)能力;二是通過(guò)加強(qiáng)民生保障和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化提高低收入群眾的人力資本，強(qiáng)調(diào)扶貧對(duì)象公平享有發(fā)展機(jī)會(huì)、公平享受發(fā)展紅利，提升扶貧對(duì)象可持續(xù)的抗貧能力;三是通過(guò)構(gòu)建多主體、多渠道的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)為扶貧對(duì)象連接各種社會(huì)資源，逐步完善覆蓋全體貧困群眾的社會(huì)保障和社會(huì)扶持體系;四是通過(guò)數(shù)字治理和技術(shù)創(chuàng)新提升扶貧政策工具的精準(zhǔn)化水平，因地制宜、因人而異地補(bǔ)齊貧困地區(qū)的發(fā)展短板。

基于上述分析，本文認(rèn)為浙江扶貧工作的政策體系與演進(jìn)邏輯對(duì)于廣大欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言至少具有以下四點(diǎn)啟示：

第一，要優(yōu)先謀劃如何發(fā)展起來(lái)的問(wèn)題，通過(guò)增加就業(yè)崗位和完善基礎(chǔ)設(shè)施等夯實(shí)扶貧開(kāi)發(fā)工作的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。貧困地區(qū)總體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在很大程度上為困難群眾增收致富提供了內(nèi)生性的驅(qū)動(dòng)力。例如發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)能夠在一定時(shí)期內(nèi)穩(wěn)定提供大量就業(yè)崗位，直接增加受助對(duì)象的收入水平;通過(guò)加大對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，一方面能夠補(bǔ)齊制約貧困落后地區(qū)發(fā)展的交通要素和配套設(shè)施，另一方面能夠?yàn)樨毨У貐^(qū)勞動(dòng)力勞動(dòng)技能的長(zhǎng)期積累提供幫助，提高長(zhǎng)期勞動(dòng)生產(chǎn)效率;通過(guò)充分利用本地自然資源稟賦挖掘經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能，能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型提供新的動(dòng)力支持，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展。

第二，要注重解決發(fā)展起來(lái)以后的問(wèn)題，通過(guò)強(qiáng)化人力資本投資來(lái)提升脫貧致富的根本性動(dòng)力。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入一定階段后，絕對(duì)貧困現(xiàn)象常常并不是貧困的主要發(fā)生形式，如何解決“豐裕中的相對(duì)貧困”問(wèn)題、如何提升貧困群眾的人力資本問(wèn)題等必須成為貧困治理的主要目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，強(qiáng)化民生保障和實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化等往往就能夠成為有效的政策工具。例如大力發(fā)展教育、文化、醫(yī)療等公共事業(yè)等能夠有效提高貧困群體的人力資本，賦予貧困群體平等的公民權(quán)利，這些措施能夠從根本上、長(zhǎng)時(shí)期提高扶貧對(duì)象的抗貧能力。

第三，要統(tǒng)籌考慮扶貧的可持續(xù)性問(wèn)題，通過(guò)積極調(diào)動(dòng)社會(huì)主體的力量形成政府主導(dǎo)、多方參與的扶貧工作格局。在這一過(guò)程中，以政府為中心建立的現(xiàn)代社會(huì)救助制度發(fā)揮著兜底性作用，特別是農(nóng)村最低生活保障制度和五保戶(hù)制度等在整個(gè)農(nóng)村社會(huì)救助體系中居于基礎(chǔ)性和前提性的地位。與此同時(shí)，我們也要善于調(diào)動(dòng)多元社會(huì)主體中一切有利因素，如企業(yè)的社會(huì)責(zé)任、企業(yè)家的故土情結(jié)、社會(huì)組織和團(tuán)體的志愿者精神等，來(lái)為貧困地區(qū)的扶貧工作廣泛搭建各類(lèi)平臺(tái)，從而為對(duì)口支援、結(jié)對(duì)幫扶、互幫互助等營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍。

第四，要善于應(yīng)對(duì)扶貧效用遞減的問(wèn)題，通過(guò)政策瞄準(zhǔn)來(lái)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧。政策投入的邊際效用遞減效應(yīng)普遍存在，特別是當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段，脫貧攻堅(jiān)具備一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)時(shí)，如何精準(zhǔn)識(shí)別扶貧對(duì)象并以此為基礎(chǔ)形成一系列政策制度安排就顯得日益重要。要解決這一問(wèn)題，政府部門(mén)要善于依靠數(shù)字治理和技術(shù)創(chuàng)新等手段實(shí)現(xiàn)扶貧工作的精準(zhǔn)化，保障所有貧困群體都能夠享受到個(gè)性化、定制化的政策安排，實(shí)現(xiàn)政策工具的精確瞄準(zhǔn)和政策效用的最大發(fā)揮。

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責(zé)任編輯：范瑞光